Sayıştay 6. Dairesi 620 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 29.01.2019

• Karar No: 620

• İlam No: 76

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yol ve yemek ücreti

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

… Büyükşehir Belediyesi muhtelif daire başkanlıkları tarafından birim fiyat sözleşme ile ihale edilen personel hizmet alımı işlerinde ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personel için yol ve yemek ücreti ödendiği tespit edilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.

(2) (Değişik cümle: RG-7/6/2014-29023) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

…”

denilmektedir.

22.08.2009 tarihli ve 27327 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde ise;

“…

78.13. Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen ihalelerinin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir. Her ay 30 gün olarak kabul edilecek ve bazı ayların 30 günden daha fazla ya da eksik günleri dikkate alınmayacaktır. İdari şartnamede 26 veya 22 olarak belirlenen aylık gün sayısı üzerinden hesaplama yapılacak ve 31 veya 28 gün olan aylardaki fiili gün sayısı dikkate alınmayacaktır. Yemek ve yol için aylık gün sayısı belirlenmemiş ise 26 gün olarak hesaplama yapılacaktır.

(Ek paragraf:RG-7/6/2014-29023) Bununla birlikte, hafta tatili ve genel tatil günleri dahil 30 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen aylar ile takvim yılına göre 28 veya 29 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen Şubat ayı (artık gün/kıst ay) kapsamında çalışılacak toplam gün sayısı ile bu süre içerisinde yemek ve yol bedeli verilecek gün sayısının, idari şartnamenin ilgili maddesinde belirtilmesi gerekmektedir.

…”

hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre: idareler, yol ve yemek bedelinin nakdi olarak ödenmesini öngördükleri ihalelerinin idari şartnamelerinde bu konuda düzenleme yapmak zorundadırlar. Bu düzenlemelerde, yemek ve yol yardımının günlük brüt tutarlarına, yardımın ayda kaç gün yapılacağına, ücret bordrosunda gösterileceğine, haftalık çalışılan gün sayısına göre yardımların 22 veya 26 gün üzerinden yapılacağına dair amir hükümlere yer verilmesi gerekir. Şayet söz konusu düzenlemelerde yardımların yapılacağı belirtilip de 22 veya 26 gün üzerinden yapılacağına dair açık hükme yer verilmezse söz konusu yardımlar 26 gün üzerinde yapılmalıdır. Hafta tatili ve genel tatil günleri dahil 30 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen aylar ile takvim yılına göre 28 veya 29 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen şubat ayına yönelik olmak üzere, çalışma yapılacak günler için ise ayrıca düzenleme yapılması gerekmektedir.

Bilindiği üzere 4857 İş Kanunu’nun “Tatil ücretine girmeyen kısımlar” başlıklı 50’nci maddesinde de, “Fazla çalışma karşılığı olarak alınan ücretler, primler, işyerinin temelli işçisi olarak normal çalışma saatleri dışında hazırlama, tamamlama, temizleme işlerinde çalışan işçilerin bu işler için aldıkları ücretler ve sosyal yardımlar ulusal bayram, hafta tatili ve genel tatil günleri için verilen ücretlerin tespitinde hesaba katılmaz ” denildikten sonra “Yıllık izin ücreti” başlıklı 57’inci maddesinde; “İşveren, yıllık ücretli iznini kullanan her işçiye, yıllık izin dönemine ilişkin ücretini ilgili işçinin izine başlamasından önce peşin olarak ödemek veya avans olarak vermek zorundadır.

Bu ücretin hesabında 50 nci madde hükmü uygulanır.

…” denilerek, ulusal bayram, hafta tatili, genel tatil ve yıllık izin günlerinin ücretlerinin hesabında sosyal yardımların dikkate alınmayacağı hükme bağlanmıştır. Yemek ve yol ücreti de birer sosyal yardım olduğundan yıllık izin, genel tatil, hafta tatili veya raporlu olma gibi fiilen çalışılmayan günlerin ücretlerinin hesabında dikkate alınmaması gerekmektedir.

Esasında Kamu İhale Genel Tebliği’nde de; “… hafta tatili ve genel tatil günleri dahil 30 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen aylar ile takvim yılına göre 28 veya 29 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen Şubat ayı (artık gün/kıst ay) kapsamında çalışılacak toplam gün sayısı ile bu süre içerisinde yemek ve yol bedeli verilecek gün sayısının, idari şartnamenin ilgili maddesinde belirtilmesi gerekir.” denilmekle yemek ve yol ücretinin fiilen çalışılan günler için ödeneceğine işaret edilmiştir.

Özetle; Kamu İhale Tebliği hükümleri ile İş Kanunu hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; yemek ve yol ücretinin fiili çalışma esasına göre yükleniciye ödenmesi gerektiği açıktır.

Oysa …Büyükşehir Belediyesi muhtelif daire başkanlıklarınca gerçekleştirilen personel hizmet alımları işlerine ait idari şartnamelerde yol ve yemek ücretinin 26 gün üzerinden ödeneceği belirtilmiş; ancak, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve yıllık izin gibi fiilen çalışılmayan günler hakediş ödemelerinde dikkate alınmamıştır. Bahsedilen günlerde de fiilen çalışma yapılmış gibi ödeme yapılmış ve bu suretle de kamu zararına neden olunmuştur.

Her ne kadar sorumluların savunmalarında, idari şartnamelerde yol ve yemek ücretinin 26 gün üzerinde ödeneceği, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmeyeceğine dair bir hükme yer verilmediğinden yapılan ödemelerde mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülmekte ise de;

İdari şartnamelerde yol ve yemek yardımıyla ilgili düzenlemeler yapılırken 4857 İş Kanunu’nun 50 ve 57’inci maddelerinin amir hükümlerinin dikkate alınması gerekir. Çünkü, ihale mevzuatında idarelere sadece yol ve yemek yardımının verilip verilmeyeceği konusunda takdir yetkisi tanınmıştır. İdare takdir yetkisini yemek ve yol ücretinin ödenmesi yönünde kullandığında, ödeme yaparken 4857 İş Kanunu’nun 50 ve 57’inci maddelerine uygun hareket etmek zorundadır. Bu nedenle, ihale dokümanına ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmeyeceğine dair hüküm konulmasa da, 4857 sayılı Kanun’un anılan hükümleri uyarınca yükleniciye çalışılmayan günlere ilişkin yol ve yemek ücretinin ödenmemesi gerekir.

Bu bağlamda raporlu günler de bu şekilde değerlendirilmelidir. Çünkü çalışılmayan günlerde yemek ve yol yardımı, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’ndeki düzenleme bağlamında, yüklenici için bir maliyet kalemi oluşturmamaktadır.

Nitekim söz konusu Belediyenin … yılı hesabının Dairemizde yargılanması sonucunda düzenlenen .. sayılı İlamında; ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmesi mevzuata aykırı bulunarak verilen tazmin hükmü Sayıştay Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak no.lu İlamı ile tasdik edilmiştir. Yine aynı İdarenin .. yılı hesabına ait … tarihli ve .. sayılı İlamın 2’nci maddesiyle aynı konuda verilen tazmin hükmü de Temyiz Kurulunun …tarihli ve … tutanak sayılı İlamı ile tasdik edilmiştir.

Ayrıca ödemenin yapıldığı dönemle ilgili olmamakla birlikte 26.11.2017 tarihli ve 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Geçici 23’üncü maddesi uyarınca düzenlenen “İdarelerce Sürekli İşçi Kadrolarına Geçirilen İşçilerin Ücret ile Diğer Mali ve Sosyal Haklarının Belirlenmesinde Esas Alınacak Toplu İş Sözleşmesi” hükümlerinde de işçilere sadece fiilen çalışılan günler için yemek yardımı yapılacağı belirtilmiştir.

Yine Harcama Yetkilisi … ve Gerçekleştirme Görevlisi …’in ilave savunmalarında; “İhale kapsamdan istenilen personelin özellikleri ile çalışma usul ve esaslarının teknik şartname ve idari şartnamenin ilgili maddelerinde belirtildiği; Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 9’uncu maddesi gereği zabıta hizmetlerinin 24 saat esasına göre yürütüldüğü; … Büyükşehir Belediyesi Zabıta Dairesi Başkanlığında 24 saat esasına göre çalışarak bu hizmetlerin yerine getirildiği; Zabıta Dairesi Başkanlığında görev yapan memur personel gibi yüklenici personelinin de Teknik Şartnamenin 3’üncü maddesine göre çalıştığı; bu nedenle ulusal bayram, genel tatil, idari tatil günlerinde de yüklenici personelinin, diğer memur personel gibi görevini sürdürdüğü” belirtilmekte ise de;

İlgili şartnameler incelendiğinde, bu birim için İtfaiye Dairesi Başkanlığında olduğu gibi, “24 saat iş, 48 saat dinlenme” esasına göre bir çalışmanın düzenlenmediği; bu birimde istihdam edilen yüklenici personelinin çalışma saatlerinin, çalışma günleri için 08:00-17:00 şeklinde düzenlendiği; dolayısıyla “24 saat iş 48 saat istirahat şeklinde çalışan personele 3 öğün yemek verileceği” kuralının uygulanamayacağı anlaşılmıştır.

Bu nedenle, söz konusu savunmaların da kabulü mümkün değildir.

Açıklanan gerekçelerle, anılan Belediyenin muhtelif daire başkanlıkları tarafından birim fiyat sözleşme ile ihale edilen personel hizmet alımı işlerinde ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele mevzuata aykırı olarak yol ve yemek ücreti ödenmesi sonucunda neden olunan ve ayrıntılı hesabı aşağıdaki tabloda gösterilen kamu zararı tutarı …-TL’nin Harcama Yetkilisi ….. ve Gerçekleştirme Görevlisi…’ne Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.