Sayıştay 6. Dairesi 567 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 11.10.2018

• Karar No: 567

• İlam No:

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2013

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

İhale Mevzuatına Aykırılık

… tarihli ve ..sayılı Ek İlamın 2’nci maddesi ile hüküm dışı bırakılmasına karar verilen konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.

.. tarihli ve ..sayılı İlamın 4’üncü maddesi ile .. Büyükşehir Belediyesince gerçekleştirilen ve anahtar teslim götürü bedel üzerinden ihale edilen .. İhale numaralı Spor ve Kongre Merkezi İnşaatı yapım işinde, yükleniciye proje ve teknik şartnamede yer verilen imalat için yeni birim fiyat yapılıp buna göre ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle …-TL’nin tazminine karar verilmişti.

Bu tazmin hükmüne karşı sorumlular Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Daire Başkanı) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Yapı İşleri Müdür V.) … (Elektrik Elektronik Mühendisi) tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna sunulan temyiz dilekçesi üzerine anılan Kurulca … tarih ve …tutanak sayılı İlamının 2’nci maddesiyle;

9 nolu hakedişin incelenmesi neticesinde, İşe ilişkin inşaat imalatları pursantaj icmalinde 15.140/4-N poz nolu Makine ile Tuvenan Kum Çakıl Temin Edilerek, Makine ile Serme, Sulama, Sıkıştırma Yapılması (Nakliye Dahil) imalatının bulunduğunun ve toplam imalattaki pursantaj oranının 0,0206% olduğunun (52.370.000,00-TL x 0,0206% = 10.788,22-TL); 9 nolu hakediş itibariyle de 15.140/4-N pozlu imalatın gerçekleştirilmiş olduğunun görüldüğü, dolayısıyla, söz konusu imalatla ilgili iş azalışına gidilmesinin mümkün olmadığı, ayrıca, İlam’da 15.140/4-N pozlu imalatın teknik şartnamede yer aldığı belirtilmiş olmakla birlikte, söz konu imalatın teknik şartnamede değil; İşe ilişkin inşaat imalatları pursantaj icmalinde yer aldığının tespit edildiği,

İlamda, projede toprak dolgu olarak gösterilen alanlara yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatı yerine; proje ve teknik şartnamede yer alan 15.140/4-N pozlu imalatın kullanılması gerektiğinin belirtildiği; fakat kamu zararı hesabının, yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatı birim fiyatıyla, yine yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.01 poz numaralı “toprak dolgu” imalatı birim fiyatı arasındaki tutar farkına 10.447,48 m³ imalat miktarını uygulamak suretiyle yapıldığı,

İlam’ın temel gerekçesinin, proje ve teknik şartnamede belirtilen işler için iş artışı ve yeni birim fiyat yapılamayacağı olup, bahsi geçen iş eksilişinin ve iş artışının İdarenin hangi kararları doğrultusunda yapıldığına; söz konusu eksiliş ve artışların 9 nolu hakedişe nasıl yansıtıldığına dair herhangi bir tespitte bulunulmadığı,

belirtildikten sonra, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen söz konusu tazmin hükmü bozularak, dosyanın Dairemize tevdiine karar verilmiştir.

Temyiz Kurulunun anılan kararının Dairemizce Denetçisine havalesi üzerine Denetçisi tarafından düzenlenen Ek Raporda sadece bahsi geçen iş eksilişi ve iş artışının İdarenin hangi kararları doğrultusunda yapıldığına ilişkin açıklama yapıldığı, kamu zararı hesabı ile ilgili Temyiz Kurulu kararının değerlendirilmediği, ayrıca denetçi istemine de yer verilmediği gerekçeleriyle söz konusu eksikliklerinin giderilip sonucun ek rapor ile Dairemize intikaline değin konunun hüküm dışına bırakılmasına karar verilmişti.

Bu defa Dairemizin bu kararı üzerine düzenlenen ek rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda Denetçi tarafından Temyiz Kurulunun anılan kararında belirtilen hususların açıklandığı ve söz konusu eksikliklerin giderildiği görülerek gereği düşünüldü;

… Büyükşehir Belediyesince gerçekleştirilen ve anahtar teslim götürü bedel üzerinden ihale edilen İhale numaralı “Spor ve Kongre Merkezi İnşaatı” yapım işinde, proje bulunan ve teknik şartnamede açıklaması yapılan imalat için yeni birim fiyat yapıldığı tespit edilmiştir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Sözleşmede bulunmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22’nci maddesi çerçevesinde yeni birim fiyat yapılabilmesi için öncelikle sözleşme kapsamında bulunmayan bir imalat kaleminin yapılması gereklidir. Bu nedenle, proje ve teknik şartnamede belirtilen işler için iş artışı ve yeni birim fiyat yapılması olanaksızdır. Zira, yapım işlerinde, projede gösterilen imalatların açıklamaları teknik şartnamede yer almaktadır, isteklilerde proje ve teknik şartnamelerde yer verilen açıklamalar çerçevesinde teklif fiyatlarını belirlemektedirler.

Anılan işte de projede toprak dolgu olarak gösterilen alanlara ilişkin teknik şartnamede “15.140/4-N Makine ile Kum Çakıl Temin Edilerek, Makine İle Serme, Sulama, Sıkıştırma, ve Yapılması (nakliye dahi)” pozu belirlenmiş ve başkaca bir açıklamaya yer verilmemiştir. Dolayısıyla, ihaleye esas projeler kapsamında yapılacak toprak dolgu imalatları da bu pozda yer alan açıklamalar çerçevesinde gerçekleştirilecektir. Bir başka anlatımla, projede istenen toprak dolgu pek çok şekilde yapılabilmekte olup söz konusu işe ait teknik şartnamede toprak dolgunun kum çakıl karışık malzemeyle yapılacağı belirtilerek, imalata ilişkin gerekli açıklama yapılmıştır.

Söz konusu işin projesinde toprak dolgu yazıldığı gerekçesiyle, yukarıda yazılı imalat için piyasadan teklif alınmak ve yeniden analiz yapılmak suretiyle YFA.İ.01 poz numaralı “toprak dolgu” imalatı adı altında yeni birim fiyat hazırlanıp iş eksilişi yapılmış, yerine ise yine piyasadan teklif almak suretiyle yeni birim fiyat yapılarak YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatı adlı imalat için iş artışı yapılmıştır.

Ancak, teknik şartnamede yapılan açıklamadan anlaşılacağı üzere söz konusu imalatın sadece toprak değil içinde kum çakıl malzemeden oluşan karışımla yapılacağı belirtilmiştir. Dolayısıyla ilgili imalat için salt projede toprak dolgu yazdığı gerekçesiyle dolgunun toprak malzeme ile yapılacağı kabul edilip iş azalışına gidilerek, yerine stabilize malzeme yapılması olanaksızdır. Kaldı ki, teknik şartnamede öngörülen kum çakıl karışık dolgu malzemesi de, bir stabilize dolgu malzemesidir.

Diğer taraftan, stabilize dolgu adından da anlaşılacağı üzere, zemini sağlamlaştırmak için yapılan imalattır. YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatına ait analiz ve fiyat teklifi incelendiğinde de görüleceği üzere malzemenin sadece stabilize toprak olarak fiyat teklifi alındığı ve analize de bu şekilde girdiği görülmektedir. Yukarıda da, belirtildiği üzere teknik şartnamede istenen kum çakıl karışık malzeme de, zemini sağlamlaştırmak için kullanılan stabilize malzemedir. Bu nedenle, proje ve teknik teknik şartnamede yer verilen, bir diğer ifade ile ihale kapsamında bulunan stabilize malzemeden dolgu imalatı için yeni birim fiyat yapılarak daha yüksek bir ödeme yapma imkanı bulunmamaktadır.

Temyiz Kurulunun anılan bozma kararında, 15.140/4-N poz nolu imalatın teknik şartnamede yer almadığı belirtilmiş ise de; İlgili işte ihale öncesi süreçte yükleniciye verilen, sözleşme eki niteliğinde olan, yüklenici tarafından her sayfası imzalanan teknik şartname klasörü içinde bulunan “Spor ve Kongre Merkezi Yapım İşi İnşaat imalatları Pursantaj İcmali” başlıklı sayfada yer alan Tablonun 2’nci satırında 15.140/4-N poz nolu imalata yer verilmiş olduğu ve bu imalat içinde Teknik Şartnamede başka bir açıklama yapılmadığı görülmüştür. Yüklenici de söz konusu imalat ve bu imalata ilişkin birim fiyat tariflerinde yer verilen açıklamaları göz önünde bulundurarak teklifini hazırlamıştır ve bu imalatı yapacağını taahhüt etmiştir. Bu itibarla, teknik şartnamede yer verilen 15.140/4-N poz nolu imalatın yanına, fazladan pursantaj oranlarının yazılması, idarece yapılmış bir hata olup, ilgili imalatın sözleşmede yapılması istenen bir imalat olma niteliğini değiştirmemektedir.

Söz konusu iş anahtar teslim götürü bedel üzerinden ihale edilmiştir. Anahtar teslim işlerde ödeme pursantaj oranları üzerinden yapılmaktadır. Pursantaj oranları idareye ödenecek hakediş bedelinin belirlenmesinde kullanılmakta olup, bunun dışında yüklenici açısından her hangi bir hak doğurmamaktadır. Ayrıca, yine pursantaj oranları ilgili imalatın bedelini de göstermemektedir. Yüklenicinin hangi imalat için ne kadar bedel öngördüğünü veya ilgili imalatın bedelinin ne kadar olduğunun pursantaj oranlarından yola çıkarak belirlemek mümkün değildir. Nitekim, anahtar teslim işlerde, pursantaj oranları listesinde yer alan bir imalat için iş artışı/eksilişi yapıldığı takdirde yeni birim fiyat hazırlanmakta ve yeniden ilgili imalata ilişkin metrajlar çıkartılarak bedel tespit edilmektedir. Anahtar teslim işlerde iş artışı/eksilişi yapıldığı takdirde genel uygulama ihale öncesi belirlenen pursantaj oranlarının % 100’ünün ödenmesi, daha sonrasında da iş artışı/eksilişi yapılan imalatlar için belirlenen pursantaj oranlarının hakkediş altına açılan ek satırlarda gösterilerek ayrıca ödenmesi veya eksiliş varsa kesilmesi şeklindedir.

Anılan işte pursantaj oranları üzerinden %100 oranında ödeme yapıldığı, daha sonrasında 9 nolu hakkedişin 97,98,99 ve 100 nolu satırlarında tarih ve sayıları gösterilen başkanlık olurları ile yapılan iş değişikliklerine ilişkin tutarların kümülatif olarak gösterildiği, bu onayların farklı tarihlerde yapılan iş artışı ve eksilişlerinin kümülatif tutarlarını gösterdiği sorgu konusu edilen 97 nolu satırdaki 23.05.2013 tarih ve 413-3311 sayılı iş artış onayında iş artışı ve eksilişi yapılan miktar ve tutarların ayrı ayrı gösterildiği ve sonuç olarak kümülatif .... TL tutarında iş artışı yapıldığı, benzer şekilde farklı tarihte yapılan farklı imalatlara ilişkin artış ve eksilişlerin 100 nolu iş eksiliş onayında gösterildiği (kümalatif olarak iş eksilişi olduğu için iş eksilişi onayı olarak gösterildiği), netice itibari ile 97 no.lu satırda yer verilen 23.05.2013 tarih ve 413-3311 sayılı iş artış onayı dışındaki 98,99,100 nolu satırlardaki onayların sorgu konusuyla ilgili olmadığı anlaşılmıştır.

Sorgu konusu 97 nolu iş artış onayının artan iş oranlarının gösterildiği sayfasında Y.23.011, YFA.İ02 ve YFA.İ03 poz nolu imalatlar için iş artışı, eksilen iş tutarlarını gösteren sayfasında ise YFA.İ.01 poz nolu imalat için iş eksiliş, miktar ve tutarları gösterilmiştir. Söz konusu iş eksiliş ve artışının Fen İşleri Daire Başkanlığın 23.05.2013 tarih ve 413/3311 sayılı kararıyla yapılmış olduğu; 22.05.2013 tarihli gerekçe raporunda inşaat alanının tarım alanı olmasından dolayı mevcut zemin yapısının dolguya elverişli bir malzeme olmaması nedeniyle toprak dolgu yapılması yerine stabilize dolgu yapılması ve sıkıştırılmasının uygun olacağının ifade edildiği görülmüştür. Ancak, yukarıda belirtildiği üzere, işe ait teknik şartnamede toprak dolgunun kum çakıl malzemeyle yapılacağı öngörülmüş olup, bu malzeme de zemini sağlamlaştırmak için kullanılan stabilize dolgu malzemesi niteliği taşımaktadır.

Yukarıda da bahsedildiği üzere, İhale öncesinde belirlenen pursantaj oranları ödeme konusunda idarenin yol haritası olup artacak veya eksilecek imalatların bedelini göstermemektedir. Anahtar teslim işlerde bir iş artışı söz konusu olduğunda pursantaj oranlarının tam ödenip, artışlar, ihale öncesinde belirlenen pursantaj oranları listesinden bağımsız olarak fiyat ve miktarı hesaplanıp hakkedişe eklenmektedir. Bu nedenle, işbu imalat için pursantaj oranları üzerinde yapılan ödeme ile iş artışı/eksilişi kapsamında yapılan ödemeler birbirinden bağımsız gerçekleşmektedir.

Diğer yandan, Temyiz Kurulunun anılan bozma kararında İlam’da, projede toprak dolgu olarak gösterilen alanlara yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatı yerine; proje ve teknik şartnamede yer alan 15.140/4-N pozlu imalatın kullanılması gerektiğinin belirtildiği; fakat kamu zararı hesabında, yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.02 poz numaralı “stabilize dolgu” imalatı birim fiyatıyla, yine yeni birim fiyat analizi sonucu tespit edilen YFA.İ.01 poz numaralı “toprak dolgu” imalatı birim fiyatı arasındaki tutar farkına 10.447,48 m³ imalat miktarını uygulamak suretiyle yapıldığı belirtilmiş ise de;

Rapor konusu olan husus, 97 nolu iş artış onayında YFA.İ.02 poz nolu Toprak Dolgu imalatı ... metreküp azaltılıp, yerine ... Stabilize dolgu yapılmasının (geriye kalan ... metreküp için ise kırmataş dolgu yapılmıştır), stabilize dolgu imalatının projede yer alan bir imalat olduğu gerekçesiyle mümkün olmamasıdır. Bu itibarla, ilamda konuya ilişkin kamu zararı stabilize dolgu için ödenen ek bedel için [(stabilize dolgunun fiyatı ( -TL)- toprak dolgu fiyatı ( -TL) * Stabilize dolgu yapılan miktar (-TL)] hesaplanmıştır. Bu nedenle; asıl ilamda belirtilen kamu zararı tutarının hesaplanmasında hata bulunmamaktadır. Zira, İlgili işte, toprak dolgu yerine stabilize dolgu ve kırmataş yapılıp bedel ödenmiştir. Proje ve teknik şartnamede toprak dolgunun stabilize malzeme ile yapılacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla; Teknik şartnamede 15.140/4-N nolu poza yer verilerek toprak dolgunun, stabilize malzeme ile yapılacağı belirtilmiş olduğundan yeni birim fiyat yapılarak ödeme yapılmasının mümkün olmadığı, ancak kırmataş dolgu imalatının stabilizeden farklı bir imalat olması ve projede yer almamış olması nedeniyle yeni birim fiyat yapılıp ödeme yapılmasının mümkün olduğu değerlendirilmektedir.

… (Genel Sekreter/ tarafından gönderilen Sayıştay Evrak Müdürlüğünde .. tarih ve … sayı ile kayıtlı yazı ekinde (Fen İşleri Daire Başkan) .... ile (Yapı İşleri Müdür V.) ….’ın ek savunmasına ve eki belgelere yer verilmiş olup, söz konusu ek savunma Daire ve Temyiz Kurulu yargılaması aşamalarında izah edilen hususlarının tekrarından ibaret olup, teknik şartnamede toprak dolgunun kum ve çakıl malzemeyle yapılacağı belirtilmiş olmasına rağmen toprak dolgu yazılması gerekçe gösterilerek 15.140/4-N poz no.lu imalat için yeni analiz yapılmak suretiyle YFA.İ.01 poz no.lu “ toprak dolgu” imalatı birim fiyatı tespit edilip, iş eksilişi yapılması, buna karşılık ayrı bir fiyat analizi yapılmak suretiyle YFA.İ.02 poz numaralı stabilize dolgu imalatı birim fiyatı tespit edilerek iş artışına gidilmesinin nedeninin teknik veya idari zorunluluk açısından tatmin edilebilir bir açıklama içermediği anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yükleniciye proje ve teknik şartnamede yer verilen imalat için yeni birim fiyat yapılıp buna göre ödeme yapıldığından ayrıntılı hesabı aşağıdaki tabloda gösterilen …-TL tutarında kamu zararına neden olunduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda belirtilen nedenlerle, anılan Ek ilamın 2’nci maddesiyle verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına ve Spor ve Kongre Merkezi İnşaatı yapım işinde, proje bulunan ve teknik şartnamede açıklaması yapılan imalat için yeni birim fiyat yapılması suretiyle neden olunan toplam …-TL Kamu zararının; Harcama Yetkilisi … (Fen İşleri Daire Başkanı) ve Gerçekleştirme Görevlisi ….’a (Yapı İşleri Şube Müdür Vekili) müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.