Sayıştay 6. Dairesi 534 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 08.03.2018

• Karar No: 534

• İlam No: 112

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Tazminatı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

... Belediye Başkanlığı ile … Sendikası arasında akdedilen ve 16.05.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesiyle, personele ödenecek sosyal denge tazminat tutarının 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan fazla belirlendiği görülmüştür.

Sosyal denge tazminatı, 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33'üncü maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen ek 15'inci maddesinde düzenlenerek; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ödenebilecek aylık tutarın, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceğine hükmedilmiştir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmiş, ayrıca aynı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde de “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir. Bununla birlikte Kanun’un geçici maddesinde esas alınan 31.12.2015 tarihi Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin, ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’ başlıklı dördüncü bölümünün 7’nci maddesiyle 31.12.2017 tarihine kadar uzatılmıştır.

Bahse konu mevzuattan anlaşılacağı üzere 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen ortalama aylık meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutar tavan kabul edilecektir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

... Belediyesi ile … arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmeler ile 31.12.2017 tarihinden önce sona eren 15.05.2014-15.05.2016 dönemine ait sözleşmede unvanlar itibarıyla personele yapılan ortalama aylık ödemenin, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşmelerde belirlenen tavan tutarı geçmediği hesap edilmiştir. Bu durumda 16.05.2016-31.12.2017 dönemine ait sosyal denge sözleşmesinde tavan tutar olarak, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin, ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin 1’inci maddesinde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünün esas alınması gerekmektedir.

Ancak ... Belediye Başkanlığı ile …Sendikası arasında akdedilen ve 16.05.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesinde; personele ödenecek sosyal denge tazminat tutarının 2016 yılı için III. Dönem Toplu Sözleşme ile tavan tutar olarak tespit edilmiş en yüksek devlet memuru aylığını aştığı görülmüştür.

Sorumlular tarafından savunmada sosyal denge tazminatının taraflar arasında serbestçe belirlenebileceği, bu konuda bir sınırlama olmadığı belirtilmiş ise de; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen ek 15'inci madde ve 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun geçici 14’üncü maddesinde açık bir şekilde sosyal denge tazminatının aylık tutarı konusunda üst sınır belirlenmiştir. Sorumlular göndermiş oldukları savunmalarda ayrıca T.C. Anayasası’nın 90’ıncı maddesi ve bu kapsamda ILO’nun 98 sayılı sözleşmesine atıf yaparak ILO sözleşmelerinde, yapılacak olan toplu sözleşmelere ilişkin herhangi bir ücret sınırlaması yer almadığını, sorgu konusunun toplu iş sözleşmesine ve sendikal örgütlülüğe müdahale olduğunu değerlendirmişlerse de, sorguda toplu sözleşme hakkı ya da sendikal örgütlülükle ilgili herhangi bir sorgulama yapılmadığı, aksine konunun sadece sözleşme kapsamında yapılan ödemelerin yasal sınır içerisinde olması gerektiği ile ilgili olduğu görülmektedir. Ayrıca savunmalarda usulüne göre yürürlüğe konulmuş bir uluslararası antlaşma olan ILO sözleşmesi ile Kanunun hangi hükmünün çeliştiği dolayısıyla ILO sözleşmesinin hangi hükmünün esas alınması gerektiğinin belirtilmediği görülmektedir.

Sorumluluk hususunda yapılan incelemede;

…Sendikası ile ... Belediyesi arasında imzalanan ve 16.05.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesini ... Belediyesi adına imzalayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı)…’ın bu sözleşmeye dayalı ödemeler dolayısıyla meydana gelen kamu zararından mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalaması sebebiyle sorumlu olduğu,

Denetçi tarafından İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü…’ın teknik bir konu olan maaş tahakkuk işlemini gerçekleştiren birimin müdürü olması nedeniyle sınır tutarın üzerinde yapılan sosyal denge tazminatı ödemesinin tamamından diğer sorumlu başlığı altında sorumlu olduğu ileri sürülmüş ise de her müdür kendi Müdürlüğünün harcama yetkilisi olup, ilgilinin sorumlu olduğu birimin sadece İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü olduğu ve sadece harcama yetkilisi olarak imza attığı ödeme emri belgeleri ile yapılan fazla ödemeden sorumlu olduğu,

görülmüştür.

Bu itibarla, ... Belediye Başkanlığı ile … Sendikası arasında akdedilen ve 16.05.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesiyle, personele ödenecek sosyal denge tazminat tutarının 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan fazla belirlenmesi suretiyle oluşan ve ayrıntısı aşağıda yer alan kamu zararı tablosunda gösterilen …TL kamu zararının;

…

… TL’sinin Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi … ve Üst Yönetici Belediye Başkanı…’a,

müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İşbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy;

Üye …’un karşı oy gerekçesi:

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, ... Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.