Sayıştay 6. Dairesi 530 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 27.02.2018

• Karar No: 530

• İlam No: 130

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na Tabi Personele Ferdi Kaza Sigortası Yaptırılması

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; ...Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığınca ihale edilen ‘Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı İçin Sigortalanması;’ hizmet alımı işi kapsamında, Kurumun 657 sayılı Kanun’a tabi personeline ferdi kaza sigortası yaptırılarak bedelinin İdare bütçesinden ödenmesinin kamu zararı oluşturduğu iddia edilmiş ise de;

...4325 sayılı Kanun ile kurulmuş özel hukuk hükümlerine tabi bir müessesedir. Nitekim mezkur Kanun’un 1’inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Bu müesseseler, hükmi şahsiyeti haiz olmak ve adı geçen belediyelere bağlı bulunmak üzere birer umum müdürlük veya müdürlük tarafından bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare edilir.” denilmektedir. Bu bakımdan Genel Müdürlük kamu hizmeti icra ediyor olsa da idaresi ve işleyişi bakımından özel hukuk hükümlerine ve uyuşmazlıklarının çözümü bakımından adli yargıya tabidir. Aynı Kanun’un 17’nci maddesinde de; “İşletme müesseselerinin memur ve müstahdemleri halk ve mensup oldukları idare ile münasebetlerinde hususi müessese memurları gibi muameleye tabidirler. Bunlar hakkında Memurin Muhakematı hakkındaki kanun ile Memurin Kanunu hükümleri tatbik olunmaz.” denilmektedir. Öte yandan sorgunun dayanağı olan 4325 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinde; “Müesseseler umum müdür veya müdür, memur veya müstahdemlerine verilecek ücretler 3659 sayılı kanun hükümlerine tabidir.” denilmektedir. Denetçi atıf yapılan 3659 sayılı Kanun’un (1) no.lu dipnotunda yer alan; bu Kanun’a tabi personelin aylıklarının hesabında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na eklenen Ek geçici 9’uncu madde hükümlerinin uygulanacağı hükmünden yola çıkarak Genel Müdürlüğün 657 sayılı Kanun’a tabi personeline ferdi kaza sigortası yaptırılamayacağını ileri sürmüştür. Ancak bahsedilen hükümlerden anlaşılacağı üzere 4325 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinde müesseselerin memur çalışanlarına verilecek ücretler konusunda 3659 sayılı Kanun’a atıf yapılmıştır. Dolayısıyla Kuruluş çalışanlarına ferdi kaza sigortası yaptırılması burada ifade edilen ücret kapsamında bulunmamaktadır. Zaten yapılan sigorta bilfiil kurum çalışanlarının isimleri belirtilerek şahıslar adına yapılmamıştır. Dolayısıyla sigorta yaptırılmasındaki amacın kişi menfaatinden ziyade Kurum menfaati olduğu kanaati doğmaktadır. Genel Müdürlük tarafından ‘Kuruluş Varlıklarının Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı İçin Sigortalanması’ işi kapsamında 657 sayılı Kanun’a tabi personelin görevle ilgili geçireceği kazalara karşı mahkemelerin öngördüğü ve sigorta yapılmadığı takdirde İdare tarafından ödenmek zorunda kalınacak tazminat ve hasarlar teminata dahil edilmek üzere kişi ismi belirtilmeden ferdi kaza sigortası yaptırılmıştır. Nitekim işe ait Tenik Şartnamenin eki olan ve taraflar tarafından imzalanan ‘... Genel Müdürlüğü Kuruluş Varlıklarının Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı için Sigortalanması Hizmet Alım İşine Esas Olan Sigorta Konuları’ başlığı altında 7’inci maddede; “657 sayılı Kanuna tabi ve sözleşmeli personel ferdi kaza sigortası işe gidiş geliş süreleri, görevle başka yere gidiş geliş ve yurtdışı görevlerinde geçerli olmak üzere yapılacaktır.” denilmektedir. Sözleşmede iş kaleminin adı kısmında kişi ismi belirtilmeden ve toplu yapılan sigorta sözleşmesi kapsamında ferdi kaza sigortası yaptırılması kurum memuruna herhangi bir menfaat sağlama amacından ziyade memurun geçireceği bir kaza durumunda Kuruluşun katlanacağı tazminat yükünün hafifletilmesi amacıyla hareket edildiğini ve Kurum açısından daha ekonomik davranılmasının amaçlandığını göstermektedir.

Diğer taraftan özel hukuk hükümlerine tabi olma yasal statüsünün Genel Müdürlüğe görevlerinin niteliği gereği olarak verildiği anlaşılmaktadır. ... Genel Müdürlüğü ... Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde, halkın ulaşım gereksinimlerini günün koşullarına uygun, en iyi şekilde karşılamak ve bunun için tüm planlama, projelendirme, tesis kurma, işletme, dağıtma vb. işleri modern teknik, ekonomik ve işletme prensiplerine göre yürütmekle görevlidir. Kuruluş bu bağlamda 2016 yılında toplu taşımada kullandığı 1694 otobüs ve raylı sistemde kullandığı 273 vagon ve 73 tren ile günlük ortalama 1.000.000 civarında yolcu taşımış, mücavir alanlar içerisindeki kavşakların sinyalizasyon, yol çizgisi, trafik levhaları ve işaretlerini yapma, toplu taşımada hizmet veren tüm özel araçların yasalarla yüklenen denetimlerini yürütme gibi fonksiyonları yerine getirmiştir. Anlaşıldığı üzere Kuruluş çalışanlarının bir kısmı görev gereği Kuruluş binası dışında diğer bir deyişle sahada ve vardiya usulüyle 15:00- 23:00 ile 23:00-07:00 saatleri arasında çalıştırılmaktadır. Bu bakımdan açık alanlarda şehrin her noktasında görev yapan personelin risk ve tehlikeye açık olarak görev yaptığı sonucu doğmaktadır.

Diğer taraftan 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanunu’nun değişik 29’uncu maddesine göre, Bakanlar Kurulunca 22.01.2004 tarihinde kararlaştırılan ve 25384 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2004/6789 sayılı ‘Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası Hakkında Karar’ın 1’inci maddesinde; “10/7/2003 tarihli ve 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu hükümleri çerçevesinde yolcu taşımacılığı yapan taşımacılar, yurtiçi ve uluslararası yolcu taşımalarında görevlendirecekleri sürücüler ile bunların yardımcıları ve taşıyacakları yolcular için "Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası" yaptırmak zorundadır. Karayolu yolcu taşımacılığı zorunlu koltuk ferdi kaza sigortası bulunmayan motorlu kara taşıtlarıyla yolcu taşımacılığı yapılamaz.” denilmiştir. Anılan sözleşme kapsamında yaptırılan ferdi kaza sigortası sürücü dışında araçta bulunan yardımcıları için yapılması zorunlu olan zorunlu koltuk ferdi kaza sigortasını da kapsar niteliktedir. Sözleşmede iş kalemi olarak ferdi kaza sigortası belirtilirken parantez içinde ‘taşınan yolcu’ ya da ‘657 ‘ye tabi personel’ ibareleri kullanılması da bu durumu destekler niteliktedir.

Bu itibarla 4325 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında Kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında ‘Kuruluş Varlıklarının Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı İçin Sigortalanması’ hizmet alım işi kapsamında 657 sayılı Kanun’a tabi memurların görevle ilgili geçirecekleri kazalara karşı ferdi kaza sigortası yaptırılmasında mevzuata aykırılık bulunmadığından sigorta şirketine ödenen …TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy;

Üye … ve Üye …’ın karşı oy gerekçeleri:

... Genel Müdürlüğünün kuruluş kanunu olan 4325 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinde, “Müesseseler umum müdür veya müdür, memur veya müstahdemlerine verilecek ücretler 3659 sayılı kanun hükümlerine tabidir.” hükmü yer almaktadır. 3659 sayılı Kanun’da ise bu Kanuna tabi kurumların personelinin aylıklarının hesabında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na 1327 sayılı Kanun ile eklenen Ek geçici 9’uncu madde hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. ... Genel Müdürlüğünün memur statüsündeki personeli, 1327 sayılı Kanun’la 657 sayılı Kanun’a eklenen Ek Geçici 9 ve Ek Geçici 21’inci maddelerdeki düzenlemeler neticesinde; aylıklarının hesabı, özel hizmet tazminatı, ikinci görev yasağı, vekalet görevi, ders görevleri, sosyal yardımlar vb. yönden 657 sayılı Kanun’a tabi kılınmış ve ilgili personele 657 sayılı Kanun’a tabi personele ödenenlerin dışında hiç bir ödeme yapılamayacağı kayıt altına alınmıştır. Bu anlamda, ... Genel Müdürlüğünün personeli ücret, sosyal yardımlar ve diğer ödemeler yönünden 657 sayılı Kanun’a tabi personeldir.

Diğer yandan mezkür personel sağlık giderleri, iş riski, iş kazası, emeklilik işlemleri vb. yönden sosyal güvenlik mevzuatıyla da ilişkilendirilmiş olup bu mevzuat çerçevesinde sigorta primi uygulaması yapılmaktadır.

Netice olarak, meri mevzuatta İdare bütçesinden ödenmek üzere, 657 sayılı Kanun’a tabi personele ferdi kaza sigortası yaptırılabileceğine dair bir hüküm mevcut değildir. Anayasa'nın 128’inci maddesinin ikinci fıkrasında ise yoruma yer vermeyecek şekilde, memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

... Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığınca gerçekleştirilen ‘Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı İçin Sigortalanması’ hizmet alımı işi kapsamında İdarenin 657 sayılı Kanun’a tabi personeline ferdi kaza sigortası yaptırılması ve buna ilişkin bedelin İdare tarafından ödenmesi anılan nedenlerle mevzuata aykırıdır. Kaldı ki anılan hizmet alımına ilişkin taraflar arasında düzenlenen sözleşmenin ‘İş tanımı’ başlıklı 5’inci maddesinde “Sözleşme konusu iş Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2016 Yılı İçin Sigortalanması hizmet alımı işidir.” denilmekte, iş tanımı içerisinde kişilere yaptırılacak ferdi kaza sigortası yer almamaktadır.

İddia edildiği gibi 7397 Sigorta Murakabe Kanunu’nun değişik 29’uncu maddesi ve 2004/6789 sayılı BKK uyarınca “Karayolu Yolcu Taşımacılık Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası” denetçi tarafından da kamu zararı olarak talep edilmiştir. Burada talep edilen zorunlu koltuk ferdi kaza sigortası dışında ücret, sosyal yardım ve diğer ödemelerde 657 sayılı DMK’na tabi personelin ferdi kaza sigortası yaptırılması ve bedelinin Genel müdürlük bütçesinden ödenmesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Açıklanan sebeplerle, 657 sayılı Kanun’a tabi memurlara yapılan ferdi kaza sigortasının bedelinin ... Genel Müdürlüğü bütçesinden ödenmesi mevzuatta öngörülmeyen bir ödemenin yapılması mahiyetinde olup kamu zararı oluşturmaktadır. Bu nedenle konu hakkında tazmin kararı verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.