Sayıştay 6. Dairesi 520 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 01.02.2018

• Karar No: 520

• İlam No: 81

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Ek sosyal denge tazminatı

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; 2011 yılında … Belediyesi ile Belediye ve …Sendikası arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesi uygulanmakta iken, 2016 yılında sosyal denge sözleşmesine iki geçici madde ile yeni mali hükümler eklenerek emekli olan memur personelin her birine sırasıyla …TL ve …TL olmak üzere ek sosyal denge tazminatı ödemesinde bulunulması suretiyle kamu zararına neden olunduğu görülmüştür.

Anayasa’da 2010 yılında yapılan değişiklikle toplu sözleşme hakkı, memurlar ve diğer kamu görevlilerine Anayasal bir hak olarak tanınmış ve ilgili maddede toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Bu düzenlemeyle birlikte Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun adı, “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu ve Toplu Sözleşme Kanunu” olarak değiştirilmiş ve Anayasa’nın 53’üncü maddesinde getirilen değişikliğin gerektirdiği yasal düzenlemeler yapılmıştır.

30.6.1989 tarih ve 20211 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye, 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33’üncü maddesiyle eklenen Ek 15’inci maddede;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;

“Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde,

“(Değişik: 4/4/2012-6289/22 md.)

27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

...”

Geçici 14’üncü maddesinde;

“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.)15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz.

Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ayininde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. ...

Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.”

denilmektedir.

Anılan hükümlere göre, 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6289 sayılı Kanun’la 375 sayılı KHK ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerçekleştirilen değişikliklerle, toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde, belediye başkanı ile ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika temsilcisi arasında sözleşme yapılabilmesi ve bu sözleşme ile belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilmesi imkânı sağlanmış, bu sosyal denge tazminatının aylık ödeneceği ve ödenecek miktarın tavan tutar uygulamasına tabi olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, 15.3.2012 tarihinden önce belediyeler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği hüküm altına alınmış ve 15.3.2012 tarihine kadar memur temsilcileriyle toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediyelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunan kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılmasının önüne geçilmiştir. Dolayısıyla, belediyelerce 15.3.2012 tarihinden önce memur temsilcileriyle sözleşme düzenlenmek veya başkaca bir idari tasarrufta bulunmak suretiyle kamu görevlilerine her ne ad altında olursa olsun yapılan ek ödemeler idari veya mali takibat ve yargılama dışında tutulmakla beraber, bu tarihten sonra belediyelerce kamu görevlilerine mevzuat hükümlerine uygun olarak sosyal denge tazminatı ödenebilecektir.

Görüldüğü üzere memurlara toplu sözleşme hakkı 2010 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikle yasal bir statüye kavuşmuş, 2012 yılında ise toplu sözleşme ve sosyal denge sözleşmesi yapılması kanuni düzenlemelerle belirli şartlara bağlanmıştır. 4688 sayılı Kanunu’nun yukarıda da anılan geçici 14’üncü maddesine göre ise 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır. 15/3/2012 tarihinden sonra ise sözleşmelerde yapılan değişikliklerle memurlara yeni mali haklar sağlanması idari veya mali takibat ve yargılamaya engel değildir. Bu nedenle savunmada her ne kadar idarenin 2016 yılında sosyal denge sözleşmesinde tek taraflı değişiklik yapma hakkının sözleşme serbestisi ilkesi çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği belirtilse de anılan mevzuat hükümleri karşısında böyle bir değerlendirme yapılması mümkün değildir. Kaldı ki taraflardan birinin kamu hukukuna tabi olduğu sözleşmeler her zaman ve her durumda kanunların ve ikincil mevzuatın belirlediği sınırlar ile sınırlıdır. Kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin ve özel hukuk sözleşmelerinden farklı olarak, idareye tek yanlı iradesiyle kullanabileceği bazı ayrıcalıklar sağlayan sözleşmelerde İdarelerin tek taraflı değişiklik yapma yetkileri yasayla verilen hükümler ile sınırlıdır.

Bahse konu durumda ise, ... Belediyesi ile Belediye ve … Sendikası arasında 05.12.2011 tarihinde imzalanan sosyal denge sözleşmesi 2016 yılında uygulanmakta iken 15.01.2016 tarihinde imzalanan ek sözleşme ile geçici madde 1 ve 25.07.2016 tarihinde ek protokol düzenlenmek suretiyle sosyal denge sözleşmesine eklenen geçici madde 2 ile de sosyal denge sözleşmesine;

“Geçici Madde 1-

İşbu sözleşmenin yürürlüğe girdiği 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında yaş haddinden emeklilik süresini dolduranlar hariç olmak üzere kendi isteği ile 18.07.2016 tarihine kadar emekli olan memur personele 5.000,-TL (beşbin) net ödeme yapılır.

Geçici Madde 2-

İşbu sözleşmenin yürürlüğe girdiği 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında yaş haddinden emeklilik süresini dolduranlar hariç olmak üzere kendi isteği ile 25.07.2016 tarihinden 03.08.2016 tarihine kadar emekli olan memur personele 10.000,-TL (onbin) net ödeme yapılır.”

şeklinde yeni mali hükümler eklendiği ve bu hükümler uyarınca bu tarihten sonra emekli olan personele net 5.000,00 veya 1.000,00 TL ödeme yapıldığı anlaşılmıştır.

Her ne kadar, ... Belediyesi ile … Sendikası arasında 05.12.2011 tarihinde imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesiyle memur personel için öngörülen ödemelerle ilgili olarak, bu ödemeler 15.03.2012 tarihinden önce sözleşmeye bağlandıklarından, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin 2’inci fıkrası uyarınca idari veya mali takibat ve yargılama yapılması mümkün bulunmamakta ise de, 15.01.2016 tarihli Ek Sözleşme ve 25.07.2016 tarihli Ek protokol 15.03.2012 tarihinden sonra düzenlendiğinden ve yeni mali hükümler getirdiğinden anılan Geçici 14’üncü madde kapsamı dışında kalmaktadır ve bu ödemeler idari veya mali takibat ve yargılamaya tabidir.

Öte yandan yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere sosyal denge tazminatı belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine verilebilir ve sosyal denge tazminatı tutarı aylık olarak belirlenebilir. Zaten söz konusu ödemenin amacı çalışan personelin sosyal, ekonomik ve kültürel düzeylerini yükseltmek ve motivasyonu arttırmaktır. Dolayısıyla emekli olmuş kişilere sosyal denge sözleşmesine hüküm koyarak ödemede bulunulması anılan mevzuat hükümlerinin lafzına uymamakla birlikte amacına ve ruhuna da aykırıdır. Kaldı ki yasalarla düzenlenmiş bulunan sosyal denge sözleşmesi ile verilen sosyal denge tazminatı aynı zamanda Kamu İşveren heyeti ve kamu görevlileri sendikaları arasında düzenlenen Toplu Sözleşme hükümlerine tabidir. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin dördüncü bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin sosyal denge tazminatı başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ile bağlı kuruluşları ve il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan esas ve usuller çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesine yönelik yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro ve görev unvanı ve derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir. Bu hükümde sosyal denge tazminatının çalışanlara ve aylık verileceği belirtilmiş, emekli olanlara yapılabilecek böyle bir ödemeden bahsedilmemiştir. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin Genel Hükümler başlıklı 1’inci kısmında ve Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı 2’nci kısmında da emekli olanlara yapılabilecek böyle bir ödeme yer almamaktadır. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin 1’inci maddesinin 2’nci fıkrasında ise; “Bu toplu sözleşmede düzenlenmeyen mali ve sosyal haklar hakkında ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.” denildiğinden emeklilik konusundaki düzenlemeler ancak Kanunla yapılabilecektir.

Ayrıca Üst Yönetici …(Belediye Başkanı) ... Belediyesi ile Belediye ve …Sendikası arasında imzalanan 15.01.2016 tarihli ek sözleşme ve 25.07.2016 tarihli ek protokole dayalı ödemeler dolayısıyla meydana gelen kamu zararından mevzuata aykırı protokol ve sözleşmeyi imzalaması sebebiyle sorumludur.

Bu itibarla, açıklanan gerekçelerle mevzuata aykırı olarak 2011 yılında ... Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesi uygulanmakta iken, 2016 yılında sosyal denge sözleşmesine iki geçici madde ile yeni mali hükümler eklenerek emekli olan memur personelin her birine sırasıyla …TL ve …TL olmak üzere ek sosyal denge tazminatı adı altında ödemede bulunulması suretiyle oluşan …TL kamu zararının;

…

… TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi … Harcama Yetkilisi … ve Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’a,

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.