Sayıştay 6. Dairesi 51179 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İş Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2020

• Daire: 6

• Dosya No: 51179

• Tutanak No: 52411

• Tutanak Tarihi: 26.10.2022

• Konu: İş Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Taşeron işçilere ödenen kıdem tazminatının ilgili firmalara rücu edilmemesi

25 sayılı İlamın 5 inci maddesiyle; … Belediyesi şirketi … Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile yapılan hizmet alımı sözleşmesi kapsamında Belediyede çalıştırılmakta iken emekli olan şirket işçilerine Belediye tarafından ödenen kıdem tazminatlarının ilgili firmalara (şirkete) rücu edilmediği gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Temyize konu Daire Kararında, … Belediyesi şirketi … Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile yapılan hizmet alımı sözleşmesi kapsamında Belediyede çalıştırılmakta iken emekli olan işçilere Belediye tarafından ödenen kıdem tazminatlarının ilgili firmalara rücu edilmediği gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedildiği görülmektedir.

Sorumlular temyiz dilekçelerinde, kıdem tazminatı olarak ödemesi yapılan ve rücu davası açılmayan … TL’lik tutarın, %100 hissesi … Belediyesine ait olan … Turizm Sanayi ve Ticaret Limited Şirketine ait olduğunu,

696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 2O nci maddesi ile İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar kapsamında, belediyelerin taşeron usulüyle personel temininde yeni düzenlemeler getirildiğini, bu kapsamda personel hizmet alımının özel şirketlerin nezdinden alınarak, kamuya ait belediye şirketine verilmiş olduğunu ve bu doğrultuda … Belediyesinde iş ve işlemlerin yürütüldüğünü,

Yeni mevzuat düzenlemesi ile belediye şirketinden personel temini yapılmakta olup, hizmet alımı sözleşmesinde öngörülen işçi ücretleri esas alınarak yapılan hesaplamanın; asgari işçilik maliyeti, asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanan %4 sözleşme giderleri ve genel giderler, işçilikle bağlantılı ayni giderler, asgari işçilik maliyeti ve işçilikle bağlantılı ayni giderler toplamı üzerinden %7’ye kadar belirlenecek kâr dahil işçilik giderleri toplamını aşamayacak şekilde yapıldığını, hesaplama içerisinde kıdem tazminatı maliyet kaleminin bulunmadığını ifade etmişlerdir.

4857 sayılı İş Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 2 nci maddesinin altıncı fıkrasında; asıl işveren-alt işveren ilişkisinin tanımı yapılmış, söz konusu ilişkide asıl işverenin, alt işverenin işçilerine karşı o işyeri ile ilgili olarak bu Kanun’dan, iş sözleşmesinden veya alt işverenin taraf olduğu toplu iş sözleşmesinden doğan yükümlülüklerinden alt işveren ile birlikte sorumlu olduğu belirtilmiştir.

Anılan Kanun’un “Bazı kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanların kıdem tazminatları” başlıklı 112 nci maddesine 10.09.2014 tarihinde 6552 sayılı Kanun’un 8 inci maddesiyle eklenen ikinci fıkrada;

“(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/8 md.) 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında alt işverenler tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatları;

a) Alt işverenlerinin değişip değişmediğine bakılmaksızın aralıksız olarak aynı kamu kurum veya kuruluşuna ait işyerlerinde çalışmış olanların bu şekilde çalışmış oldukları sürelere ilişkin kıdem tazminatına esas hizmet süreleri, aynı kamu kurum veya kuruluşuna ait işyerlerinde geçen toplam çalışma süreleri esas alınarak tespit olunur. Bunlardan son alt işverenleri ile yapılmış olan iş sözleşmeleri 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermiş olanların kıdem tazminatları ilgili kamu kurum veya kuruluşları tarafından,

b) Aynı alt işveren tarafından ve aynı iş sözleşmesi çerçevesinde farklı kamu kurum veya kuruluşlarında çalıştırılmış olan işçilerden iş sözleşmeleri 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermiş olanlara, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında farklı kamu kurum ve kuruluşuna ait işyerlerinde geçen hizmet sürelerinin toplamı esas alınarak çalıştırıldığı son kamu kurum veya kuruluşu tarafından, işçinin banka hesabına yatırılmak suretiyle ödenir.” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78.30 uncu maddesinde;

“(Ek:07/06/2014-29023 R.G./48. md.) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:

a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur.

b) İşçilikle Bağlantılı Ayni Giderler: İdari şartnamede işçi sayısıyla bağlantı olarak teklife dahil edilmesi öngörülen ayni giderler teklif bileşeni kabul edilir.

c) Hizmetin Yürütülmesine Yardımcı Unsurlar: İhale konusu hizmet işinin yürütülmesinde yardımcı nitelikte olan ve idari şartnamede belirtilen unsurlar teklif bileşeni kabul edilir.

ç) Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler: İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, ihale konusu işte kullanılacak giyim gideri, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, 20/6/2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca işyeri hekimliği ve iş güvenliği uzmanı ücreti ile çalışanlara verilecek eğitim gideri, silahlı atış eğitim gideri, özel güvenlik mali sorumluluk sigortası gideri, yaka kartı, önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyen ilaçlama gideri, toplu ulaşım kartı bedeli ve bu nitelikteki genel giderleri karşılamak üzere, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik birim fiyatı üzerinden; işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri için ise çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden, % 4 oranında hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler teklif bileşeni olarak kabul edilir.” hükmü yer alırken,

İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5 inci maddesinin dördüncü fıkrasında;

“İdare tarafından şirkete personel gideri için yapılacak aylık ödemelerin toplamı, hizmet alımı sözleşmesinde öngörülen işçi ücretleri esas alınarak hesaplanan;

a) Asgari İşçilik maliyeti,

b) Asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanan %4 sözleşme giderleri ve genel giderler,

c) İşçilikle bağlantılı ayni giderler,

ç) Asgari işçilik maliyeti ve işçilikle bağlantılı ayni giderler toplamı üzerinden %7’ye kadar belirlenecek kâr,

dâhil işçilik giderleri toplamını aşamaz. İşçi ücretlerinin tespitinde asgari ücrette meydana gelen artışlar dikkate alınır. Asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile işçilikle bağlantılı ayni giderler ve kâr oranı, kamu ihale mevzuatı esas alınarak belirlenir.” denilmektedir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nden de görüleceği üzere, 25.10.2014 tarihli ve 29156 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklikten sonra, kıdem tazminatı maliyet kalemi personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler arasında yer almamaktadır. Dolayısıyla, önceden “Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler” arasında sayılan kıdem tazminatı mezkûr değişiklik sonrası bu kapsamdan da çıkarılmıştır. Ayrıca, bahsi geçen Usul ve Esaslar’da da; asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile işçilikle bağlantılı ayni giderler ve kâr oranının, kamu ihale mevzuatı esas alınarak belirleneceği ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre; Tebliğ’de yapılan değişiklikten sonra personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında yüklenicilere yapılan ödemelerin kıdem tazminatı maliyet kalemini içermediği, bu manada da Belediye tarafından ödemesi yapılmayan bir mali yükümlülüğün muhatabının yükleniciler ya da belediye şirketinin olmadığı açıktır.

Açıklanan nedenlerle, … Belediyesinin %100 sermayedarı olduğu şirketi … Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile yapılan hizmet alımı sözleşmesi uyarınca Belediyede çalışmakta iken emekli olan işçilere Belediye tarafından ödenen kıdem tazminatlarının mezkur şirkete rücu edilmemesi mevzuata uygundur.

Bu itibarla, … Belediyesi şirketi … Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin işçilerine emekli olmaları nedeniyle Belediye tarafından ödenen kıdem tazminatlarının ilgili şirkete rücu edilmemesi sonucu kamu zararı oluşmadığından; konuya ilişkin dilekçi itirazlarının kabul edilerek 25 sayılı İlamın 5 inci maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (... Daire Başkanı …’ın aşağıda yazılı ilave görüşü ile ... Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye …’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 26.10.2022 tarih ve 52411 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

İlave görüş

... Daire Başkanı …’ın usule ilişkin ilave görüşü

Hesap yargılama usulü bağlamında temyiz mercii olan Temyiz Kurulu çalışma usulüne ilişkin olarak;

Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular temyiz ve karar düzeltme ile yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 sayılı Kanun’un “Temyiz” başlıklı 55 inci maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı, dolayısıyla da dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.

Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (ilk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanun’da normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.

İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumluların haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.

Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında bozma kararı verildiği kabul edilemeyeceğinden sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.

Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (4 azınlık oyuna karşı 13 çoğunluk oyu ile) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılması mümkün olmayıp müzakerelere devam edilerek yapılacak oylama sonucuna göre tasdik veya bozma kararlarından hangisinin verildiğinin belirlenmesi gerekir.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

... Daire Başkanı …, Üye … ve Üye …’ın karşı oy gerekçesi

4857 sayılı İş Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 2 nci maddesinin altıncı fıkrasında; asıl işveren-alt işveren ilişkisinin tanımı yapılmış, söz konusu ilişkide asıl işverenin, alt işverenin işçilerine karşı o işyeri ile ilgili olarak bu Kanundan, iş sözleşmesinden veya alt işverenin taraf olduğu toplu iş sözleşmesinden doğan yükümlülüklerinden alt işveren ile birlikte sorumlu olduğu belirtilmiştir.

Anılan Kanun’un “Bazı kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanların kıdem tazminatları” başlıklı 112 nci maddesine 10.09.2014 tarihinde 6552 sayılı Kanun’un 8 inci maddesiyle eklenen ikinci fıkrada;

“4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında alt işverenler tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatları;

a) Alt işverenlerinin değişip değişmediğine bakılmaksızın aralıksız olarak aynı kamu kurum veya kuruluşuna ait işyerlerinde çalışmış olanların bu şekilde çalışmış oldukları sürelere ilişkin kıdem tazminatına esas hizmet süreleri, aynı kamu kurum veya kuruluşuna ait işyerlerinde geçen toplam çalışma süreleri esas alınarak tespit olunur. Bunlardan son alt işverenleri ile yapılmış olan iş sözleşmeleri 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermiş olanların kıdem tazminatları ilgili kamu kurum veya kuruluşları tarafından,

b) Aynı alt işveren tarafından ve aynı iş sözleşmesi çerçevesinde farklı kamu kurum veya kuruluşlarında çalıştırılmış olan işçilerden iş sözleşmeleri 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesine göre kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermiş olanlara, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında farklı kamu kurum ve kuruluşuna ait işyerlerinde geçen hizmet sürelerinin toplamı esas alınarak çalıştırıldığı son kamu kurum veya kuruluşu tarafından, işçinin banka hesabına yatırılmak suretiyle ödenir.” hükmü yer almaktadır.

Yine aynı maddenin 21.02.2019 tarih ve 7166 sayılı Kanun’un 6 ncı maddesiyle eklenen altıncı fıkrasındaki; “Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yapılan kıdem tazminatı ödemeleri için sözleşmesinde kıdem tazminatından ötürü alt işverene rücu edileceğine dair açık bir hükme yer verilmemişse alt işverenlere rücu edilemez.” hükmü ise Anayasa Mahkemesinin 19.9.2019 tarihli ve E. :2019/42, K. :2019/73 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir.

1457 sayılı mülga İş Kanunu’nun kıdem tazminatını düzenleyen 14 üncü maddesi hükmü halen yürürlükte olup, kıdem tazminatı ödemelerinde bu madde hükümleri uygulanmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, alt işverenler tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatına hak kazanacak şekilde işten ayrılmaları durumunda tahakkuk edecek kıdem tazminatlarının kurum bütçesinden ödenebileceği, yapılacak bu ödemeye ilişkin ise ilgili firmalara veya kurumlara Anayasa Mahkemesinin iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlandığı 15.10.2019 tarihine kadar yapılan sözleşmelerde kıdem tazminatı ödemesinden ötürü alt işverene rücu edilip edilemeyeceğine ilişkin konulan hükme göre, iptal kararından sonra ise sözleşmesinde hüküm bulunması şartı aranmaksızın rücu edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

… Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.de çalışan ve emekli olan işçilere belediye bütçesinden ödenen kıdem tazminatının 4857 sayılı Kanun’un yukarıda belirtilen ilgili maddeleri ve Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararına istinaden ilgili firmaya rücu edilmemesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden Daire Kararının tasdiki gerekir.

Üye …’in karşı oy gerekçesi

Usule ilişkin olarak ... Daire Başkanı …’ın ilave görüşünde yer alan gerekçelerle müzakerelere devam edilerek yapılacak oylama sonucuna göre tasdik veya bozma kararlarından hangisinin verildiğinin belirlenmesi gerekir.

Esasa ilişkin olarak ise ... Daire Başkanı …, Üye … ve Üye …’ın karşı oy gerekçesinde yer alan gerekçelerle Daire Kararının tasdiki gerekir.