Sayıştay 6. Dairesi 46604 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 6

• Dosya No: 46604

• Tutanak No: 48511

• Tutanak Tarihi: 18.11.2020

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması.

1. 230 sayılı Ek İlamın 1. Maddesi ile; Bergama Belediye Başkanlığı ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (Tüm Yerel Sen) arasında imzalanan ve 01.01.2016. 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile Bergama Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan Tüm Yerel Sen üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde .... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Harcama Yetkilisi olarak sorumluluğuna hükmedilen ..., ... ve Gerçekleştirme Görevlisi ... tarafından sunulan aynı mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

Kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28 nci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediği,

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri başkanlık emrinde çalışan memurlar olduğu, 5018 sayılı Kanun ile objektif, kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin; inceleme yetkisi dışında kalan sözleşme hükmü ve o sözleşmeye istinaden yapılan ödemeden sorumlu tutulamayacağı, varsa bir kamu zararı, bu zarardan dönemin belediye yönetimine ait olacağı,

Son olarak Aleyhe kabul anlamına gelmemek kaydı ile, tavan tutarın tespitinde, Yerel Yönetim Hizmet Koluna ilişkin Toplu Sözleşme'nin "Sosyal denge tazminatı" başlıklı beşinci maddesinde; "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir." Denildiğinden analitik bütçe sınıflandırmasında “aylık" kavramı; aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri olarak bir bütün halde değerlendirilmesi gerekmekte olup, ilam hükmünde kamu zararı hesaplanmasında yanlışlık yapıldığı ifade edilmektedir.

Tüm bu sebeplerle Sayıştay dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi talep edilmektedir.

Belediyenin üst yöneticisi konumundaki Belediye Başkanı ... tarafından sunulan temyiz dilekçesinde özetle;

4688 sayılı yasanın 32 inci maddesinin 1 inci fıkrasında “27/6 Kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28 nci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediğine ilişkin diğer dilekçilerle aynı mahiyetteki gerekçelerle ilam hükmüne karşı itiraz edilmekle birlikte,

Sorumluluk yönünden harcama yetkilisinin yetkisinin “belediye bütçesi ile tahsis edilen ödenek” ile sınırlı olduğu Belediye Başkanlarının ise “Bütçeyi uygulama” görevi bulunmakta ve 5018 Sayılı yasada belirlenen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden kendi meclislerine karşı sorumlu olduğu,

Diğer yandan 4688 Sayılı yasanın 32. maddesi başlığı “Mahalli idarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı düzenlemeye istinaden Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesi şeklinde harcama yetkilisinin kullandığı yetkinin 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirmenin mümkün olmadığı,

Sözleşmenin hukuka aykırılığı sadece; mahalli idarenin, vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik pirimi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçeklesen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçeklesen en son yıla ilişkin toplam personel giderinim gerçeklesen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu aşıp aşmaması hali ile sınırlı olarak değerlendirilebileceği, bunun dışındaki hususlarda sözleşmenin hukuka aykırılığından bahsedilemeyeceği ifade edilmektedir.

Başsavcılık Mütalaası

Harcama Yetkilisi olarak sorumluluğuna hükmedilen ..., ... ve Gerçekleştirme Görevlisi ... ve Belediyenin üst yöneticisi konumundaki Belediye Başkanı ... tarafından sunulan temyiz dilekçesine istinaden verilen Başsavcılık Mütalaasında;

“Belediye ile ilgili Sendika arasında 15.3.2012 tarihinden önce imzalanan ve süresi biten sözleşmede belirtilen ödeme unsurları haricinde, anılan madde hükümleri gereği yeni yapılacak sözleşmeyle, sosyal denge tazminatında ilave hükümlerle artışa gidilemeyeceğinden, dolayısıyla 15.3.2012 tarihinden sonra yapılan sözleşmeyle daha sonradan eklenen ilave ödeme unsurları ile kanunda ve sözleşmede belirlenen tavan tutar üzerinde, sosyal denge tazminatı ödenmesinin, ilgili mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

Bu nedenle, gerekçeli Daire kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

230 sayılı Ek İlamın 1’inci madde hükmü ile İzmir Bergama Belediye Başkanlığı ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (Tüm Yerel Sen) arasında imzalanan ve 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi ile memur personele 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı, bu ödeme nedeniyle sebep olunan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmektedir.

Dilekçiler dilekçelerinde hem sorumluluğa hem de esasa ilişkin itiraz etmekte olup, ilama esas hukuki uyuşmazlık konusu, sorumluluk ve esas yönünden incelenecektir.

Esas Yönünden İnceleme;

Dilekçilerce dilekçelerinde ilam hükmünün esasına ilişkin olarak; Kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28 nci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediği iddia edilmektedir.

Sosyal deneğe Tazminatı ile ilgili yasal düzenlemeler şu şekildedir;

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın tavan tutarı ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

Kamu işveren heyeti ile Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında imzalanan ve 2016-2017 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Sözleşmenin 1’inci maddesine göre, Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının yapılması yönünde yapılacak sözleşmelerde tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı belirlenebilir. 7’nci maddesinde ise; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2017" şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte,

Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir. (2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme dördüncü bölüm 7’nci madde gereği “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” olarak değiştirilmiştir.)

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

Her ne kadar dilekçilerce dilekçelerinde yasal mevzuatta sosyal denge ödeme tutarı için bir tavan sınırlandırılmasına gidilmediği iddia edilmekte ise de, yukarıda yer verilen yasal mevzuat ve açıklamalar doğrultusunda; sosyal denge sözleşmesi kapsamında ilgili personele yapılacak ödemeler için bir tavan tutar öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Hal böyleyken; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu sözleşme Kanunu’na göre, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Tazminat Tavan Tutarı 2017 yılında;

• 01/01/2017-30/06/2017 tarihleri arasında aylık brüt 912,55 TL (9500 x 0,096058),

• 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arasında ise aylık brüt 975,70 TL (9500 x 0,102706) olarak gerçekleşmektedir.

Bergama Belediye Başkanlığı ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (Tüm Yerel Sen) arasında imzalanan 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Toplu İş Sözleşmesinin; “Mali Haklar” başlıklı 23’üncü maddesinin (a) bendine göre çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara, birim amirlerine (müdür ve müdür vekillerine) net 650-TL ve memur başkan yardımlarına net 650-TL, “İkramiye” başlıklı 24’üncü maddesine göre Ramazan bayramı için her memura net 650-Tl ve Kurban Bayramı için her memura net 650-TL, “Diğer Yardımlar” başlıklı 25’inci maddesine göre memur çalışanlara her yıl ekim ayında; hazırlık, anaokulu, ilkokul, ortaokul ve lisede öğrenim gören her çocuğu için 2016-2017 eğitim döneminde net 250-TL eğitim ve öğretim yardımı, üniversitede ve yüksekokulda okuyan çocuğu için aylık net 250-TL öğrenim yardımı( Eğitime devam ettiği süre içinde yılın ilk 4 ayı ve son 4 ayı olmak üzere), görevi gereği toplu taşımadan ücretsiz yararlananlar hariç çalışanlara ulaşım bedeli olarak aylık net 100-TL ve çalışanlara yılda bir kez ekim ayında 1.000 kg iyi kalite linyit kömürü şeklinde yakacak yardımı, verileceği hüküm altına alınmış olup bahse konu sözleşmenin 26’ncı maddesinin (a) bendi uyarınca 2017 yılı için söz konusu mali hakların %10 fark konularak ödenmeye devam edileceği ve aynı maddenin (c) bendi uyarınca da toplu iş sözleşmesinin yürürlük döneminde yıl içerisinde memur maaş katsayı artışındaki zam oranının sözleşme maddelerinde de uygulanacağı düzenlenmiştir. Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, sözleşme maddeleri ve açıklamalar çerçevesinde Bergama Belediye Başkanlığı ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (Tüm Yerel Sen) arasında imzalanan ve 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile Bergama Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan Tüm Yerel Sen üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı ve ...-TL kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmaktadır.

Tavan tutar uygulamasının Anayasa ve uluslararası sözleşmelere aykırılık iddiası;

Dilekçiler tarafından dilekçelerinde, toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin uluslararası sözleşmelere ve Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı Anayasanın 65’inci madde hükmüdür. Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Dilekçilerce ayrıca Türkiye’nin da taraf olduğu uluslararası sözleşmeler kapsamında –ülkemiz açısından- her belediyenin özerk bir kuruluş olduğu ve kendi bütçe olanakları içerisinde toplu sözleşme yapma olanağına sahip olduğunun ifade edilmişse de bu iddia yerinde görülmemektedir. Usulüne göre uygulamaya konulmuş uluslararası sözleşmeler kanun hükmünde olmakla birlikte, Anayasa hükümleri kanunların ve uluslararası sözleşmelerin üzerindedir. Konuyla ilgili Anayasa hükümleri şu şekildedir:

“İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği

Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.”

Buna göre, yerinden yönetim kuruluşları olan belediyeler de kuruluş ve görevleriyle bir bütün olan idarenin kapsamındadır. Belediyeler ayrı kamu tüzel kişilikleri olmakla birlikte, ülke idaresinden tümüyle özerk, bütçesini ve politikalarını belirlerken ülke idaresinden ayrı, kendi başına değildir.

İlama konu uygulamayla ilgili olarak, belediyeler sosyal denge tazminatını kanunda bu konuda belirlenmiş koşulları sağlayarak ve kanunda belirlenmiş usule riayet ederek yerine getirmelidirler.

Dilekçilerce dilekçelerinde yer verilen en yüksek devlet memuru aylığının hesabına ilişkin itiraza ilişkin olarak,

657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155. maddesinde;

“Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmekte olup buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmekte olup, aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

Dilekçiler, aylık kavramının dar yorumlandığını ve bu yorum üzerine kamu zararı hükmünün inşa edilmesinin hukuka aykırı olduğunu belirtmekte ise de; 657 sayılı Kanun’un açık hükmü karşısında farklı bir uygulama hukuki dayanaktan yoksun olacaktır.

Bu itibarla; 230 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (...’ın ilam hükmünün sorumluluk yönünden bozulması gerekir şeklindeki azınlık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 18.11.2020 tarih ve 48511 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri

...’ın karşı oy gerekçesi;

Esas yönden karar kurul kararına iştirak edilmekle birlikte, ilam hükmü sorumluluk yönünden incelendiğinde;

İlgili ilam hükmü ile yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri gereği kamu görevlilerine yapılan ödemenin 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tavan tutardan fazla olduğuna ve bu fazla ödeme suretiyle sebep olunan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği,

Bu hükümde sorumluluk tesisi, ilgili sözleşmeyi işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı ile ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerinde kurulduğu anlaşılmaktadır.

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sorumluluk yönünden incelendiğinde;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatı ile sorumluluğa iştiraki bulunan dilekçilerin sorumluluk itirazının yerinde olduğu, Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan ancak akdedilecek sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunmaya görev ve yetkisi bulunan ve ayrıca taraf olarak imzaya yetkili olan işveren tarafı temsilcisinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerektiği açıktır. Şöyle ki;

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ancak ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ 38’inci maddesinin ‘g' bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmektedir.

Somut olayda, 2017 hesap yılı içinde belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatı tutarı, Belediye ile sendikalar arasında akdedilen sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin personele ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin hükümleri 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde belirtilen tavan tutarın üzerinde olduğu anlaşılmaktadır. Taraflarca akdedilen sözleşme metni ise sözleşmeye yasal olarak taraf olabilecek işveren tarafını temsilen Belediye Başkanı ile ilgili sendika yetkililerince belirlenmektedir. Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusu olan, Belediye tarafından personele yapılan sosyal denge ödemelerinin, mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde olması bu sözleşmelerin doğrudan sonucudur.

Tüm bu sebeplerle, Belediye Başkanınca mevzuata aykırı hükmüler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmekte, fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından Sözleşmeye işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı’nın sorumlu olacağı açıktır.

Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi bağlamında sorumluluk incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, somut olayda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Netice itibariyle, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sadece ilişkili ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunması hasebiyle sorumluluğuna hükmedilmesi mümkün değildir. Çünkü ilgili kamu görevlilerince, 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddeleri çerçevesinde, icra edilen fiiller ile kamu zararına sebebiyet veren sözleşme hükümlerindeki mevzuat hükümlerine aykırılık arasında uygun illiyet bağı bulunmamaktadır.

Bu itibarla, dilekçilerin sorumluluk yönünden yaptığı itirazın kabulü ile Sayıştay 6. Dairesinin 230 sayılı Ek ilamının 1’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün, sorumluluk yönünden bozularak, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren daireye gönderilmesine karar verilmesi gerekir.