Sayıştay 6. Dairesi 46604 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 6

• Dosya No: 46604

• Tutanak No: 50351

• Tutanak Tarihi: 27.10.2021

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge.

1. 230 sayılı Ek İlamın 1. Maddesi ile; .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan ve 01.01.2016. 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile .... Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan .... üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde ..... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmişti,

Bu karara istinaden dilekçilerce;

Hükmün esasına ilişkin olarak, kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, kararda yasaya aykırı olarak tavan tutarın tespiti yapıldığı,

Sorumluluk tesisine ilişkin ise; harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağı şeklindeki itirazlarla temyiz kanun yoluna gidilmiştir.

Bu başvuru üzerine 18.11.2020 tarih ve 48511 tutanak numaralı Temyiz Kurulu kararı ile Daire kararının TASDİKİNE karar verilmiştir. Sorumlularca ilgili Temyiz Kurulu Kararına ilişkin Karar Düzeltme Kanun yoluna başvurulmuştur.

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

Muhakeme süreci şu şekildedir;

.... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan ve 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile .... Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan .... üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde ....-TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmişti,

Bu karara istinaden dilekçilerce;

Hükmün esasına ilişkin olarak, kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, kararda yasaya aykırı olarak tavan tutarın tespiti yapıldığı,

Sorumluluk tesisine ilişkin ise; harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulamayacağı şeklindeki itirazlarla temyiz kanun yoluna gidilmiştir.

Bu başvuru üzerine 18.11.2020 tarih ve 48511 tutanak numaralı Temyiz Kurulu kararı ile Daire kararının TASDİKİNE karar verilmiştir. Sorumlularca ilgili Temyiz Kurulu Kararına ilişkin Karar Düzeltme Kanun yoluna başvurulmuştur.

Maddi Olay

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu sözleşme Kanunu’na göre, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Tazminat Tavan Tutarı 2017 yılında;

• 01/01/2017-30/06/2017 tarihleri arasında aylık brüt 912,55 TL (9500 x 0,096058),

• 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arasında ise aylık brüt 975,70 TL (9500 x 0,102706) olarak gerçekleştiği anlaşılmakta olup,

Somut olayda, .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesinin; “Mali Haklar” başlıklı 23’üncü maddesinin (a) bendine göre çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara, birim amirlerine (müdür ve müdür vekillerine) net ....-TL ve memur başkan yardımlarına net ....-TL, “İkramiye” başlıklı 24’üncü maddesine göre Ramazan bayramı için her memura net ....-Tl ve Kurban Bayramı için her memura net ....-TL, “Diğer Yardımlar” başlıklı 25’inci maddesine göre memur çalışanlara her yıl ekim ayında; hazırlık, anaokulu, ilkokul, ortaokul ve lisede öğrenim gören her çocuğu için 2016-2017 eğitim döneminde net ....-TL eğitim ve öğretim yardımı, üniversitede ve yüksekokulda okuyan çocuğu için aylık net ....-TL öğrenim yardımı( Eğitime devam ettiği süre içinde yılın ilk 4 ayı ve son 4 ayı olmak üzere), görevi gereği toplu taşımadan ücretsiz yararlananlar hariç çalışanlara ulaşım bedeli olarak aylık net ....-TL ve çalışanlara yılda bir kez ekim ayında .... kg iyi kalite linyit kömürü şeklinde yakacak yardımı, verileceği hüküm altına alındığı görülmektedir.

Aynı sözleşmenin 26’ncı maddesinin (a) bendi uyarınca 2017 yılı için söz konusu mali hakların %10 fark konularak ödenmeye devam edileceği ve aynı maddenin (c) bendi uyarınca da sözleşmesinin yürürlük döneminde yıl içerisinde memur maaş katsayı artışındaki zam oranının sözleşme maddelerinde de uygulanacağı düzenlenmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, sözleşme maddeleri ve açıklamalar çerçevesinde .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan ve 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile .... Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan .... üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı ve ....-TL kamu zararına sebebiyet verildiği tespiti üzerine,

Kamu zararının tazmininden, hukuka aykırı hükümler içeren Sosyal Denge Sözleşmesini idare adına imzalayan Belediye Başkanı ve ilişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri müşterek ve müteselsil sorumlu tutulmuştur.

Dilekçilerin İddia ve İtirazları

Dilekçilerce temyiz kanun yolu aşamasında ileri sürülen itirazlar yinelenmiştir. İddia ve itirazları özetle şu şekildedir;

Kanunda belirtilen üst sınırın üzerinde sözleşmeyle daha yukarıda bir tavan tutarın belirlenmesinde bir engel bulunmadığı, bu bağlamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin iyileştirme zammına (sosyal denge tazminatı) ilişkin düzenlenen hususun, 4688 sayılı Kanunun 28 nci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediği,

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri başkanlık emrinde çalışan memurlar olduğu, 5018 sayılı Kanun ile objektif, kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin; inceleme yetkisi dışında kalan sözleşme hükmü ve o sözleşmeye istinaden yapılan ödemeden sorumlu tutulamayacağı, varsa bir kamu zararı, bu zarardan dönemin belediye yönetimine ait olacağı,

Son olarak Aleyhe kabul anlamına gelmemek kaydı ile, tavan tutarın tespitinde, Yerel Yönetim Hizmet Koluna ilişkin Toplu Sözleşme'nin "Sosyal denge tazminatı" başlıklı beşinci maddesinde; "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %....'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir." Denildiğinden analitik bütçe sınıflandırmasında “aylık" kavramı; aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri olarak bir bütün halde değerlendirilmesi gerekmekte olup, ilam hükmünde kamu zararı hesaplanmasında yanlışlık yapıldığı ve tüm bu sebeplerle Daire kararının hukuka aykırı olduğu belirtilmektedir.

Maddi Olayın Tüm Unsurlarıyla İncelenmesi

Esas yönünden inceleme:

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesi

“… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın tavan tutarı ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

Kamu işveren heyeti ile Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında imzalanan ve 2016-2017 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Sözleşmenin 1’inci maddesine göre, Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %....’üdür. Sosyal denge tazminatının yapılması yönünde yapılacak sözleşmelerde tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı belirlenebilir. 7’nci maddesinde ise; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2017" şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte,

Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir. (2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3’üncü Dönem Toplu Sözleşme dördüncü bölüm 7’nci madde gereği “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” olarak değiştirilmiştir.)

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde;

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu sözleşme Kanunu’na göre, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Tazminat Tavan Tutarı 2017 yılında;

• 01/01/2017-30/06/2017 tarihleri arasında aylık brüt 912,55 TL (9500 x 0,096058),

• 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arasında ise aylık brüt 975,70 TL (9500 x 0,102706) olarak gerçekleştiği anlaşılmakta olup,

Somut olayda, .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesinin; “Mali Haklar” başlıklı 23’üncü maddesinin (a) bendine göre çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara, birim amirlerine (müdür ve müdür vekillerine) net ....-TL ve memur başkan yardımlarına net ....-TL, “İkramiye” başlıklı 24’üncü maddesine göre Ramazan bayramı için her memura net ....-Tl ve Kurban Bayramı için her memura net ....-TL, “Diğer Yardımlar” başlıklı 25’inci maddesine göre memur çalışanlara her yıl ekim ayında; hazırlık, anaokulu, ilkokul, ortaokul ve lisede öğrenim gören her çocuğu için 2016-2017 eğitim döneminde net ....-TL eğitim ve öğretim yardımı, üniversitede ve yüksekokulda okuyan çocuğu için aylık net ....-TL öğrenim yardımı( Eğitime devam ettiği süre içinde yılın ilk 4 ayı ve son 4 ayı olmak üzere), görevi gereği toplu taşımadan ücretsiz yararlananlar hariç çalışanlara ulaşım bedeli olarak aylık net ....-TL ve çalışanlara yılda bir kez ekim ayında .... kg iyi kalite linyit kömürü şeklinde yakacak yardımı, verileceği hüküm altına alındığı görülmektedir.

Aynı sözleşmenin 26’ncı maddesinin (a) bendi uyarınca 2017 yılı için söz konusu mali hakların %10 fark konularak ödenmeye devam edileceği ve aynı maddenin (c) bendi uyarınca da sözleşmesinin yürürlük döneminde yıl içerisinde memur maaş katsayı artışındaki zam oranının sözleşme maddelerinde de uygulanacağı düzenlenmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, sözleşme maddeleri ve açıklamalar çerçevesinde .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan ve 01.01.2016- 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile .... Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan .... üyesi memura 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı ve ....-TL kamu zararına sebebiyet verildiği görülmektedir.

Gerek Temyize konu Daire kararı gerekse 18.11.2020 tarih ve 48512 tutanak numaralı Temyiz Kurulu Kararı ile hüküm bu esas üzerine inşa edilmiştir.

Manevi unsurları bağlamında sorumluluk yönünden inceleme;

İlgili Daire kararı ile tespiti yapılan kamu zararının tazmininden, hukuka aykırı hükümler içeren Sosyal Denge Sözleşmesini idare adına imzalayan Belediye Başkanı ve ilişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri müşterek ve müteselsil sorumlu tutulmuştur.

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sözleşmeye idare tarafı olarak imza atan Belediye Başkanı ile Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi sorumluluğu bağlamında incelendiğinde;

5018 sayılı Kanunun “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11. maddesinde;

“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. (Mülga ikinci cümle: 3/10/2016-KHK-676/69 md.)

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler” denilmekte, 5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu, 38’inci maddesinde, belediyenin hak ve menfaatlerini korumanın belediye başkanının görev ve yetkisinde olduğu, 61’inci maddesinde, Belediye başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevlilerin, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu olduğu belirtilmektedir.

Bu hükümlerden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren protokolleri imzalayan Üst Yönetici Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmaktadır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği, Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Ayrıca, Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmektedir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olduğu, yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumunda oldukları, dolayısıyla Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerine istinaden yapılan harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde, Dilekçiler tarafından ileri sürülen iddia ve itirazların tamamının Temyiz Kurulu Kararında karşılandığı ve söz konusu kararın kanuna aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından ve ayrıca Kararın düzeltilmesini icap ettiren başka bir husus da ileri sürülmediğinden; (230 sayılı Ek İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünü tasdik eden) söz konusu 18.11.2020 tarihli ve 48512 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA (.... Daire Başkanı ...’in Daire kararının sorumluluk yönünden bozulması gerektiğinden karar düzeltilmesine mahal olduğu şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğuyla;

27.10.2021 tarihinde karar verildi.

Karşı Oy Gerekçesi

.... Daire Başkanı ...’in karşı oy gerekçesi;

Esas yönden karar kurul kararına iştirak edilmekle birlikte, ilam hükmü sorumluluk yönünden incelendiğinde;

İlgili ilam hükmü ile yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri gereği kamu görevlilerine yapılan ödemenin 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tavan tutardan fazla olduğuna ve bu fazla ödeme suretiyle sebep olunan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği,

Bu hükümde sorumluluk tesisi, ilgili sözleşmeyi işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı ile ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerinde kurulduğu anlaşılmaktadır.

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sorumluluk yönünden incelendiğinde;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatı ile sorumluluğa iştiraki bulunan dilekçilerin sorumluluk itirazının yerinde olduğu, Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan ancak akdedilecek sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunmaya görev ve yetkisi bulunan ve ayrıca taraf olarak imzaya yetkili olan işveren tarafı temsilcisinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerektiği açıktır. Şöyle ki;

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ancak ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ 38’inci maddesinin ‘g' bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmektedir.

Somut olayda, 2017 hesap yılı içinde belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatı tutarı, Belediye ile sendikalar arasında akdedilen sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin personele ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin hükümleri 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde belirtilen tavan tutarın üzerinde olduğu anlaşılmaktadır. Taraflarca akdedilen sözleşme metni ise sözleşmeye yasal olarak taraf olabilecek işveren tarafını temsilen Belediye Başkanı ile ilgili sendika yetkililerince belirlenmektedir. Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusu olan, Belediye tarafından personele yapılan sosyal denge ödemelerinin, mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde olması bu sözleşmelerin doğrudan sonucudur.

Tüm bu sebeplerle, Belediye Başkanınca mevzuata aykırı hükmüler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmekte, fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından Sözleşmeye işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı’nın sorumlu olacağı açıktır.

Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi bağlamında sorumluluk incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, somut olayda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Netice itibariyle, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sadece ilişkili ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunması hasebiyle sorumluluğuna hükmedilmesi mümkün değildir. Çünkü ilgili kamu görevlilerince, 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddeleri çerçevesinde, icra edilen fiiller ile kamu zararına sebebiyet veren sözleşme hükümlerindeki mevzuat hükümlerine aykırılık arasında uygun illiyet bağı bulunmamaktadır.

Bu itibarla, karar düzeltilmesine mahal olduğuna karar verilerek; dilekçilerin sorumluluk yönünden yaptığı itirazın kabulü ile Sayıştay 6. Dairesinin 230 sayılı Ek ilamının 1’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün, sorumluluk yönünden bozularak, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren daireye gönderilmesine karar verilmesi gerekir.

2. 230 Sayılı Ek İlamın 2. Maddesi ile; .... Belediye Başkanlığı ile .... Sendikası (....) arasında imzalanan ve 01.01.2016. 31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sözleşme ile .... Belediye Başkanlığı bünyesinde çalışan .... üyesi sözleşmeli personele 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde sebep olunan .... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmişti,

Bu hükme istinaden sorumlularca Temyiz Kanun Yoluna başvurulmuş, 18.11.2020 tarih ve 48512 tutanak no.lu Temyiz Kurulu Kararı ile ilgili Daire kararının TASDİKİNE hükmedilmiştir.

Bu hükme karşılık sorumlularca Karar Düzeltme Yoluna başvurulmuştur.

İlgili Temyiz Kurulu Kararının 2’nci maddesinde 1’nci maddeden farklı olarak Sözleşmeli Personel yapılan ödeme konu edinilmiş olup, verilen TASDİK hükmüne ilişkin olarak dilekçilerce sunulan Karar Düzeltme Dilekçesi, bu dilekçelere istinaden verilen Başsavcılık Mütalaası işbu ilamın 1’nci maddesinde yer aldığı gibi olup,

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde, işbu ilamın 1’nci maddesinde yer verilen yasal gerekçeler ve açıklamalar çerçevesinde KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA (.... Daire Başkanı ...’in 1. Maddede belirtilen ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğuyla;

27.10.2021 tarihinde karar verildi.