Sayıştay 6. Dairesi 46557 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 6

• Dosya No: 46557

• Tutanak No: 51910

• Tutanak Tarihi: 11.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Mevzuata aykırı vekalet ödemesi

354 sayılı Ek İlamın 1 inci maddesiyle; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosu dolu olduğu halde söz konusu kadroya vekil olarak atanan …’ya mevzuata aykırı olarak zam ve tazminat ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedilmiş, bu hüküm 23.06.2021 tarih 49787 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tasdik edilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Karar düzeltilmesine konu olayda, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosu dolu olduğu halde, …’nın da bu kadroya vekâleten görevlendirildiği ve vekâleten görevlendirilen …’ya söz konusu kadro için öngörülen zam, tazminat ve ek ödeme farklarının ödendiği görülmektedir.

Öncelikle incelenmesi gereken bir memurun, başka bir memur tarafından işgal edilen bir kadroya vekâleten görevlendirilip görevlendirilemeyeceği hususudur.

Türk hukuk sisteminde yürütme fonksiyonunun sürekliliğinin sağlanması ve kamu hizmetinin sürekli ve sorunsuz olarak yürütülebilmesi amacıyla vekâlet kurumu düzenlenmiştir. Vekâlet kurumunun dayanağını ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekâlet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86 ncı maddesi oluşturmaktadır. Söz konusu maddede, memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabileceği ifade edilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin 05.07.2012 tarihli E.:2012/11, K.:2012/104 sayılı Kararında ise vekâlet; “Memur hukukunda vekâlet, asıl görevlinin iş başında olmadığı bazı durumlarda kamu hizmetlerinde aksama yaşanmaması için bu kişinin bulunduğu kadroya tanınan hak ve yetkileri kullanmak üzere başka bir kişinin atanmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır.

Buradan hareketle personel mevzuatı açısından vekâlet kurumu en genel şekliyle, Devlet memurlarının işlerinden geçici olarak ayrılmaları ya da Devlet memurlarına ait kadroların çeşitli nedenlerle boşalması halinde bunların yerine vekil atanması ve bu suretle kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması olarak tanımlanabilir.

Buna göre, bir kadroya vekâlet edilebilmesi için, öncelikle o kadronun geçici süreli veya sürekli olarak boşalması gerekmektedir. Hali hazırda kadroyu işgal eden bir memur varken ve o memur Kanun’da yer alan gerekçelerden biri nedeniyle geçici veya sürekli olarak görevden ayrılmamışken, başka bir memurun aynı kadroya vekâleten görevlendirilmesi mümkün değildir.

Vekâlete ilişkin ödeme yapılabilmesi için de mevzuata uygun bir vekâlet görevlendirmesinin mevcut olması ve vekâlet ödemesine ilişkin şartların olması gerekmektedir. Ancak bu durumda, vekile vekâlet ettiği kadroya ilişkin vekâlet aylığı, zam ve tazminat farkı, ek ödeme gibi vekâlete ilişkin ödemeler yapılabilir. Bu ödemelerin ne şekilde yapılacağı hususu ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de düzenlenmiştir.

Vekâlette aylık verilebilmesinin şartlarını düzenleyen 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesinde;

“…

Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

…

Aynı kurumdan (…) ayrılmalar dolayısiyle atanan vekil memurlara vekalet görevinin 3 aydan fazla devam eden süresi için, kurum dışından veya açıktan atananlarla kurum içinden ilkokul öğretmenliğine atanan öğretmenler ile veznedarlık görevine atananlara göreve başladıkları tarihten itibaren vekalet aylığı ödenir.

…

Yukarıda sayılan haller dışında, boş kadrolara ait görevler lüzum görüldüğü takdirde memurlara ücretsiz olarak vekaleten gördürülebilir.

… hükümleri yer almaktadır.

Madde hükmüne göre, bir görevin memurlar eliyle vekâleten yürütülmesi halinde asıl olan aylıksız vekâlet uygulamasıdır. Dolayısıyla vekâlette aylık verilmesi ancak yukarıda yer verilen belirli durumlarda söz konusu olacaktır.

657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesinde ödenmesi öngörülen “vekâlet aylığı”nın ne olduğu ise aynı Kanun’un 175 inci maddesinde açıklanmıştır. Söz konusu maddede “bir göreve vekâleten atanan memurlara vekâlet edilen görevin kadro derecesinin birinci kademe aylığının üçte biri, açıktan atananlara ise üçte ikisi verilir.” denilmek suretiyle vekâlet aylığının tanımı yapılmıştır.

657 sayılı Kanun’un yukarıda da yer verilen 86 ncı maddesinin ilk halinde yer alan “birinci fıkrada sayılan” ibaresi Anayasa Mahkemesinin 13.10.2012 tarihli ve 28440 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 05.07.2012 tarihli ve E. 2012/11, K.2012/104 sayılı Kararı ile iptal edilmiş, bu iptal kararı uygulayıcılarda bir takım tereddütler yaşanmasına yol açmıştır. Nitekim sorumlular da temyiz dilekçelerinde bu Karara yer vererek, söz konusu Karar çerçevesinde yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturmadığını söylemişlerdir. Bu nedenle 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesi ile ilgili verilen bu iptal kararının da incelenmesi gerekmektedir.

Söz konusu Karar incelendiğinde; Kararın boş durumda bulunan yazı işleri müdürlüğü kadrosuna vekâleten görevlendirilen davacının, vekâlet aylığı ödenmesi için yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ve uğranılan parasal kayıpların işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açtığı davada, Mahkemenin, itiraz konusu kuralların iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurması üzerine alındığı anlaşılmaktadır.

Adı geçen Kararın “B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu” başlıklı bölümünde;

“…

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 86. maddesinde bir kadroya vekâlet görevi düzenlenmiştir. Anılan maddenin ikinci fıkrasında, “Bir görevin memurlar eliyle vekâleten yürütülmesi halinde aylıksız vekâlet asıldır.” denilmek suretiyle vekâlet görevinin kural olarak aylıksız olacağı hükme bağlanmıştır. Buna göre bir görevi vekâleten yürüten memura aylık ödenebilmesi, kanunda açıkça vekâlet aylığı ödenmesini öngören bir düzenlemenin varlığına bağlıdır.

İptali istenen ibareyi içeren 657 sayılı Kanun’un 86. maddesinin dördüncü fıkrasında vekâlet aylığı ödenmesini gerektiren bazı istisnalar düzenlenmiştir. Sözü edilen istisnalardan biri de aynı kurumdan dolu kadroya vekâleten atanma durumudur. Bu husus, “Aynı kurumdan birinci fıkrada sayılan ayrılmalar dolayısıyla atanan vekil memurlara vekâlet görevinin 3 aydan fazla devam eden süresi için, … vekâlet aylığı ödenir.” şeklinde ifade edilmiştir.

İptali istenen “… birinci fıkrada sayılan…” ibaresiyle, aynı kurumdan vekil olarak atanan memurlardan vekâlet aylığı hakkı tanınanlar, 657 sayılı Kanun’un 86. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kanunî izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle meydana gelen ayrılmalar dolayısıyla vekâleten atananlarla, yani dolu kadroya vekâlet edenlerle sınırlandırılmış; emeklilik, istifa, ölüm veya naklen atama gibi bir nedenle sürekli bir biçimde boşalan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet aylığı ödenmesinin yolu kapatılmıştır. Dolayısıyla kurum içinden dolu kadroya vekâleten atanan memur aylığa hak kazanırken, kurum içinden boş kadroya vekâleten atanan memur vekâlet aylığı hakkından mahrum kalmaktadır.

Anayasa’nın 10. maddesinde öngörülen eşitlik ilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve kişilere yasa karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden ayrı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durum ve konumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları gerekli kılabilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’nın öngördüğü eşitlik ilkesi ihlâl edilmiş olmaz.

Kanun koyucunun, istisnaî bir nitelik taşıyan vekâleten atama yoluna, boş kadrolar yönünden gereksiz olarak başvurulmasını engellemek ve idareyi boşalan kadrolara asaleten atama yapmaya zorlamak amacıyla boş kadro ile dolu kadro arasında ayrım yaptığı anlaşılmaktadır. Ancak boş ya da dolu kadroya vekâlet eden memurların yaptıkları işin niteliği aynı olduğu halde bunlar arasında vekâlet aylığı yönünden kadronun boş veya dolu olmasına göre ayrım yapılması eşitlik ilkesine aykırıdır.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu ibare, Anayasa’nın 10. maddesine aykırıdır, iptali gerekir.” denilerek, 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan “…birinci fıkrada sayılan…” ibaresi, iptal edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi Kararında yer verilen açıklamalardan da anlaşılacağı üzere 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesinde yer alan ve iptale konu olan “birinci fıkrada sayılan” ibaresi “dolu olan ve kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma gibi nedenlerle geçici süreyle boşalan kadroları” ifade etmektedir. 657 sayılı Kanun’un iptal kararından önceki halinde yer alan bu ibare nedeniyle yalnızca kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma gibi nedenlerle geçici süreyle boşalan kadrolara vekâlet edenlere, yani dolu iken geçici süreyle boşalan kadrolara vekâlet edenlere vekâlet aylığı ödenebilirken; emeklilik, istifa, ölüm veya naklen atama gibi bir nedenle sürekli bir biçimde boşalan kadrolara, yani boş kadrolara vekâleten atananlara vekâlet aylığı ödenmesi mümkün değildi.

Anayasa Mahkemesi bu ibareyi iptal ederek, hem kanunî izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma gibi nedenlerle geçici süreyle boş kalan kadrolara vekâleten atananlara hem de emeklilik, istifa, ölüm veya naklen atama gibi bir nedenle sürekli bir biçimde boşalan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet aylığı ödenmesinin önünü açmıştır. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi Kararında yer alan “dolu kadro” ibaresi ile “geçici süreyle boşalan dolu kadrolar” kastedilmektedir. Verilen bu iptal kararıyla da geçici süreyle boşalan dolu kadrolar ile sürekli bir biçimde boş olan kadrolar arasındaki vekâlet aylığı ödenmesine ilişkin farklılık giderilmiştir.

Öte yandan Anayasa Mahkemesi Kararına da konu olan 657 sayılı Kanun’un 86 ncı maddesinde yalnızca “vekâlet aylığı” düzenlenmiştir. Oysa temyize konu ilamda mevzuata aykırı olarak zam ve tazminat ile ek ödeme farkı ödendiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir. Zam ve tazminat ile ek ödeme farklarının ödenmesine ilişkin düzenlemeler ise Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de yapılmıştır. Yani esas olarak, belirtilen 05.07.2012 tarihli ve E.2012/11, K.2012/104 sayılı Anayasa Mahkemesi Kararı, kamu zararına konu olan ödemelere uygulanacak mevzuat hakkında değildir.

Zam ve tazminat ödemelerini düzenleyen, 657 sayılı Kanun’un 152 nci maddesine istinaden 17/04/2006 tarihli 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar’ın 9 uncu maddesinde;

“(1) 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi uyarınca;

a) 1) Kurumlarınca bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet ettirilenlere;

… vekalet ettikleri kadro veya görevler için bu Karar uyarınca öngörülen zam ve tazminatların toplam net tutarının, asli kadro veya görevleri karşılığında fiilen aldıkları zam ve tazminatların toplam net tutarından fazla olması halinde, aradaki fark; 657 sayılı Kanunun 175 inci maddesindeki oranlar dikkate alınmaksızın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve vekalet görevinin fiilen yapıldığı sürece ödenir.

…

bb) Mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık izni, geçici görev, vekalet, görevden uzaklaştırma, tutuklanma, gözaltına alınma, hizmetiçi eğitim, kurs veya seminer nedeniyle görevlerinden ayrılanlara vekalet edenlere,

cc) Vekaletleri esnasında yıllık izin, mazeret izni, hastalık izni, vekalet görevine ilişkin olmayan geçici görev, görevden uzaklaştırma, tutuklanma, gözaltına alınma, hizmetiçi eğitim, kurs, seminer ve benzeri nedenlerle vekalet görevine ara verenlere (ara verdikleri günler için),… vekalet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatlar ödenmez.” denilmektedir.

Ek ödemeleri düzenleyen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 9 uncu maddesinde ise;

“Birinci fıkra kapsamına giren personelden; kurumlarınca bir kadroya kurum içinden veya kurum dışından vekalet ettirilenlere, … vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki fark, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenir.

Ancak, mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekalet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs nedenleriyle görevlerinden ayrılanlara vekalet edenlere bu şekilde ödeme yapılmaz.

…” hükmü yer almaktadır.

Buna göre Kurumlarınca bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekâlet ettirilenlere, belirli şartları taşımaları kaydıyla vekâlet ettikleri kadro veya görevler için öngörülen zam ve tazminatlar ile ek ödemenin asli kadroları için öngörülen zam ve tazminatlar ile ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki fark, vekâlet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenir.

Ancak mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekâlet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs nedenleriyle görevlerinden ayrılanlara vekâlet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatlar ile ek ödeme farkı ödenmez.

Dolayısıyla bir memuriyet kadrosuna vekâlet durumunda 657 sayılı Kanun’un 86 ve 175 inci maddeleri uyarınca vekâlet aylığı ödenmesi için, kadronun dolu (geçici süreyle boşalma) ya da boş olmasının bir önemi yokken, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar uyarınca zam ve tazminat farkı ödenmesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca ek ödeme farkı ödenmesi hususunda, kadronun boş veya dolu olması önem arzetmektedir.

Buna göre, vekâlet durumunda zam ve tazminat ile ek ödeme farkının vekile ödenebilmesi için vekâlet edilen kadronun “mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekâlet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs” nedenleri dışında bir nedenle boşalması veya sürekli olarak boş olması gerekmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda karar düzeltilmesine konu ödemeler değerlendirildiğinde;

Kadrosu şef olan …’nın 05.10.2012 tarihli M.35.56.KAB.0.71/3524 sayılı yazı ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü görevini yürütmek üzere vekâleten görevlendirildiği, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunu işgal eden …’nin 21.03.2011 tarihli M.35.6.KAB.0.71/521 sayılı yazı ile Yazı İşleri Müdürü olarak vekâleten görevlendirildiği,

Söz konusu görevlendirmenin yapıldığı ve devam ettiği süre boyunca da İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosunun dolu olduğu, bu kadroyu işgal eden memurun da vekâleten başka birimde görevlendirildiği yine Belediyenin görevlendirme yazılarından anlaşılmaktadır.

Yine dolu olmasına rağmen söz konusu müdürlüğe vekâleten görevlendirilen memura, 657 sayılı Kanun hükümleri uyarınca ödenmesi öngörülen vekâlet aylığı değil, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleri uyarınca vekâlet ettiği kadro ile ilgili zam ve tazminat ile ek ödeme farklarının ödendiği görülmektedir.

Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekâlet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs nedenleriyle görevlerinden ayrılanlara vekâlet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatlar ödenemeyeceğinden; kadroyu işgal eden memurların başka bir göreve vekâlet etmesi nedeniyle geçici süreli boşalan söz konusu müdürlüklere vekâlet eden memurlara zam ve tazminat ile ek ödeme farklarının ödenmesi mümkün değildir.

Açıklanan nedenlerle, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosu dolu olduğu halde söz konusu kadroya vekil olarak görevlendirilen memura yukarıda belirtilen mevzuata aykırı olarak zam, tazminat ve ek ödeme farkı ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden, karar düzeltilmesine ilişkin talebin reddi ile 354 sayılı Ek İlamın 1 nci maddesinde yer alan tazmin hükmünün tasdikine ilişkin 23.06.2021 tarihli 49787 tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamının 1 inci maddesinin DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, oy birliğiyle,

Karar verildiği 11.05.2022 tarih ve 51910 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.