Sayıştay 6. Dairesi 45812 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 6

• Dosya No: 45812

• Tutanak No: 47630

• Tutanak Tarihi: 24.06.2020

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Sosyal denge tazminatı tutarının mevzuatın öngördüğü tutarı aşması.

190 sayılı İlamın 3. maddesi ile; ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi ile personele ödenen sosyal denge tazminatı tutarının mevzuatın öngördüğü tutarı aşması suretiyle neden olunan kamu zararı tutarı olan ... TL’nin sorumlularına müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Sorumluluğuna hükmedilen dilekçiler tarafından sunulan 15.08.2019 aynı mahiyetteki temyiz dilekçelerde özetle;

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmelerinde belirtildiği üzere kamu çalışanlarının ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için işverenleri ile eşit koşullarda özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalaması en temel insan haklarından birisi olarak kabul edilmiş ve kamu görevlilerinin toplu sözleşme özgürlüğü hakkının; çalışanlar ve işveren arasındaki özgür toplu pazarlık hakkını herhangi bir kısıtlamaya tabi olmamak üzere güvenceye alan ILO'nun 98 sayılı sözleşmesinin 4. Maddesi başta olmak üzere ILO’nun 87 ve 151 sayılı sözleşmelerinde açıkça temel bir hak olarak tanımlandığı belirtilmek suretiyle, TC Anayasasına göre iç hukukta mevcut yasal mevzuatın üzerinde doğrudan uygulanabilir nitelikte kabul edilen ILO sözleşmeleri ve sözleşmelerin tamamlayıcı unsur olarak kabul edilen komite kararlarında toplu iş sözleşmesinin sendikal Örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olduğu, bu hakkın kullanımına yönelik herhangi bir engelleme veya kısıtlamanın ise sendikal örgütlülüğe müdahale niteliğinde olduğu belirtilmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Toplu iş sözleşmesi hakkı başlığını taşıyan 53. maddesinde de işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 günlü, 1973/14 sayılı kararıyla idarenin yokluk, açık hata memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceği, belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin geri alınmasının ise ancak hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere idari dava açma süresi içinde mümkün olduğu, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağı hükme bağlanmıştır.

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 1972/6 E, 1973/2 K ve 27.01.1973 tarihli kararında yokluk ile mutlak butlan halleri hariç ve kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi de sebebiyet vermemiş olmak kaydıyla, idarenin yanlış şart tasarrufunu (özellikle yanlış intibak işlemini), ancak iptal davası süresi veya kanunlarda özel bir süre varsa bu süre içinde yahut iptal davası açılmışsa dava sonuna kadar, geriye yürür şekilde geri alabileceğine, bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geriye yürür şekilde geri alınamayacağına ve bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geri alınması halinde geri alma gününe kadar doğmuş durumların, parasal sonuçları da dahil olmak üzere, hukuken kazanılmış durum olarak tanınması gerektiğine karar verildiği

Belediye ile sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin iyileştirme zammına ilişkin düzenlenen hususun 4688 sayılı Kanunun 28. maddesinde düzenlenen ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen kanuna aykırılık teşkil etmediği ve bu çerçevede yapılan ödemelerin kamu zararı oluşmadığı; yine Sayıştay Genel Kurulunun 5189/1 sayı ve 14,06.2007 tarihli kararında da vurgulandığı üzere mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında illiyetin olması gerekirken söz konusu illiyetin de mevcudiyetinden söz edilemeyeceği; Belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesinin Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 90. maddesi ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde imzalanmış bulunduğu ve bu cihetle Anayasamızın ve İHAS'nin güvencesinde akdedilmiş olduğu ve öncelikli olarak usulüne göre uygun bulunarak iç hukuk normlarından üstünlüğü Anayasamızca kabul edilen uluslararası sözleşme ve antlaşmalara istinaden yapıldığı, bu çerçevede olmak üzere iddia olunan kamu zararının mevcudiyetinden söz edilmesinin hukuken mümkün bulunmadığı,

Son olarak; 4688 sayılı Kanunun 32 ve Geçici 14. Maddeleri ile 375 sayılı KHK'nın Ek 15. Maddesi çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceği açık olup; belediyede sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden "aylık" kavramının dar anlamda yorumlanmasına hukuken imkân bulunmadığı gibi toplu sözleşmede ifade edilen aylık kavramının sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmediği ve fakat buna taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dâhil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatına esas alınan tavan tutarın tespit edilmesi gerektiği belirtilmektedir.

Tüm bu sebeplerle, tazmin Kararının kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmektedir.

Başsavcılık Mütalaası

Sorumluluğuna hükmedilen dilekçiler tarafından sunulan 15.08.2019 aynı mahiyetteki temyiz dilekçesine istinaden verilen Başsavcılık Mütalaasında aynen;

“1.1.2016-31.12.2017 tarihlerini kapsayan sözleşmeyle de yapılan iyileştirme, 15.3.2012 tarihinden önceki sözleşme hükümleriyle belirlenen konularda ve varsa yılık artış oranı kadar artış yapılarak, tespit edilen bedel ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, bunun üzerinde bir ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerekmektedir.

Belediye ile ilgili Sendika arasında 15.3.2012 tarihinden önce imzalanan ve 15.5.2014 tarihinde sona eren sözleşmede belirlenen tutarın, 4688 sayılı Kanunun 32. maddesine göre tespit edilen sınırın altında belirlenmiş olması, 1.1.2016-31.12.2017 için düzenlenen sözleşmeyle, önceki sözleşmede olmayan ilave konular ve anılan Kanunun belirlediği aylık tavan tutarın üzerinde bir ödemenin yapılmış olması nedeniyle, söz konusu kamu zararının oluştuğu değerlendirilmektedir.

Buna göre, gerekçeli Daire kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” belirtilmektedir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

190 sayılı ilamın 3. maddesi ile ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi ile personele İyileştirme Zammı, Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı ve Yılbaşında ödemeler öngörmek suretiyle, ödenen sosyal denge tazminatı tutarının mevzuatın öngördüğü tutarı aştığına ve sebep olunan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği anlaşılmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

Kamu işveren heyeti ile Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında imzalanan ve 2016-2017 yıllarını kapsayan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Sözleşmenin 1 inci maddesine göre, Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının yapılması yönünde yapılacak sözleşmelerde tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı belirlenebilir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Bu yetki Sosyal Denge Sözleşmesi ile sınırlıdır ve sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşmede belirlenen üst sınırı aşmayacaktır. Belediyelerde yetkili sendika ile belediye başkanı arasında imzalanacak sözleşmelere sadece belediye ve bağlı kuruluşlarda çalışan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceğine ve tazminatın tutarına ilişkin hükümler koyulabilir. Sözleşmeye başka maddeler ekleyerek bu tazminat dışında farklı adlar altında ödeme yapılması mevzuata aykırılık teşkil edecektir. 4688 sayılı Kanun ile belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sağlanan ayrıcalık sadece sosyal denge tazminatı ödemesinden ibarettir. Bunun dışında farklı adlarla yapılan ödemeler yasal dayanaktan yoksundur.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu sözleşme Kanunu’na göre, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Tazminat Tavan Tutarı 2017 yılında;

• 01/01/2017-30/06/2017 tarihleri arasında aylık brüt 912,55 TL (9500 x 0,096058),

• 01/07/2017-31/12/2017 tarihleri arasında ise aylık brüt 975,70 TL (9500 x 0,102706) olarak gerçekleşmektedir.

4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi göre düzenlenen yeni sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık ücret aynı Kanun’un 32’nci maddesine göre toplu sözleşmede belirtilen tavan tutarı aşıyorsa, bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki personele ödenen ortalama aylık ücret tavan olarak esas alınabilir denmektedir.

İlgili ilama konu somu olayda ise; idare ile sendika arasında imzalanan ve 15.03.2012 tarihinde geçerli olan sözleşme ile ödenen tutarın (845,78 TL(brüt)) kanunun tespit ettiği sınırın altında belirlenmiş olduğu görüldüğünden, Belediyenin 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre toplu sözleşmede belirtilen tavan tutar kadar sosyal denge tazminatı ödemesi gerekmektedir. Ancak, Belediyenin 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi ile 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen tavan tutarı aşan miktarda ödeme yaptığı, dolayısıyla 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü çerçevesinde kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmaktadır.

Tavan tutar uygulamasının Anayasa ve uluslararası sözleşmelere aykırılık iddiası;

Dilekçiler tarafından dilekçelerinde, toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin uluslararası sözleşmelere ve Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı AY md. 65’tir; Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Dilekçilerce ayrıca Türkiye’nin da taraf olduğu uluslararası sözleşmeler kapsamında –ülkemiz açısından- her belediyenin özerk bir kuruluş olduğu ve kendi bütçe olanakları içerisinde toplu sözleşme yapma olanağına sahip olduğunun ifade edilmişse de bu iddia yerinde görülmemektedir. Usulüne göre uygulamaya konulmuş uluslararası sözleşmeler kanun hükmünde olmakla birlikte, Anayasa hükümleri kanunların ve uluslararası sözleşmelerin üzerindedir. Konuyla ilgili Anayasa hükümleri şu şekildedir:

“İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği

Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.”

Buna göre, yerinden yönetim kuruluşları olan belediyeler de kuruluş ve görevleriyle bir bütün olan idarenin kapsamındadır. Belediyeler ayrı kamu tüzel kişilikleri olmakla birlikte, ülke idaresinden tümüyle özerk, bütçesini ve politikalarını belirlerken ülke idaresinden ayrı, kendi başına değildir.

İlama konu uygulamayla ilgili olarak, belediyeler sosyal denge tazminatını kanunda bu konuda belirlenmiş koşulları sağlayarak ve kanunda belirlenmiş usule riayet ederek yerine getirmelidirler.

Dilekçilerce dilekçelerinde yer verilen en yüksek devlet memuru aylığının hesabına ilişkin itiraza ilişkin olarak,

Dilekçilerce dilekçelerinde yer verilen en yüksek devlet memuru aylığının hesabına ilişkin itiraza ilişkin olarak,

657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155. maddesinde;

“Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmekte olup buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmekte olup, aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

Dilekçiler, aylık kavramının dar yorumlandığını ve bu yorum üzerine kamu zararı hükmünün inşa edilmesinin hukuka aykırı olduğunu belirtmekte ise de; 657 sayılı Kanun’un açık hükmü karşısında farklı bir uygulama hukuki dayanaktan yoksun olacaktır. Bu sebeple en yüksek devlet memuru aylık hesaplamasına ilişkin dilekçilerin itirazı yerinde değildir.

Yine dilekçilerce dilekçelerinde Danıştay ve Yargıtay kararlarına atıf yapılmak suretiyle, yokluk ile mutlak butlan halleri hariç ve kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi de sebebiyet vermemiş olmak kaydıyla, idarenin yanlış şart tasarrufunu (özellikle yanlış intibak işlemini), ancak iptal davası süresi veya kanunlarda özel bir süre varsa bu süre içinde yahut iptal davası açılmışsa dava sonuna kadar, geriye yürür şekilde geri alabileceğine, bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geriye yürür şekilde geri alınamayacağına ve bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geri alınması halinde geri alma gününe kadar doğmuş durumların, parasal sonuçları da dahil olmak üzere, hukuken kazanılmış durum olarak tanınması gerektiği iddia edilmektedir.

Ancak ilgili yargı kararlarında idari yargı yoluna başvuracak olan sorumlular değil, hakkında işlem yapılan kişiler yani ahizlerdir. Ahizler idari yargı mercilerinde, maaşlarından kesinti yapılmasının hukuka aykırı olduğunu ileri sürerek dava açacaklardır. Zaten Anayasanın 160’ıncı maddesi hükmü gereği Sayıştay ilamına karşı idari dava yoluna gidilmesi de mümkün değildir. İdari yargı mercileri ise dilekçinin de iddia ettiği gibi sadece davacı ahize fazla ödendiği belirtilen tutarın davacı adına borç çıkartılmasına yönelik işlem açısından yapılan değerlendirmede; yapılan fazla ödemenin açık hatadan kaynaklanmadığı, bu nedenle 60 günlük süre içinde geri alınabileceği hususunun Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun ilgili kararıyla sabit olması nedeniyle bu sürenin aşılmasını gerekçe göstererek tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmediğinden bahisle dava konusu fazla ödemelerin geri istenilmesi işleminin iptaline karar vermektedirler. Ancak yapılan bu ödemelerin idari yargıda ahizlerinden alınamayacağına dair karar verilmiş olması, Sayıştay yargılaması açısından yapılmış olan usulsüz ödemeyi ve bu usulsüz ödemeden doğan sorumluluğu ortadan kaldırmayacağından, dilekçilerin bu yöndeki itirazları da yerinde değildir.

Bu itibarla; Sayıştay 6. Dairesince 190 sayılı ilamının 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmüne karşı dilekçilerce dilekçelerinde belirtilen itirazların REDDİNE ve ilam hükmünün TASDİKİNE oybirliği ile;

24.06.2020 tarihinde karar veridi.