Sayıştay 6. Dairesi 45197 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 6

• Dosya No: 45197

• Tutanak No: 47680

• Tutanak Tarihi: 01.07.2020

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Tavan tutarı aşan sosyal denge ödemesi.

... Belediyesi 2016 yılı hesabının 6. Dairede yargılanması sonucunda 26.04.2018 tarih ve 96 sayılı asıl İlamın 31’inci maddesi ile ... Belediyesinde çalışan ... Sendikası (...) ve ... Sendikasına (...) üye personele, 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha yüksek tutarda sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluştuğu iddia edilen kamu zararına ilişkin olarak ödeme emri belgesinde imzası bulunan gerçekleştirme görevlileri ve harcama yetkililerinin de savunmalarının alınmasını, 15.07.2014-14.07.2016 dönemini kapsayan sözleşme ile 14.07.2016– 14.07.2018 dönemini kapsayan sözleşmede öngörülen tazminatın, 15.07.2011 tarihinde imzalanıp 15.07.2011-14.07.2014 tarihlerini kapsayan toplu sözleşmede belirtilen tavan tutarı ...-TL) aşan kısmının esas alınarak ödeme emri bazında kamu zararının yeniden hesaplanmasını ve kamu zararı üst tablosunun bahse konu maddeye eklenmesini teminen konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.

174 Sayılı ek ilamın 1. maddesiyle ise; 96 sayılı asıl ilamın 31’inci maddesi ile verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına, ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında 15.07.2014 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 14.07.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi ile ... Belediyesinde çalışan ... ve ... üyesi çalışanlarına 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödenmesi gerekçesiyle ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

Sorumlular tarafından verilen ortak mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

Hüküm dışı bırakılma kararını içeren asıl ilama esas ilk denetçi raporunda; 2014 yılı 1. dönemi ve 2014 yılı 2. dönemi üzerinden toplu sözleşmede yer alan artış oranlarına göre ayrı ayrı hesaplama yapılarak, 2016 yılı 1. Dönemi (7. aya kadar olan dönem) ve 2016 yılı 2. dönemi (7. ayından sonraki dönem) için bulunan rakamlar üzerinden kamu zararı hesabı yapılmış olduğu, dönemsel olarak artış oranları uygulamak suretiyle bulunan rakamlar üzerindeki ödemelerin kamu zararı kabul edildiği, bu yöntemle yapılan kamu zararı hesabının asıl ilamda uygun görülmemiş olduğu, 2014 yılının 7. ayında yani 2. döneminde toplu sözleşmeye göre geçerli olan oran ve ödemenin esas alınması gerektiği ve de 2016 yılı bir bütün olarak kabul edilmek suretiyle kamu zararı hesabı yapılması gerektiği yönündeki saptamalar ışığında yeniden rapor alınmak üzere iddia konusu hususun hüküm dışı bırakıldığını,

Hüküm dışı bırakılma kararı gerekçesinde yer alan saptamalar ışığında yeniden düzenlenen rapor ve bu esaslar dahilinde tesis olunan ek ilam incelendiğinde ise; 2014 yılının 7. ayında yani 2. döneminde alınan son rakam üzerinden yani 2014 yılında imzalanan toplu sözleşmede kabul edilen artış oranı olan Üfe-Tüfe ortalaması + % 1'lik oran üzerinden hesaplama yapılarak, aradaki farkın kamu zararı olarak kabul edildiğini,

Temyiz talebine konu Ek İlamda yer alan Üye ...' in karşı oyu gerekçesine bakıldığında farklı bir bakış açısıyla, “Sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 32. ve Geçici 14. Maddesi, gerekse 375 sayılı KHK'nin Ek 15. maddesi hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmelerinin, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanunun 32. maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabileceklerinin belirtildiğini, Geçici 14. maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapılan sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2017 tarihiden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi halinde, 31.12.2017 tarihine kadar sosyal denge tazminatının, sona eren sözleşmede öngörülen hükümlerin esas alınabileceği, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen yıllık artış oranında artış yapılabileceği” esaslarıyla ... Belediye Başkanlığı ve ... arasında imzalanan, süresi biten 15.07.2011-14.07.2014 tarihlerini kapsayan sözleşmede konulan ve yıllık artış oranlarını belirleyen hükümlere göre yapılacak artışın 2014 yılı 7. ayıyla sınırlı olarak değil 31.12.2016 tarihine kadarki artışların da hesaplamaya dahil edildikten sonra, bu tutarın üzerinde olan ödemenin kamu zararı olarak belirlenmesi gerektiğini,

Yine bir başka azlık oyda sadece üst yöneticinin sorumlu olacağına dair değerlendirme yapıldığı görülürken, asıl ilamda yer alan Üye ... imzalı bir başka azlık oy, tam anlamıyla sorguya cevapta yer alan savunmaları destekler mahiyette ; "en yüksek devlet memuru aylığı" nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, ... ... Belediye Başkanlığı tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığının değerlendirildiğini,

Tüm bu farklı bakış açıları ve yorumlamaların iddia konusu hususta, hiçbir tereddüt ve yoruma yer vermeksizin iç hukuk açısından da bağlayıcılık arz eden uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınan sendikal haklar ile buna bağlı sözleşme serbestisi ilkesinin esas alınması gerekeceğini açıkça ortaya koyduğunu,

Sorguya verilen cevap dilekçesinde de açıkça ifade olunduğu üzere yetkili sendikalar ile Belediye Başkanlığı arasında imzalanan bahse konu Toplu İş Sözleşmelerinin başta Anayasa olmak üzere, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 28. ve 32. maddeleri ile bu maddeleri dayanak alan aynı kanunun Geçici 14. maddesine, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme Hükümlerine, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine ve ayrıca uluslararası sözleşmelere tümüyle uyarlı bulunduğunu,

Bu noktada kendilerince verilen sorguya cevap dilekçesinde ver alan, konunun gerek iç hukukumuz ve gerekse uluslararası hukuk bakımından değerlendirilmesine yönelik savunmaların temyiz aşamasında bir kez daha tekrarına gerek duyulduğunu şöyle ki;

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun "Toplu Sözleşmenin Kapsamı" başlığını taşıyan 28. maddesinde; "Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar" şeklinde tanımlanmakla kamu görevlilerine yapılabilecek olan mali ve sosyal hakların toplu sözleşmelerle düzenlenebileceğinin açıklıkla ifade olunduğunu,

Aynı Kanunun "Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması" başlıklı 32. maddesinin ise

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” hükmünü getirdiğini,

Devam eden süreçte 23.08.2015 tarihli ve 29454 sayılı Resmi Gazetede, “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara ilişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme" yayımlanmış olup, bu sözleşmenin eki (4) dördüncü bölümde yer alan ve "Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" bölümünde bulunan "Sosyal denge tazminatı süre uzatımı" başlığını taşıyan 7. maddesinde, "4688 sayılı Kanunun geçici 14. maddesinde yer alan 31/12/2015 ibaresi 31/12/2017 şeklinde uygulanır" hükmü getirilmek suretiyle yerel yönetimlerde (belediyelerde) imzalanan Toplu İş Sözleşmelerinin 31/12/2017 tarihine kadar ertelenmiş olmasının yasal mevzuatla düzenlenmiş hale geldiğini,

Yukarıda açıklanan yasal düzenlemeler kapsamında, Belediye birimlerince Toplu iş sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin 31.12.2017 tarihine kadar bu kapsamda değerlendirilmesi gerektiğini,

Belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan toplu sözleşmenin uluslararası sözleşmelere uyarlık arz ettiğini,

Toplu İş Sözleşmesinin, hukuki dayanaklar bölümünde ifade edildiği üzere, Anayasanın 90. maddesi gereğince, iç hukukta doğrudan uygulanması gereken ve ülkemizin taraf olduğu Uluslararası Sözleşmeler ve kararların gereğinin tam ve eksiksiz olarak yerine getirilmesinin zorunluluk arz ettiği Avrupa İnsan Haklan Mahkemesi kararları çerçevesinde tesis edildiğini,

Anayasa'nın "Milletlerarası Antlaşmaları Uygun Bulma" başlığını taşıyan 90. maddesi;

"Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak antlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.

Ekonomik, ticari veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan antlaşmalar, Devlet Mâliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak şartıyla, yayımlanma ile yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu antlaşmalar, yayımlarından başlayarak iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.

Milletlerarası bir antlaşmaya dayanan uygulama antlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari antlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluğu yoktur; ancak, bu fıkraya göre yapılan ekonomik, ticari veya özel kişilerin haklarını ilgilendiren antlaşmalar, yayımlanmadan yürürlüğe konulamaz.

Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü antlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmü uygulanır.

Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” amir hükmünü getirdiğini,

T.C. Anayasası'nın 90. maddesinde de belirtildiği üzere, ülkemizin taraf olduğu ve usulüne uygun bir şekilde onaylanan Uluslararası Sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde Uluslararası Sözleşme hükümlerinin belirleyici olacağını, bu itibarla Sayıştay makamınca düzenlenen ilgi sorguda ifade edilen kamu zararının değerlendirilmesinde hukuksal bir gerekçe bulunmadığını,

Diğer yandan Anayasa'nın "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" bölümünün "Genel ilkeler" başlıklı 128.maddesinde;

"Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atamaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmünün yer aldığını,

Anayasanın 128. maddesine eklenen bu cümle ile mali ve sosyal haklar konusunda yapılacak düzenlemelerde toplu sözleşme hükümlerinin geçerli olacağının açık olarak belirtildiğini, mali ve sosyal hakların üst sınırının Kanun veya genel bir toplu sözleşme ile belirlenmiş olmasının belirtilen Anayasa hükmüne açık bir aykırılık teşkil edeceğini,

Bu hususu kamu zararına neden olan konu üzerinden daha ayrıntılı bir şekilde ifade etmek gerekirse;

Yetkili Sendikalar ile Belediye arasında imzalanmış olan Toplu Sözleşmenin, hukuksal dayanaklarında da belirtildiği üzere, 4688 sayılı yasanın yanında, T.C. Anayasası'nın 90.maddesi gereğince, iç hukukta doğrudan uygulanması gereken ve mevcut yasal mevzuatla çelişmesi halinde asıl bağlayıcı kabul edilen, ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmelere dayanarak imzalandığını,

Bu uluslararası sözleşmelerden, Avrupa İnsan Haklan Sözleşmesi, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO'nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmelerinde belirtildiği üzere kamu çalışanlarının ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için işverenleri ile eşit koşullarda, özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalamasının en temel insan haklarından birisi olduğunu,

Söz konusu bu temel insan hakkının eşit ve özgür biçimde kullanımına yönelik her hangi bir kısıtlama, sınır vb. içeren yasal veya idari düzenleme bu sözleşmelere ve bunların iç hukukta doğrudan geçerli olduğunu belirtilen T.C. Anayasasına aykırı olduğunu,

Kamu görevlilerinin Toplu Sözleşme Özgürlüğü Hakkının; Çalışanlar ve işveren arasındaki özgür toplu pazarlık hakkını her hangi bir kısıtlamaya tabi olmamak üzere güvenceye alan ILO'nun 87 ve 151 sayılı sözleşmelerinde açıkça temel bir hak olarak tanımlandığını,

Bu temel hakkın; ILO sözleşmelerine taraf olan ülkelerde sözleşmelerin uygulanmasına ilişkin denetleme görevi yaparak ihlallere ilişkin karar alan ve bu bağlamda somut olaylar ve olgular üzerinden ILO sözleşmelerinin uygulanabilirliğini ve etkinliğini koruyup geliştiren ILO denetim organlarından "Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi" kararlarında da açıkça ifade edildiğini,

ILO tarafından basılan ve 1996 yılında gözden geçirilmiş 4. baskısı yapılan "ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi Yönetim Kurulu'nun Karar ve İlkeleri Özeti" kitabının 782. Paragrafında “Çalışma koşulları hakkında işverenlerle özgürce pazarlık hakkı örgütlenme özgürlüğü içerisinde esaslı bir öğeyi oluşturmaktadır ve sendikalar toplu pazarlık veya diğer yasal araçlar yoluyla, sendikaların temsil ettiği kişilerin yaşama ve çalışma koşullarını geliştirmeye çalışma hakkına sahip olmalıdır. Kamu makamları bu hakkı sınırlayacak veya onun yasal kullanımını engelleyecek herhangi bir müdahaleden kaçınmalıdır. Böyle herhangi bir müdahale, emekçilerin ve işverenlerin örgütlerinin faaliyetlerini düzenleme ve programlamalarını belirleme hakkına sahip olmaları gerektiği ilkesini ihlal eder görünmektedir” saptamasına yer verilmek suretiyle ILO sözleşmeleri kapsamında konuya ilişkin net bir açıklama yaptığını,

Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23. maddesinde; Çalışma ortamını belirleyen ilkeleri düzenlediğini, bu maddeye göre “çalışan herkesin kendisine ve ailesine İnsanlık onuruna yaraşır bir yaşam sağlayan ve gerektiğinde her türlü sosyal koruma yollarıyla da desteklenen adil ve elverişli bir ücrete hakkı vardır” düzenlemesi getirildiğini,

Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesinin de, "insan hakları ve temel özgürlüklerin gerçekleşmesi ve devam ettirilmesi suretiyle sosyal ve ekonomik gelişmenin sağlanması amacıyla" imzalanmış, adil çalışma düzenini belirleyen 1.bölümünde; "tüm çalışanların kendilerine ve ailelerine yeterli bir yaşam düzeyi sağlamak için adil bir ücret alma hakkı vardır" hükmü yer aldığını,

Yine Sözleşmenin 6. maddesinin, "Toplu Pazarlık Hakkı"nı düzenlediğini, çalışanlar ve çalıştıranlar arasındaki ortak görüşmelerin sağlanmasının bir hak olarak kabul edildiğini,

Yerel Yönetimlerde Mali ve İdari Özerkliği düzenleyen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının, 1988 yılında imzalandığını, 1991 yılında 3723 sayılı yasa ile TBMM tarafından uygun görüldüğünü, 1992 de 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanarak Resmi gazetenin 03.10.1992 tarihli ve 21364 sayılı nüshasında yayınlandığını ve 01.04.1993 tarihinden itibaren yürürlüğe girdiğini,

Bu sözleşmenin 6.maddesinin 2. fıkrasında; " Yerel Yönetimlerde görevlilerin çalışma koşullan liyakat ve yeteneğe göre yüksek nitelikli eleman istihdamına imkân verecek ölçüde olmalıdır. Bu amaçla yeterli eğitim olanaklarıyla ücret ve mesleki ilerleme olanakları sağlanmalıdır" hükmüne yer verilerek, yerel yönetim çalışanlarına yeterli imkânların sağlanması hususunun açıklıkla belirtildiğini,

Yukarıda genel olarak özetlediğimiz temel insan haklarından olan insan hak ve onuruna yaraşır bir şekilde yaşama hakkının; görüldüğü üzere hem ulusal ve hem de uluslararası normlarca düzenlendiğini, çalışma hayatını düzenleyen tüm hukuk normlarında, özellikle çalışanların adil ücret, eşit işe eşit ücret gibi taleplerle, sendikal örgütlenme hakkının bütün çalışanlar için sağlanması gerektiğini,

Bu düzenlemelerin tamamının, Anayasamızın koruma altına aldığı temel insan haklarının sosyal devlet ilkesinin uygulanmasının sağlanması yönünden de önemli bir katkı mahiyetinde olduğunu,

Bu kapsamda Anayasanın 5. maddesinin "Devletin temel amaç ve görevleri kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasi, ekonomik, sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır" hükmünü,

Yine 2. madde ile "Türkiye Cumhuriyeti toplumun huzuru milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde İnsan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan demokratik, laik, sosyal bir hukuk devletidir" hükmünü,

Anayasanın 55.maddesi ise; "Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır" hükmünü getirdiğini,

Anayasaya göre iç hukukta mevcut yasal mevzuatın üzerinde doğrudan uygulanabilir nitelikte kabul edilen ILO sözleşmeleri ve sözleşmelerin tamamlayıcı unsuru olarak kabul edilen komite kararlarında toplu iş sözleşmesinin sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olduğunun, bu hakkın kullanımına yönelik her hangi bir engelleme veya kısıtlamanın sendikal örgütlülüğe müdahale niteliğinde olduğunun belirtildiğini,

Bu itibarla, ilgi sorguda, Sendika ile ... Belediye Başkanlığı arasında imzalanmış olan toplu sözleşme nedeniyle yapılan mali ödemenin her hangi bir sınır ile kısıtlanmasının Sendikal örgütlenme ve bu örgütlülüğün bir gereği olan Toplu Sözleşme Hakkına müdahale niteliğinde olduğunu,

Anayasal bir kurum olan Sayıştay'ın Anayasa'nın bütün maddelerini olduğu gibi 90. maddesini de dikkate almasının Anayasa'nın bir gereği olduğunu,

Yukarıda da açıklamış olduğumuz üzere, Anayasa'nın 90. maddesi “... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır " hükmüne amir olduğunu,

Anayasa'da da belirtildiği üzere "sendikal hak ve özgürlükler"in temel hak ve özgürlükler kapsamında insan haklarından olduğunu,

Bu itibarla, Anayasa'nın 90.maddesine uygun olarak onanarak, yürürlüğe konulan milletlerarası sözleşmeler içerisinde; İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi, Kişisel ve Siyasal Haklar Sözleşmesi, Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi, Uluslararası Çalışma Örgütünün 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesi ile 98 sayılı Örgütlenme Hakkı ve Toplu Pazarlık Sözleşmesi yer almakta olup, tüm bu uluslararası anlaşmalar temel insan hakları sözleşmelerinden olup ayrıca bu sözleşmeleri ulusal hukuka katan özel bir yasal düzenleme olmadan direkt uygulanabileceğinin Anayasa'nın 90.maddesinde kesin olarak hükme bağlandığını,

Ayrıca Anayasa'nın 11.maddesinde "Anayasa hükümleri"nin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağladığı hükmü karşısında; Anayasanın bağlayıcılığının yalnızca yasama, yürütme ve yargı organlarıyla sınırlı olmadığını çok açık biçimde ortaya koyduğunu, bağlayıcılığın, aynı zamanda, temelde yürütme kapsamında bulunduğu düşünülebilecek "idare makamları" ile "diğer kuruluş ve kişileri" de kapsadığını,

Dolayısıyla, "ulusal üstü" nitelik taşıyan insan hakları sözleşmelerini ve denetim organlarının kararlarını "doğrudan" uygulamakla yükümlü olanlar arasında, tüm yetkileri ve kuruluşları ile kamu yönetimi ve yöneticilerinin de bulunduğunu, bunların da anayasal ve yasal görevlerini yerine getirirken, iç hukuk kurallarının yanı sıra, "Anayasa hükmü" olan 90. madde son fıkra kuralını, bağlayıcılığını bu kuraldan alan "ulusal üstü" insan hakları sözleşmelerini "doğrudan" uygulamakla yükümlü olduklarını,

Bu anayasal yükümlülük kapsamında olan "idare makamları" ya da "diğer kuruluşlar" arasında, Sayıştay'ın da bulunduğuna kuşku bulunmadığını, sunulu yasal mevzuata atfen;

1. Uyuşmazlık durumunda, ulusal hukuka üstün tutularak doğrudan uygulanması gereken taraf olduğumuz tüm insan hakları sözleşmelerinin, önlerindeki uyuşmazlıklarda öncelikle yargı yerleri ve yönetsel yetkililerce kendiliğinden, yani taraflarca ileri sürülmesini beklemeksizin "esas" alınarak uygulanması gerekliliğinden,

2. Uyuşmazlığın, salt "yasalar" ile değil, kanun hükmünde kararnameler ve insan haklarıyla ilgili düzenlemeler ile uluslararası antlaşmalar arasında çelişki olması durumunda da, uluslararası insan hakları sözleşmelerinin "esas" alınması gerekliliğinden,

3. Uyuşmazlıkların, salt sözleşmelerin pozitif metinleri değil, yetkili denetim ve koruma organlarının içtihatları da göz önüne alınarak ve "yargısal" nitelik taşıyıp taşımadıkları konusunda bir ayrım gözetilmeksizin çözülüp karara bağlanması gerekliğinden,

4. Uluslararası insan haklan sözleşmelerinin "esas" alınması için, özellikle yüksek yargı yerlerinin kimi kararlarında koşul olarak ileri sürüldüğü gibi, onaylanmakla Anayasa gereği ulusal hukukun ayrılmaz parçasına dönüşmüş olan sözleşmeleri ayrıca ulusal hukuka katan özel yasal / yönetsel düzenlemeler yapılmış olması gerekli olmadığından, usulüne uygun yürürlüğe konulan ve temel hak ve hürriyetleri içeren bir uluslararası anlaşmanın ulusal hukuka katan bir izin doğrudan uygulanabileceği yasal zorunluluğu karşısında, Sayıştay’ca uluslararası anlaşmaların göz ardı edilmesinin Anayasa'nın 90. maddesine aykırılık oluşturacağını,

Anayasanın 90.maddesi hükmü gereğince; kamu zararına temel alınması gereken hukuksal dayanakların, başta ILO'nun onaylanarak usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri ve bu sözleşmelere dayalı olarak verilen ILO denetim organlarının kararları olduğunu, ancak ilgili sorguda sadece mevcut yasal mevzuatta belirlenen miktar, süre vb. sınırların dikkate alınmadığını, bu durumun da Anayasaya aykırılık oluşturduğunu,

Konuya ilişkin ulusal ve uluslararası yargı kararlarının da yukarıda belirtilen hususu teyit ettiğini, nitekim uluslararası düzeyde ülkemiz açısından en bağlayıcı kurumlardan olan Avrupa İnsan Haklan Mahkemesinin de bu husustaki kararının açık olduğunu,

Oybirliği ile alınan ve 47 Avrupa Konseyi üye devletini de bağlayan, kamu çalışanlarının toplu sözleşme hakkı bakımından içtihat niteliğindeki 12 Kasım 2008 tarihli Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Büyük Daire Kararında konu herhangi bir tartışmaya mahal vermeyecek düzeyde net bir şekilde açıklandığını,

Büyük dairenin "Demir-Baykara/Türkiye" davasında "oybirliği" ile verdiği karar ile; sendikal hak ve özgürlüklerle yetinmeyerek denetim organlarının yerleşik kararlarından alıntılar yapıldığını,

Bunların; Birleşmiş Milletlerin onayladığımız "ikiz sözleşmeleri", ILO'nun 87,98 ve 151 sayılı sözleşmeleri, Avrupa Konseyinin Avrupa Sosyal Şartı ve Avrupa Birliğinin Temel Haklar Şartı ile ILO Uzmanlar Komisyonu ve Sosyal Haklar Avrupa Komitesinin kararları olduğunu,

Ayrıca, kamu görevlilerinin sendikal hakları konusunda Avrupa Konseyine üye devletlerdeki olumlu gelişmeleri de anımsattığını, sözleşmeyi "yaşayan bir belge" olarak gören Büyük Dairenin özetle bu davada; sendika hakkının kullanılmasının engellenmesi (...'in tüzel kişiliğinin tanınmaması) ve imzaladığı toplu iş sözleşmesinin geriye etkili olarak geçersiz sayılmasının 11.maddenin ihlal edildiği sonucuna vardığını, Büyük Dairenin toplu sözleşme hakkının Sözleşme'nin 11.maddesinde sendikalar için öngörülen sendikal faaliyetlere katılma hakkının doğasında bulunan unsurlardan birisi olduğunu özellikle vurgulamak suretiyle hükümetin sendikaya 20.500 Euro tazminat ödemesine karar verdiğini,

Bunun yanında, Sözleşmeci Devletlerin, sözleşmeye taraf olmakla kendilerinin taraf oldukları davalarda Mahkemenin son kararlarının gereğini yerine getireceklerini kabul etmiş sayıldıklarını, söz konusu bu kabulün, Mahkeme kararı ile insan haklan ihlali olarak tespit edilen durum nedeniyle oluşan zararın tanzim edilmesi yanında ihlalin bir daha yaşanmaması için iç hukukta veya idari düzenlemelerde işlem yapmayı da kapsadığını,

Bu itibarla, yukarda anılan AİHM Büyük Daire kararının gereği olarak gerek mevcut yasal mevzuatta gerekse idari uygulamalarda kamu görevlilerinin toplu sözleşme hakkının kullanımının engellenmesine veya kısıtlanmasına yönelik bütün düzenlemelerin kaldırılması gerektiğini,

Kamu görevlilerinin özgür ve eşit toplu sözleşme hakkının kullanımını şarta bağlamanın, süre, imza tarihi ve ekonomik yardım üst limiti gibi kısıtlamalara tabi tutulmasının Anayasal güvenceye alınan temel bir insan hakkının kullanımına müdahale anlamına geleceğinden anılan AİHM Büyük Daire kararının gereğinin yerine getirilmemesi anlamına geleceğini,

Yine bu kapsamda ülkemizdeki herhangi bir hukuk biriminin veya idari kurumun ülkemizce kabul edilen bir uluslararası yargı kararına aykırı davranmasının da temel bir hukuk ihlali oluşturacağını,

Son olarak, sorgudaki hususlara tümüyle itiraz etmekle birlikte, Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme'nin "Sosyal Denge Tazminatı" başlıklı 1. maddesinde; "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet Memuru aylığının ( ek gösterge dahil ) % 100'dür.

Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla, ödenebilecek tazminatın aylık tutan, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro ve görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre faklı olarak belirlenebilir" denildiğini,

Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanunun "Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması" başlıklı 32. ve 375 sayılı KHK'nın Ek 15'nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebildiğini, ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden "aylık" kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana geldiğini, zira; toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramının sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade ettiğini, bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerektiğini,

Çünkü aylık kavramı ve kapsamının 657 sayılı Kanunun 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirdiğini, aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edildiğini, günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapıldığını, analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurlarının "Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek taban aylığı ödemeleri..." olarak tanımlandığını,

Buradan hareketle "en yüksek Devlet memuru aylığı" kavramını dar anlamda düşünmenin ve değerlendirmenin günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmeyeceğini,

4688 sayılı Kanunun Geçici 14. maddesinde geçen, “Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibariyle ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir..." ibaresindeki "ortalama aylık ödeme" kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerektiğini,

Tüm bu hususların ötesinde ve sonucu noktasında, asıl ilamda üye Sn. ... tarafından verilen azlık oy gerekçesinde de belirtilmiş olduğu üzere ; “Devlet memuru aylığı’ nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, belediyece personele ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmamış olduğu neticesini doğurduğunu,

Bu bağlamda gerek iç hukuk ve gerekse Anayasada yer alan düzenlemelere göre iç hukuk açısından da bağlayıcılık arz eden uluslararası antlaşmaların, kamu zararı kabul edilecek ve tazmin hükmünü doğuracak bir hususun söz konusu olmadığını açıkça ortaya koyduğunu, belirterek,

verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ..., …, Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan …, ve Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan …, …, … tarafından verilen ortak mahiyetteki Temyiz dilekçesinde ilave olarak;

“Sayıştay’ca yapılan incelemeler sonucunda, kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddütlerin giderilmesi” konusundaki Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı kararının “Sorumlular” başlığı altında düzenlenen III. kısmında 5018 sayılı kanunda tanımlanan dört grup sorumlunun nitelik ve özellikleri hakkında açıklama getirildiğini,

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı kararında “Harcama Yetkililerinin nitelik ve özellikleri konusunda açıklama getirildiğini,

“Harcama Yetkililerinin; 5018 sayılı Kanunun 3 nü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlandığını,

Kanunun 31. maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32. maddesinde ise; bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlarla ilgili bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu olduklarının belirtildiğini,

5018 sayılı Kanunun 33. maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağının hüküm altına alındığını,

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda sürecin, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmakta olduğunu,

5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisinin ön plana çıktığını, bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğunun bulunmadığını,

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı kararında da açıklıkla ifade olunduğu üzere. Başkan Yardımcısı olması nedeniyle ilgi ilama konu olan hususların(sosyal denge tazminatı konusu) şahsının yetki ve sorumluluğu dışında bulunduğunu,

İlamda Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ... (Belediye Başkanı) tarafından verilen dilekçede ilave olarak;

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı kararında;

“Üst Yöneticiler: 5018 sayılı Kanunun 11. maddesinde, “Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı en üst yöneticidir. Ancak Milli Savunma Bakanlığında, en üst yönetici Bakandır.

Üst Yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst Yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler" denilmek suretiyle üst yöneticilerin sorumluluklarının düzenlendiğini,

Üst yöneticilerin işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olduklarını, bununla birlikte, üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştay'a karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmelerinin de gerekebileceğini, bu hususun, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konu olduğunu,

belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

BAŞSAVCILIK MÜTALAASI

Başsavcılık mütalaasında;

“Dairesince, ... Belediyesi ile sendikalar arasında imzalanan 15.7.2014 tarihinden itibaren geçerli olan sözleşme ile 14.7.2016 tarihinden itibaren geçerli olan sözleşmede belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının sorumlulardan tazminine karar verilmiştir.

Sorumlu savunmasında, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, TC Anayasası, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 28, 32 ve geçici 14. Maddesi, emsal Sayıştay kararları ve diğer ilgili mevzuat hükümlerine göre ödemelerin yapıldığı belirtilerek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

Sosyal denge sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin, gerek 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 32 ve Geçici 14. maddesi, gerekse 375 sayılı KHK'nin Ek 15. madde hükmü gereği, sözleşmeleri sona eren veya karşılıklı feshedilen idarelerin sözleşmeleri, sona erdiği ya da feshedildiği tarihi izleyen bir ay içerisinde, sona erdiği veya feshedildiği tarih ile Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, Kanunun 32. maddesi hükümleri çerçevesinde sözleşme imzalayabilecekleri belirtilmiştir.

Geçici 14. maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce idareler ve sendikalar arasında değişik adlar altında yapıla sözleşmelerin uygulanmasında, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği, 31.12.2015 tarihinden önce sözleşmenin herhangi bir sebeple sona ermesi ve yeni sözleşme düzenlenmesi (herhangi bir sebeple yeni sözleşme imzalanamaz ise eski sözleşme hükümlerine göre devam edebilir) halinde, 31.12.2015 tarihine kadar ( Kanun koyucu bu süreyi her yıl uzatması nedeniyle en son uzatılan tarihe kadar yapılan sözleşmeler önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde olduğundan) sosyal denge tazminatının, sona eren ilave ödeme içermeden sözleşmede öngörülen hükümler göre, dolayısıyla önceki sözleşmede belirlenen ödeme kalemleri yıllık artış oranın da esas alınabileceği belirtilmektedir.

Belediye ile ilgili Sendika arasında 15.3.2012 tarihinden önce imzalanan ve süresi biten sözleşmede, konuları, yıllık artış oranları aynen uygulanan hükümlere göre, yeni yapılan ve önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde olan, 2016 yılı işin geçerli sözleşmelerde (14.7.2014 tarihine kadar değil 31.12.2016 tarihine kadar ilk sözleşmede ki artışlar da hesaplandıktan sonra) tespit edilen bedel ortalama aylık tavan tutarı olarak esas alınması, önceki sözleşmelerin devamı niteliğindeki yeni imzalanan sözleşme ile ilave hükümler getirilerek, bunlar üzerinde bir hesaplama yapılarak ödeme yapılmış ise bu miktarın kamu zararı olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Buna göre, 15.3.2012 tarihinden önce imzalanan ve süresi biten sözleşmede, belirlenen, konuları yıllık artış oranları (14.7.2014 tarihine kadar değil) 31.12.2016 tarihine kadar uyarlanarak, tespit edilen bedelin üzerinde yapılan ödemenin kamu zararı olması gerektiğinden, bu miktarın tespit edilerek ona göre karar verilmek üzere dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.

dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında 15.07.2014 tarihinden itibaren geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesi ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 14.07.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Sosyal Denge Sözleşmesi ile; ... Belediyesinde çalışan ... ve ... üyesi çalışanlara 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

30.06.1989 tarih ve 20211 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15’inci maddesinde,

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmektedir.

Aynı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin yerel yönetim hizmet koluna ilişkin düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür.”

7’nci maddesinde ise; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan "31/12/2015" ibaresi "31/12/2017" şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

Buradaki düzenleme ile idarelere, yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, 31.12.2017 tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabilmesi yetkisi verilmiştir. Sonra yapılan sözleşmedeki tavan tutar; önceki sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, bu durumda idarelerin, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen, ortalama aylık tutarı tavan olarak esas alabilme yetkisi bulunmaktadır. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadarki dönemde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen meblağın altına inilmeyebileceği yetkisi ile, personele yapılan önceki ödemeler kadar ödeme yapma konusunda idarelere takdir hakkı tanınmıştır.

174 sayılı ilamın 1’inci maddesinde de belirtildiği üzere, 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2017 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, yeni sözleşmede ünvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir.

Diğer taraftan 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar, yani en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü kadar olabilecektir.

Yapılan incelemede, ... Belediyesi ile ... arasında 15.07.2011 tarihinde sözleşme imzalandığı, söz konusu sözleşmenin yürürlüğünün 14.07.2014 tarihinde sona erdiği ve bu sözleşmenin 24’üncü maddesinde: ... Sen üyesi çalışanlara halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten 15.07.2011 tarihi ile 14.07.2012 tarihleri arasında her ay net ... TL ödeneceği, yine aynı Sözleşmenin 25’inci maddesinde aynı tarihler arasında Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı, yılbaşında ve 1 Mayıs'ta net ... TL ikramiye verileceği hüküm altına alınmıştır. Yukarıda belirtilen 24 ve 25’inci maddeler birlikte değerlendirildiğinde 6289 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde ... Belediyesinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca ... üyesi personelin ortalama aylık tutarının ... TL (= ...+.../12) olduğu anlaşılmıştır.

Yine aynı sözleşmenin 24’üncü maddesinde “2012’nin son altı ayı için net ... TL, 2013’ün ilk altı ayı için net ... TL, 2013’ün son altı ayı için ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan ve 2014’ün ilk altı ayı için “ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan” arttırılarak net ödenir” denmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 15/07/2014 ile 14/07/2016 tarihleri arasını kapsayan toplu sözleşmenin ‘’İyileştirme Zammı‘’ başlıklı 27’nci maddesinin (a) fıkrasının: “İş bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde, ... Sen üyesi çalışanlara Toplu İş Sözleşmesi (Sosyal Denge Tazminatı) olarak halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü net ... TL verilir.”

Yine aynı Sözleşmenin “Ulaşım Yardımı” başlıklı 28 nci maddesinin:‘’ Ulaşım gideri olarak her çalışan üyeye her ayın maaş günü net ... TL verilir.” şeklinde olduğu belirlenmiştir.

27 ve 28’inci maddeler birlikte değerlendirildiğinde ... Belediyesinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca ... üyesi personelin 2015 yılının ilk altı ay için ortalama aylık tutarlarının (...+...=) ...-TL olduğu anlaşılmıştır.

Yine 28’inci maddede 15.07.2015 tarihi ile 14.07.2016 tarihleri arasında ikinci yıl zammı olarak bu tutarlara “ÜFE ve TÜFE ortalaması +3 puan” ödenir denmiş olup, buna göre ... Belediyesinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca ... üyesi personelin 2015 yılının son altı ayı ve 2016 yılının ilk altı ayı için ortalama aylık tutarlarının (... TL + ... TL =) ... TL olduğu görülmüştür.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre ... Belediye Başkanlığı ile ... Sendikası (...) arasında imzalanan ve 14/07/2016 ile 14/07/2018 tarihlerini arasını kapsayan toplu sözleşmenin ‘’Mali Haklar‘’ başlıklı 24’üncü maddesinin (a) bendine göre işverence memurlara sosyal denge yardımı olarak net ...-TL ödeneceği, 25’inci maddesinin (a) bendine göre ise takip eden yıllarda tüm nakdi ödemeye tabi yardım ve alacaklar için TEFE-ÜFE ortalaması +%5 fark konarak ödeneceği belirtilmiştir.

Dolayısıyla yukarıdaki hükümler gereği imzalanan sözleşmeler uyarınca memurlara sosyal denge tazminatı olarak 2016 yılının ilk yarısında ...-TL, ikinci yarısında ise ...-TL ödeneceği anlaşılmaktadır.

Hâlbuki 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre; imzalanan, 2016 ve 2017 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde yerel yönetim hizmet koluna ilişkin tazminat tavanı tutarı ... ve ... üyesi personel için 01.01.2016 tarihinden itibaren aylık 843,76-TL (95000.088817) ve 01.07.2016-01.01.2017 tarihleri arası ise aylık 885,96-TL (95000,093259) olmak zorundadır.

4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi göre düzenlenen yeni sözleşmede ünvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık ücret aynı Kanun’un 32’nci maddesine göre toplu sözleşmede belirtilen tavan tutarı aşıyorsa, bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki personele ödenen ortalama aylık ücret tavan olarak esas alınabilir denmektedir. Yani bir önceki paragrafta 2016 yılı için belirlenen tavan tutarlar yerine, bu tavan tutarların yeni sözleşmeyle aşılması halinde bu maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar esas alınabilir. Geçici maddenin yürürlükte olduğu tarihte uygulanan sözleşmedeki tavan tutarlar toplu sözleşmedeki tavan tutarlardan daha yüksek olduğundan, yeni tavan tutar sözleşmeye göre hesaplanmaktadır.

Bu nedenle; 15.07.2011 tarihinde imzalanan ve 15.07.2011-14.07.2014 tarihlerini kapsayan Toplu Sözleşmeye göre ödenen tutar daha yüksek olduğu için 15.07.2011 tarihinde imzalanıp 15.07.2013-14.07.2014 tarihlerini kapsayan Toplu Sözleşmeye göre ödenen sosyal denge tazminatı geçerli olmalıdır.

Buna göre, ilgili sözleşmenin son yılında personele ödenen ortalama aylık tavan ücret; ... TL(...* ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan) şeklinde gerçekleşmiştir. Bu tutar yeni tavan tutar olarak esas alınabileceğinden ... Belediyesinde Sosyal Denge Tazminatı olarak memurlara; 2016 yılı için en fazla ... TL ödenebilecektir.

Yukarıda yapılan açıklamalar ve anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde, ... Belediyesinde sosyal denge tazminatı olarak 2016 yılında, 01.01.2016-30.06.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL; 01.07.2016-31.12.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL olmak üzere fazla ödemede bulunulduğuna yönelik tespitte isabet bulunmaktadır.

Sorumluların dilekçelerinde, ... Belediyesi ile ... Sen Sendikası arasında imzalanan sözleşmenin ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler ve kararların gereğinin tam ve eksik olarak yerine getirilmesinin zorunluluk arz ettiği Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde tesis edildiği, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi ile getirilen “Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere” hükmünün, sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olan toplu iş sözleşmesi hakkının kullanımına yönelik kısıtlama getirdiği, bu durumun ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmelerine, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23’üncü maddesine, Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesinin 6’ncı maddesine, Yerel Yönetimlerde Mali ve İdari Özerkliği düzenleyen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Sözleşmesi’nin 6’ncı maddesine açıkça aykırılık teşkil etmesi nedeniyle, Türkiye’nin taraf olduğu ve usulüne uygun bir şekilde onaylanan Uluslararası sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde Uluslararası Sözleşme hükümlerinin belirleyici olduğunu hüküm altına alan Anayasa’nın 90’ncı maddesine göre, anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin Anayasa hükümlerine aykırı olduğu belirtilmiştir.

Oysa ki, 2010 yılı öncesinde kamu görevlisi olan memurların toplu sözleşme hakkı bulunmamakta, sadece yetkili sendika ile hükümet arasında toplu görüşmeler yapılmaktayken, Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde; 2010 yılında yapılan değişiklik sonucunda ilgili madde; “Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” şeklinde değiştirilmiştir.

Söz konusu Anayasa değişikliği ile yapılan düzenlemenin gerekçesinde, Anayasa’nın 51’inci maddesinin dördüncü fıkrasının, sendika özgürlüğünü iş kolu ile sınırlamakta ve aynı zamanda aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamayacağını hükme bağlamakta olduğu, bu düzenlemenin ILO sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 sayılı sözleşmesine aykırı olması sebebiyle 51’inci maddenin dördüncü fıkrasının yürürlükten kaldırıldığı belirtilmektedir. Bu itibarla, memurların toplu sözleşme hakkı mevcut olup, 2010 Anayasa değişikliği ile ve akabinde buna uygun olarak düzenlenen 4688 sayılı Kanun ile durum çözüme kavuşturulmuş, iç hukuk düzeni ile uluslararası antlaşmalar arasında ihtilaf olabilecek bir husus kalmamıştır.

Diğer yandan, sorumlular arasında bulunan Belediye Başkanı ... sorumluluk itirazında bulunmuşsa da sorumluluğu, sözleşmeyi ... Belediye Başkanlığı adına imzalamasından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ... kamu zararından sorumlu olduğu değerlendirilmektedir.

Özetle, ... Belediyesi ile ... arasında 15.07.2011 tarihinde imzalanan sözleşmenin yürürlüğü 14.07.2014 tarihinde sona ermiştir.

15.07.2011 tarihinde imzalanan ve 15.07.2011-14.07.2014 tarihlerini kapsayan Toplu Sözleşmeye göre 2014 yılı ilk atı ayında ödenen en tutarın 2016 yılına ilişkin sosyal denge ödemesinde tavan tutar olarak alınması gerekmektedir.

Buna göre, ilgili sözleşmenin son yılında personele ödenen ortalama aylık tavan ücret; ... TL(...* ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan) şeklinde gerçekleşmiştir. Bu tutar yeni tavan tutar olarak esas alınabileceğinden ... Belediyesinde Sosyal Denge Tazminatı olarak memurlara; 2016 yılı için en fazla ... TL ödenebilecektir.

Açıklanan gerekçelerle, ... Belediyesinde sosyal denge tazminatı olarak ... ve ... üyesi personele 2016 yılında, 01.01.2016-30.06.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL; 01.07.2016-31.12.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL olmak üzere fazla ödemede bulunulmuştur.

İlamda belirtildiği üzere yeni imzalanan sözleşmede, bir önceki sözleşmedeki ödeme kalemleri mevzuat hükümlerine aykırı olarak artırılmış ve kamu zararına sebep olunmuştur.

Bu itibarla, 174 numaralı ilamın 1’inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün yukarıda yapılan açıklamalar ve ilamda belirtilen sorumluluklar çerçevesinde TASDİKİNE, (... Daire Başkanı ..., Üye ..., Üye ..., Üye ..., Üye ..., Üye ... ve Üye ...’ün aşağıda yazılı ayrışık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 01.07.2020 tarih ve 47680 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

…. Daire Başkanı ..., Üye ..., Üye ..., Üye ..., Üye ... ve Üye ...’ün karşı oy gerekçesi:

İlamda, üst yönetici olarak sosyal denge sözleşmesini imzalayan Belediye Başkanı, harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ile diğer sorumlu sıfatıyla işveren adına ve sendika adına sosyal denge sözleşmesini imzalayanlar oluşan kamu zararından müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmuşlardır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32. maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir...” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükmüne göre, belediyelerde toplu sözleşme yapma yetkisi belediye başkanına aittir.

İdare Hukukunda yetki, idari işlemin, idari sözleşmenin sadece kanunla belirlenmiş ve sınırlanmış makamlar tarafından yapılabilmesi yeteneğini ifade etmektedir. İdare hukukunda yetkisizlik esas, yetkili olmak ise istisnadır.

Sosyal denge sözleşmesini imzalayan kişilerin sorumluluğu, İdare Hukukuna hakim bu temel ilkeler çerçevesinde değerlendirildiğinde, toplu sözleşme bakımından belediye başkanının imzası dışındaki görevlilerin imzalarının hiçbir öneminin ve etkisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Şöyle ki, sosyal denge sözleşmesinde idare adına sadece Belediye Başkanının imzasının bulunması nasıl ki sosyal denge sözleşmesini "yetki unsuru" yönünden sakatlamayacak ise, belediye başkanının imzasının yanı sıra, yasal bir gereklilik bulunmamasına karşın bir kısım başka kamu görevlilerinin imzalarının bulunması, işleme başka bir kimlik vermeyecektir. Somut olayda, esas olan Belediye Başkanının imzasının bulunmasıdır. Bu sebeple, işveren adına ve sendika adına sosyal denge sözleşmesini imzalayanların sorumluluğu bulunmamaktadır. Belediye Başkanının ise mevzuata aykırı hükmüler içeren sözleşmenin akdedilmesi işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu değerlendirildiğinde;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, somut olayda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Netice itibariyle, sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sadece ilişikli ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunması hasebiyle sorumluluğuna hükmedilmesi mümkün değildir.

Belediye Başkanının ise mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmenin akdedilmesi işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiğinden tek başına sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla, 174 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün, sorumluluk yönünden bozularak, yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda, sorumluluğun yalnızca sözleşmeyi akdeden belediye başkanının uhdesinde kalması suretiyle, yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren Daireye gönderilmesi gerekir.

Üye ...’nün karşı oy gerekçesi:

Belediyelere 27.06.1989 tarih ve 375 sayılı KHK’nın ek 15 inci maddesi ile kendi bünyelerinde istihdam ettikleri kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödeme imkanı sağlanmıştır. Ancak ödenecek sosyal denge tazminatının aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmeyecek ve bu tutar belediye ile o belediyede en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılacak sözleşmeyle belirlenecektir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı 4 üncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde ise; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir” hükmüne yer verilerek ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarına üst sınır getirilmiştir. Belediye ile sendika arasında yapılan sözleşmenin söz konusu toplu sözleşmenin çizdiği çerçeveyle bağlı olması gerektiği açıktır.

... Belediyesi’nde; Belediye Başkanı ile sendika arasında imzalanan sözleşme gereğince sosyal denge tazminatı olarak 2016 yılında, 01.01.2016-30.06.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL; 01.07.2016-31.12.2016 dönemine ilişkin olarak aylık ... TL–... TL= ... TL olmak üzere fazla ödemede bulunularak mevzuatın öngördüğü üst sınırların üzerine çıkılmıştır.

Bu gerekçelerle ... Belediyesinde görev yapan memurlara yapılan fazla ödemeler kamu zararına esas teşkil etmektedir. Ancak konunun sorumluluk yönünden incelenmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunun;

“Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…. belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden …; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.”,

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür.

Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…” hükümlerine yer verildiği görülmüştür.

Bu kapsamda “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11. maddesine göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden; mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır. Dolayısıyla verdiği karar ve talimatlar, doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan Belediye Başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır. Ancak burada yapılan ödeme, doğrudan belediye başkanınca imzalanan sözleşmeye dayandığından ortaya çıkan kamu zararından sorumlu bulunmaktadır.

Yine 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, harcama yetkilileri sorumlu tutulmuştur. Bu bağlamda mevzuata aykırı yapılan harcamalardan belediye başkanı ile birlikte harcama yetkilisinin de sorumlu tutulması gerekmektedir.

Gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna gelince, 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinin ikinci fıkrasında gerçekleştirme görevlilerinin, iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alınması veya gerçekleştirilmesi hususlarında sorumluluklarının bulunduğu hüküm altına alınmıştır. 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde; “Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir” denilmektedir. Aynı düzenlemede, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemlerin, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden de kontrol edileceği ifade edilmiş ise de, bu sorumluluğun öncelikle yönetim sorumluluğu çerçevesinde değerlendirilmesi gerekir. Ancak yönetim sorumluluğu, gerçekleştirme görevlilerinin mali sorumluluğunun bulunmadığı gibi değerlendirilemeyeceği gibi, 5018 sayılı kanun öncesinde olduğu gibi gerçekleştirme memurlarının adeta bidayetten zimmettar addedilerek her ödemeden sorumlu tutulmalarını da gerektirmez. Söz konusu olayda üst yönetici Belediye Başkanı tarafından imzalanmış bir sözleşme ve kanuna aykırılığı araştırmakla sorumlu harcama yetkilisince verilmiş harcama talimatı varken, iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alınması veya gerçekleştirilmesi ile görevli olan ve söz konusu sözleşme ve harcama talimatına uygun işlem yapan, ve hayatın olağan akışına göre adı geçen amirlere itiraz edebilmesi de mümkün bulunmayan memur, VHKİ hatta işçi statüsündeki gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa dahil edilmesi hakkaniyetle bağdaşmaz. Bu bağlamda sözleşme gereği yapılan harcamalardan gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekir.

Bu itibarla, yapılan ödemelerin mevzuata aykırı olduğu, ancak ilgililerin sorumluluğa ilişkin itirazının kısmen yerinde olduğu gerekçesiyle tazmin hükmünün sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren Daireye gönderilmesi gerekir.