Sayıştay 6. Dairesi 45191 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 6

• Dosya No: 45191

• Tutanak No: 51729

• Tutanak Tarihi: 11.05.2022

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Sosyal denge

174 Sayılı Ek İlamın 1 inci maddesiyle; … Belediye Başkanlığı ile … Sendikası arasında 15.07.2014 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi ile … Sendikası arasında imzalanan ve 14.07.2016 tarihinden itibaren geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi ile … Belediyesinde çalışan … ve … üyesi personele 2016 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedilmiş, 01.07.2020 tarihli 47674-47759 (arası) tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararlarıyla söz konusu tazmin hükmünün tasdikine karar verilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Dilekçiler karar düzeltilmesine ilişkin dilekçelerinde, kararın düzeltilmesi talebine konu olan Sayıştay Temyiz Kurulu ilamında temyiz dilekçelerinde ifade edilen hususların irdelenmediğini, hukukun genel ilkelerinin, ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerin, sözleşme serbestisi ilkesinin, mahalli idarelerin toplu sözleşme imzalama konusundaki özel hukuki statüsünün ve de en geniş anlamıyla aylık kavramının göz ardı edilerek dar yorumla temyiz taleplerinin reddedilmiş olduğunun düşünüldüğünü, bu nedenle öncelikle temyiz dilekçelerinin içeriğindeki tüm beyanları tekrar ettiklerini, ifade etmişlerdir.

En yüksek devlet memuru aylığı kavramının geniş anlamda yorumlanması ile ilgili olarak;

Aylık kavramı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda tanımlanmıştır. Buna göre, 657 sayılı Kanun’un “Kademe aylığı” başlıklı 149 uncu maddesinde kademe aylığının, Kanun’un 36 ncı maddesinde gösterilen sınıflara ait genel gösterge tablosundaki derecelere dahil kademelerden her biri için tespit edilen gösterge rakamına tekabül eden aylık olduğu, “Derece aylığı” başlıklı 150 nci maddesinde derece aylığının 36 ncı maddede yer alan sınıflara ait genel gösterge tablosundaki derecelerin her birinin muhtevi bulunduğu yatay kademe aylıklarını topluca ifade ettiği belirtilmiş, “Zam ve tazminatlar” başlıklı 152 nci maddesinde ise “Görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak bu Kanunda belirtilen en yüksek Devlet Memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt tutarının, …” hükmü ile tazminatların nasıl hesaplanacağı açıklanmıştır.

Anılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43 üncü maddesinin birinci fıkrasında “Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:” denilmektedir. Aynı fıkranın (A) bendinde bütün sınıflar itibarıyla her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek aylık gösterge tablosuna yer verilmiş, (B) bendinde bu Kanun’a tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanun’a ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere “aylık” kavramı esasen bulunulan derece ve kademedeki aylık göstergesinin memur maaş katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmektedir. Belirli ödemeler için yapılacak hesaplamalarda ek gösterge aylığı da dahil edilmek istendiği zaman bu durum parantez içinde özellikle belirtilmiştir. Kamu personeline yapılan tüm tazminat ödemelerinde mevzuatta belirtilen “aylık” kavramı uygulanmaktadır. Nitekim 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Dördüncü Bölümü’nün 1 inci maddesinde de “… ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür.” denilmiş, olası bir karışıklığın önüne geçmek adına “ek gösterge dahil” ifadesi özellikle vurgulanmıştır. Toplu Sözleşme’de bahsedilen aylık kavramı gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmektedir ve 657 sayılı Kanun’da belirtilen aylık kavramı ile birebir örtüşmektedir.

Özel hizmet tazminatı, ek ödeme vb. maaş unsurlarının hesabında da kullanılan “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramının farklı unsurlar eklenerek genişletilmesi ve bu şekilde Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutarın aşılması mümkün değildir. Bu sebeple en yüksek devlet memuru aylık hesaplamasına ilişkin itirazlar yerinde değildir.

Yine dilekçiler tarafından yer verilen Anayasa Mahkemesinin 02.02.2017 tarihli 2014/2282 sayılı Kararı ile ilgili olarak;

Söz konusu Karar incelendiğinde; başvurucunun, disiplin cezası gerekçe gösterilerek çalıştığı kurum tarafından üç ay süreyle sosyal denge yardımı ödenmemesi ve bunun üzerine açılan iptal ve tam yargı davasının reddedilmesi nedenleriyle eşitlik ilkesinin ve toplu sözleşme hakkının ihlal edildiği iddialarına ilişkin olduğu görülmektedir.

Karar düzeltilmesi dilekçesinde de yer verildiği üzere Anayasa Mahkemesi Kararında; Sosyal Denge Sözleşmesinin 4688 sayılı Kanun kapsamında düzenlenebilen, toplu sözleşme niteliği taşımayan, toplu sözleşme güvencesi veya yükümlülükleri barındırmayan, kendine özgü dönemsel bir düzenleme olduğu, bu sözleşmenin, kamu görevlilerinin ekonomik durumlarının daha iyi hale getirilmesi, ekonomik ve sosyal barışı sağlamak ve devam ettirmek, adaletsiz ücret dağılımını önlemek amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarında işçi olarak çalışanlar dışındaki kamu görevlilerinin aylık maaşlarına ek olarak ödenmesi yasal düzenlemelerle öngörülen sosyal denge tazminatının ödeme şekil ve şartlarına ilişkin kuralları kapsadığı belirtilmiş,

Devamında Anayasa’nın 51. maddesiyle bağlı olarak 53. maddesinin, örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olan toplu sözleşme hakkını güvence altına aldığı, bu bağlamda kolektif bir çabanın ürünü olan sendika ile bireylerin özgür iradelerinin toplu sözleşmeye ve uzantılarına yansımasını sağladığı, bu yönü ile de sosyal denge sözleşmelerinin, İdare ile memurlar arasındaki somut olaya benzer sorunların çözülmesinde dikkate alınması, yorumlanması gereken ilk kaynak olduğu ve Anayasa, ilgili kanunlar, AİHS ve diğer uluslararası sözleşme hükümleri ile çelişmediğinin dikkate alınması gerektiği vurgulanmıştır.

Burada “sosyal denge sözleşmelerinin, idare ile memurlar arasındaki somut olaya benzer sorunların çözülmesinde dikkate alınması gereken ilk kaynak olduğu” ifadesinde kastedilen, somut olaydaki sosyal denge sözleşmesinde disiplin cezası alanlara sosyal denge tazminatı ödenmemesi ile ilgili maddenin dikkate alınması gerektiğidir. Nitekim bahsi geçen Kararda; “Yukarıdaki değerlendirmeler gözetildiğinde başvurucunun iddiaları ile davalı Belediyenin savunmalarının İdare Mahkemesince tartışılarak başvurucu taleplerinin reddine karar verildiğinden, mevcut uygulamada keyfîlik olmadığı ve adil dengenin bozulmadığından başvurucunun aldığı disiplin cezası nedeniyle sosyal denge tazminatından geçici süreyle yararlandırılmamasının toplu sözleşme bağlamında örgütlenme hakkına yönelik olarak bir müdahale olduğu söylenemez.” denilerek başvurucunun talebinin “KABUL EDİLEMEZ” olduğuna karar verilmiştir.

Dolayısıyla dilekçilerin yer verdikleri Anayasa Mahkemesi Kararı, karar düzeltilmesine konu Temyiz Kurulu İlamı ile ilgili değildir.

İzmir 2. İdare Mahkemesinin 11.02.2021 tarihli, 2020/328 E. ve 2021/179 K. sayılı Kararı ile ilgili olarak;

Söz konusu Karar incelendiğinde, davalı idarede bilgisayar işletmeni olarak görev yapan davacı tarafından, yürürlükte bulunan Toplu İş Sözleşmesi kapsamında 2019-2021 yılları arasında ödenmesi lazım gelen 3.568,52 TL sosyal denge farkının, 1.387,58 TL’ye düşürülerek eksik ödenmesine ilişkin idari işlemin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmaktadır.

Söz konusu Kararda; “davalı idare ile yetkili sendika arasında 01.04.2019-01.04.2021 tarihleri arasında geçerli olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi hususunda sözleşme imzalandığı ve yürürlükte olduğu, bu minvalde, sözleşme ile kararlaştırılan hakların mevzuat veya tarafların iradesi uyarınca bir değişiklik olmadığı müddetçe sözleşme süresince kapsamda olan kamu görevlilerine ödenmesi gerektiği ve imzalanan toplu sözleşmenin yerel yönetim içerisinde yer alan idareler bakımından 4688 sayılı Kanun kapsamında bir toplu sözleşme olmadığı dikkate alınarak, her ne kadar 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK ile ‘toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı aşmamak kaydı ile’ kıstası bulunsa da, anılan bu hükmün, somut olaya göre, davalı belediye ile imzalanmış olan bir toplu sözleşme hükmünün doğrudan hükümsüz kalacağı sonucunu doğurmayacağı gibi bu sebeple hükümsüz kalacağına dair bir kuralın da mevzuatta yer almadığı anlaşıldığından, davalı idare tarafından tek yanlı olarak sözleşme ile karar verilen hakların azaltılması yönünde 2020 yılı Şubat ayına ilişkin dava konusu işlemde hukuka, mevzuata ve hakkaniyete uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.” denilerek, dava konusu idari işlem iptal edilmiştir.

Bir konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, İdare Mahkemesi tarafından başka bir kişi hakkında verilen karara göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün değildir. Öte yandan, sosyal denge tazminatı ödemelerine 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen sınırlamanın, İdare Mahkemesi tarafından somut ve kendine özgü bir olaya ilişkin verilen karar üzerine ihlal edilemeyeceği de açıktır.

Karar düzeltilmesinin sebepleri 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Karar düzeltilmesi” başlıklı 57 nci maddesinde sayılmıştır. Buna göre, karar düzeltilmesi isteminde bulunabilmek için:

a) Hükmün esasına etkili iddia ve itirazların kararda karşılanmamış olması,

b) Bir kararda aynı konu hakkında birbirine aykırı hükümler bulunması,

c) Temyiz incelemesi sırasında hükmün esasını etkileyen belgelerde hile ve sahtekarlığın ortaya çıkmış olması,

ç) Temyiz sebeplerinden en az birinin mevcut olması gerekmektedir.

Dilekçinin karar düzeltilmesi kapsamında vermiş olduğu dilekçesinde belirtmiş olduğu diğer hususlar 01.07.2020 tarihli; 47674-47684 (arası) tutanak sayılı, 47686-47704 (arası) tutanak sayılı, 47706-47710 (arası) tutanak sayılı, 47712-47715 (arası) tutanak sayılı, 47717-47741 (arası) tutanak sayılı, 47743-47750 (arası) tutanak sayılı, 47752-47759 (arası) tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararlarında dikkate alındığından, karar düzeltilmesine ilişkin talebin reddi ile 174 sayılı Ek İlamın 1 inci maddesinde yer alan tazmin hükmünün tasdikine ilişkin 01.07.2020 tarihli; 47674-47684 (arası) tutanak sayılı, 47686-47704 (arası) tutanak sayılı, 47706-47710 (arası) tutanak sayılı, 47712-47715 (arası) tutanak sayılı, 47717-47741 (arası) tutanak sayılı, 47743-47750 (arası) tutanak sayılı, 47752-47759 (arası) tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararlarının 1 inci maddelerinin DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (Üye …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 11.05.2022 tarih ve 51729 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye …’un karşı oy gerekçesi

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci ve Geçici 14 üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15 nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Anılan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14 üncü maddesinde geçen,

“ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, Belediye tarafından yapılan sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, Daire Kararında yer alan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.