Sayıştay 6. Dairesi 44423 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 6

• Dosya No: 44423

• Tutanak No: 46210

• Tutanak Tarihi: 08.05.2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: İtfaiye personeline yemek yardımının, yemek verme şekli yerine ihaleyi alan yüklenicinin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapılması

3. 119 sayılı İlamın 3. maddesiyle, Memur (itfaiye) personele yemek yardımının, yemek verme şekli yerine, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre ihaleye çıkılarak ihaleyi alan yüklenici ... ... A.Ş.’nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapılması sonucunda ...TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Temyiz dilekçesi ile başsavcılık mütalaası ilamın 1. Maddesiyle aynıdır.

Dosyadaki mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

Gereği Görüşüldü

119 sayılı İlamın 3. maddesiyle, Memur (itfaiye) personele yemek yardımının, yemek verme şekli yerine, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre ihaleye çıkılarak ihaleyi alan yüklenici ... ... A.Ş.’nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapılması sonucunda ...TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde:

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı kanun kapsamında belirtilmiş “hizmet” tanımı içinde yer alması söz konusu işin ilgili mevzuatına aykırı olarak ihale edilebileceği anlamına gelmemektedir. Zira Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği yemek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını açıkça belirtmiştir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; yemek yardımının yemek verme yerine ihaleyi kazanan ... ... A.Ş.’ nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapıldığı, personelden bütçe uygulama talimatındaki rakamların tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Temyiz dilekçesinde sorumlular, Belediyenin personeline yemek verebileceği bir mutfak ve yemekhanesinin olmadığını, Belediyenin hizmet alanı itibariyle birden fazla yerde idari hizmet binalarının bulunduğunu, belediye çalışanlarının farklı yerlerde çalıştığını ve fiziki koşullarının birden fazla yemekhane yapımına uygun olmadığını, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesine göre yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunduğundan personele verilecek öğle yemeği için 4734 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde açık ihale usulü ile ihaleye çıkıldığını, il merkezindeki lokantaların katılabileceği şekilde bir şartnamenin hazırlandığını, yapılan bu ihaleye iştirak eden şirketlerden ... ... A.Ş.’nin en avantajlı teklifi sunduğunu, firmanın şehir merkezinde birçok lokanta ile yemek hizmeti sunmak için yapmış olduğu sözleşmeleri idareye sunması üzerine ... ... A.Ş. ile sözleşme imzalanarak personele yemek hizmeti verilmeye başlandığını, Yüklenici firma tarafından Belediyede görev yapan memurlara anlaşmalı olduğu yerlerde yemek yiyebilmeleri amacıyla kart dağıtıldığını, bu kartlarla memurların fiilen çalıştıkları günler için öğlen yemeği hizmetini aldıklarını, firmanın bu yemek hizmeti karşılığında her ay sonunda yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti bedelini idareye fatura ettiğini, bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak verilmediğini, hizmet bedelinin karşılığı olarak firmaya ödendiğini, memurların da bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restoran vb. yerlerden yemek hizmeti aldığını, yani idarenin fiili imkansızlıklar dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yapıldığını belirtmişlerse de yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödemelerin tamamı, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenle yemek ihalesi için yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamı kamu zararı niteliğindedir.

Bu itibarla, 119 sayılı İlamın 3. maddesiyle verilen tazmin hükmünün BOZULARAK, yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesini teminen, DAİRESİNE TEVDİİNE, , (... Daire Başkanı …, ... Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, … ile …’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 08.05.2019 tarih ve 46210 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

... Daire Başkanı … ile Üye …’in karşı oy gerekçesi;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin Yemek Servisi Giderleri başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu personeline Tayın Bedeli verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Bu madde hükmüne göre, kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan yarısını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebileceklerdir.

Bütçeye konulan ödenekler gerçek anlamda bir maliyet olmayıp bütçe hazırlama rehberine göre personel sayısı dikkate alınarak hazırlanan standart maliyeti ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçeye ödenek, yemek maliyetinin yarısını aşmayacak şekilde tespit edilip konulmaktadır.

Tazmin hükmü, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4. maddesinde yer alan, “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.” Hükmüne dayanmaktadır.

Yönetmeliğin 5, 6 ve 7. maddelerinden yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği anlaşılmakta; servisler aracılığıyla verilen ve yarısı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde açıklanmaktadır. Yönetmeliğin anılan 9. maddesinde ise; “Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” Hükmü yer almakta; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4. maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunmaktadır. Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9. maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir. İhale yolu ile yapılan yemek alımlarında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabı mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen Maliye Bakanlığı’nca yayımlanan asgari yemek bedellerinin yemek yiyenlerden alınması yeterli bulunmaktadır.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; yemek yardımının yemek verme yerine ihaleyi kazanan ... ... A.Ş.’ nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapıldığı, personelden bütçe uygulama talimatındaki rakamların tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Söz konusu olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amaç, konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, belediye bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden, dilekçi iddialarının kabulü ile 119 sayılı ilamın 3. maddesiyle ...TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

…. Daire Başkanı …, Üyeler …, … , … ile …’ın karşı oy gerekçesi;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; yemek yardımının yemek verme yerine ihaleyi kazanan ... ... A.Ş.’ nin anlaşmalı olduğu lokanta vb. yerlerde yemek yenilmesini sağlamak suretiyle yapıldığı, personelden bütçe uygulama talimatındaki rakamların tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Temyiz dilekçesinde sorumlular, Belediyenin personeline yemek verebileceği bir mutfak ve yemekhanesinin olmadığını, Belediyenin hizmet alanı itibariyle birden fazla yerde idari hizmet binalarının bulunduğunu, belediye çalışanlarının farklı yerlerde çalıştığını ve fiziki koşullarının birden fazla yemekhane yapımına uygun olmadığını, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesine göre yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunduğundan personele verilecek öğle yemeği için 4734 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde açık ihale usulü ile ihaleye çıkıldığını, il merkezindeki lokantaların katılabileceği şekilde bir şartnamenin hazırlandığını, yapılan bu ihaleye iştirak eden şirketlerden ... ... A.Ş.’nin en avantajlı teklifi sunduğunu, firmanın şehir merkezinde birçok lokanta ile yemek hizmeti sunmak için yapmış olduğu sözleşmeleri idareye sunması üzerine ... ... A.Ş. ile sözleşme imzalanarak personele yemek hizmeti verilmeye başlandığını, Yüklenici firma tarafından Belediyede görev yapan memurlara anlaşmalı olduğu yerlerde yemek yiyebilmeleri amacıyla kart dağıtıldığını, bu kartlarla memurların fiilen çalıştıkları günler için öğlen yemeği hizmetini aldıklarını, firmanın bu yemek hizmeti karşılığında her ay sonunda yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti bedelini idareye fatura ettiğini, bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak verilmediğini, hizmet bedelinin karşılığı olarak firmaya ödendiğini, memurların da bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restoran vb. yerlerden yemek hizmeti aldığını, yani idarenin fiili imkansızlıklar dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yapıldığını belirtmişlerdir.

2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 43. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki farkın olması gerekmektedir.

Bu itibarla, 119 sayılı ilamın 3. Maddesiyle verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.