Sayıştay 6. Dairesi 44175 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 6

• Dosya No: 44175

• Tutanak No: 46745

• Tutanak Tarihi: 16.10.2019

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Belediye meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmesi.

2. 204 sayılı İlamın 29 maddesi ile; kamu zararı tablosundan komisyon üyelerinin alabileceği huzur hakkı miktarı anlaşılamadığından, komisyon üyelerinin katıldıkları toplantılardan yasal olarak alabilecekleri huzur hakkı miktarının tarihleri ile birlikte ayrıntılı bir şekilde yeniden hazırlanarak, ek rapor düzenlenmesine değin konunun hüküm dışı bırakılması üzerine;

323 sayılı EK ilamın 6. Maddesi ile, belediye meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmesi sonucunda ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlamda harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... ile gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... ’ın göndermiş oldukları aynı mahiyetteki temyiz dilekçesinde özetle;

5393 sayılı Belediye Yasasının Meclis ve İhtisas Komisyonlarının çalışmaları ile ilgili maddeleri ile Belediye Meclis Çalışma Yönetmeliğinin hiçbir maddesinde bürokratların ve çalışanların Meclis ve İhtisas Komisyonlarının çalışmalarına müdahale etme hakkı tanımadığını,

Meclisin görev, yetki ve sorumluluklarının yine aynı Yasa ve Yönetmelikte belirtildiğini, ortada bir sorun varsa bunun Meclis Başkan ve Üyelerinin meclis çalışmaları sırasındaki iradi tercihlerinden kaynaklandığını, zira burada daha objektif değerlendirme yapılırsa, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin masumiyetinin açık olduğunun anlaşılacağını,

Sonuç olarak; 5018 sayılı Kanunda her ne kadar Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak imza atmalarının kendilerini sorumlu kılacağı ifade edilse de; belediyelerin üst yönetim ve karar organlarının (özellikle Belediye Meclisi) halk tarafından siyasi seçilmiş bir oluşum olduğu düşünüldüğünde, mevcut siyasi erke karşı bürokrasinin fazla dayanamayacağını ve direnemeyeceğini, Devlet yönetiminde sürekli yaşandığını,

Bu nedenle siyasi iradenin tercihleri ve kararları sonucu oluştuğu iddia edilen, Belediye Meclisince oluşturulan İhtisas Komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için takip eden aydaki çalışmalarından dolayı Huzur Hakkı ödemelerinin kamu zararına neden olduğu ile ilgili daha objektif bir değerlendirme yapılarak, kamu zararına sebebiyet veren esas müsebbiplerinin kim olduklarının tespiti ile mevcut zararın ilgililere rücu edilmesi gerektiğini,

Ayrıca özellikle belediyelerde hiçbir bürokratın seçilmiş siyasi iradenin daha üstünde olmadığını, onların çalışmalarına müdahale edilemeyeceği göz önüne alınarak, 323 sayılı Ek İlamın 6. Maddesinde Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisine, 6085 Sayılı Sayıştay Kanunun 53. Maddesine göre müştereken ve müteselsilen ödettirilmesi istenen Sayıştay 6. Dairesi kararının düzeltilerek, mevcut kamu zararının azmettiricilerinden tazmin edilmesini ve taraflarının (Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi) sorumlu tutulmamasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dairesince, ... Belediye Meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmesi sonucu doğan kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Sorumlu savunmasında, Belediye Meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarının bütün iş ve işlemlerin Meclis Başkan ve Üyelerinin yetki ve sorumluluğunda olduğunu, 5393 sayılı Kanunu ve meclis çalışma yönetmeliğinde, bürokratların ve çalışanların bu komisyonlara müdahale edebileceğine ilişkin bir hüküm bulunmadığını, belediyenin seçilmiş üst yönetim ve karar organına bürokrasinin direnemeyeceğini, bu nedenle harcama yetkilisine ve gerçekleştirme görevlisine bu konularda sorumlu tutulamayacağını belirterek, tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun İhtisas komisyonları başlıklı 24. maddesi hükmü karşısında, ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmemesi gerekirken, ödenmesi sonucu kamu zararının doğduğu değerlendirilmektedir.

Bu nedenle, gerekçeli Daire kararının korunmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Arz olunur.” Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinde sonra,

Gereği Görüşüldü

Sorumluluk yönünden inceleme;

Sorumlular temyiz dilekçesinde; Belediye Meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarının bütün iş ve işlemlerin Meclis Başkan ve Üyelerinin yetki ve sorumluluğunda olduğunu, 5393 sayılı Kanunu ve Meclis Çalışma Yönetmeliğinde, bürokratların ve çalışanların bu komisyonlara müdahale edebileceğine ilişkin bir hüküm bulunmadığını, belediyenin seçilmiş üst yönetim ve karar organına bürokrasinin direnemeyeceğini, bu nedenle harcama yetkilisinin ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu tutulmaması gerektiğini iddia etmişlerdir.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. 5018 sayılı Kanun uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmesi sebebiyle sorumlulukları bulunmaktadır.

Esas yönünden inceleme;

323 sayılı EK ilamın 6. Maddesi ile, belediye meclisince oluşturulan ihtisas komisyonlarına yasal süresinde tamamlanamayan işler için huzur hakkı ödenmesi sonucunda ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “İhtisas komisyonları” başlıklı 24’üncü maddesinde;

“Belediye meclisi, üyeleri arasından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Komisyonların bir yılı geçmemek üzere ne kadar süre için kurulacağı aynı meclis kararında belirtilir.

İhtisas komisyonları, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulur. İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde plân ve bütçe ile imar komisyonlarının kurulması zorunludur.

Meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır. Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporlarını bu sürenin sonunda meclise sunmadıkları takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.

İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten sonra belediye meclisinde karara bağlanır.

…” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükmüne göre; belediye meclisince kurulan ihtisas komisyonlarının, meclis toplantısını müteakip kendilerine havale edilen işleri 5 gün içerisinde sonuçlandırması gerekmektedir, ancak komisyonlar kendilerine verilen işlerle ilgili raporu belirtilen sürede sunmazlarsa, konu süre sonunda meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ihtisas komisyonlarının kendilerine havale edilen işleri yasal süresi (5 gün-imar komisyonu için 10 gün) içinde hazırlamadıkları ve yasal süre sonrasındaki günler için de huzur hakkı aldıkları görülmüştür. Ancak yukarıdaki mevzuat hükümlerinde; yasal süresi içerisinde tamamlanamayan konular için ek süre verileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamakla birlikte, konunun süre sonunda meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınacağı belirtilmiştir. Buna göre sadece yasal süre içerisinde tamamlanan işler için huzur hakkı ödenmesi mümkün olup, yasal süresi içerisinde tamamlanamayan ve tamamen aynı olan komisyon raporları için huzur hakkı ödenmesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Bu itibarla, 323 sayılı EK ilamın 6. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (Üyeler …, … ile …’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 16.10.2019 tarih ve 46745 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

Üyeler … ile …’ın karşı oy gerekçesi

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “İhtisas komisyonları” başlıklı 24’üncü maddesinde;

“Belediye meclisi, üyeleri arasından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Komisyonların bir yılı geçmemek üzere ne kadar süre için kurulacağı aynı meclis kararında belirtilir.

İhtisas komisyonları, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulur. İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde plân ve bütçe ile imar komisyonlarının kurulması zorunludur.

Meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır. Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporlarını bu sürenin sonunda meclise sunmadıkları takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.

İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten sonra belediye meclisinde karara bağlanır.

…” denilmektedir.

Daire ilamında bu madde esas alınmak suretiyle tazmin hükmü verilmiştir. İlam hükmünde “kendilerine iş havale edilen ihtisas komisyonlarının raporlarını yasal süre içerisinde hazırlamadıkları (5 gün-imar komisyonu için 10 gün) ve yasal süre sonrasındaki günler için huzur hakkı aldıkları görülmüştür.” denilmektedir. Bu hükümle ihtisas komisyonlarının kendilerine meclis tarafından havale edilen işleri azami süreler olan 5 ve (imar komisyonları için) 10 günden fazla toplantı yaparak tamamladıkları ve bu 5 ve 10 günü aşan süreler için de huzur hakkı aldıkları ifade edilmekte ise de ilam hükmüne esas harcama belgeleri ve ekindeki belgelerin incelenmesinde bu tespiti doğrulayan herhangi bir bilgi ve belge bulunmamaktadır. Kamu zararı tablosunun da bu tespiti doğrular nitelikte olmadığı, komisyonların huzur hakkı alabilecekleri ve alamayacakları günlerin gösterilemediği görülmektedir. Sorumluların savunmalarında “ihtisas komisyonlarına hiçbir şekilde yasal süresi sonrasındaki günler için huzur hakkı ödemesi yapılmadığı” yönündeki ifadeleri de ilamda karşılanmamıştır.

Yine ilam hükmünde “Ayrıca tüm komisyon raporlarının aynı olduğu tespit edilmiştir. Yasal süresi içerisinde tamamlanamayan konular için ek süre verilemez direk meclis başkanı tarafından gündeme alınarak meclisçe karara bağlanmalıdır. Buna göre yasal süresi içinde tamamlanamayan ve tamamen aynı olan komisyon raporları için huzur hakkı ödenmesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.” denilmektedir.

Buradaki ifadeler ile, tazmin hükmüne gerekçe olarak yukarıdaki 5 ve 10 günlük sürelerin aşılması iddiası dışında iki gerekçe daha ilave edilmektedir. Bunlardan birincisi komisyon raporlarının aynı olduğu ve tamamen aynı olan komisyon raporları için huzur hakkı ödenemeyeceği iddiasıdır. Bu konuda öncelikle belirtilmesi gereken husus, komisyon raporlarının içeriği, yeterli ya da yetersiz oluşu, raporların birbirine benzemesi gibi hususlar Sayıştay denetiminin dışında konular olup ilgili Belediyeyi ve Belediye Meclisini ilgilendirdiğinden bu konuda yapılan değerlendirmeler 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun ‘Denetimin Genel Esasları’ başlıklı 35 inci maddesinin 1 inci fıkrasında belirtilen “Sayıştay tarafından yerindelik denetimi yapılamaz, idarenin takdir yetkisini sınırlayacak ve ortadan kaldıracak karar alınamaz.” hükmüne aykırılık anlamına gelir. Böyle bir gerekçeyle tazmin hükmü kurulması hukuka uygun değildir.

İkinci gerekçe ise komisyonların belediye Meclisince kendilerine havale edilen konuları bir sonraki meclis toplantısına kadar tamamlamamaları, daha sonraki ay ya da aylarda tamamlamaları halinde yaptıkları çalışmalar için huzur hakkı alamayacakları iddiasıdır. Bu iddianın gerekçesi de 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun yukarıya aynen alınan 24 üncü maddesindeki “. Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporlarını bu sürenin sonunda meclise sunmadıkları takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.” hükmüdür. Her şeyden önce bu hükmün mutlak emredici bir hüküm olmadığını, Meclis Başkanına tanınan bir takdir yetkisi olduğunu ifade etmek gerekir. Kanun koyucu bu hükümle Meclis Başkanına, ihtisas komisyonlarının raporları hazır olmasa da meclis gündemine alma, aciliyeti olan işlerin sürüncemede kalmasını önleme hususunda takdir yetkisi tanımaktadır. İlama konu Belediye’nin meclis toplantılarına ilişkin tutanaklarının incelenmesinde, Meclis Başkanı’nın ihtisas komisyonlarınca raporları henüz hazırlanmamış olan konuları meclis gündemine almadığı, komisyon raporlarının hazırlanmasının beklenmesine karar verdiği, takdir hakkını bu yönde kullanarak komisyon raporları hazırlanmadan meclisin karar vermesini tercih etmediği, Meclis Başkanının bu tercihine diğer meclis üyelerinin de itiraz etmediği görülmektedir. Dolayısıyla Meclis Başkanının komisyon raporlarının hazırlanması için gündem konularını ertelemesi bir açıdan komisyonların yeniden görevlendirilmesi anlamına gelir. İlk toplantıya yetiştirilmemiş olsa da ihtisas komisyonlarının kendilerine havale edilen işleri yerine getirdiklerinde de tereddüt bulunmamaktadır. Bu sebeplerle ilamda “Yasal süresi içerisinde tamamlanamayan konular için ek süre verilemez direk meclis başkanı tarafından gündeme alınarak meclisçe karara bağlanmalıdır. Buna göre yasal süresi içinde tamamlanamayan ve tamamen aynı olan komisyon raporları için huzur hakkı ödenmesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.” denilmek suretiyle tazmin hükmü verilmesi hukuka uygun değildir.

Yukarıda açıklanan sebeplerle, ihtisas komisyonlarına yapılan huzur hakkı ödemelerinin mevzuata uygun olduğu anlaşıldığından tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye …’in karşı oy gerekçesi

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “İhtisas komisyonları” başlıklı 24’üncü maddesinde;

“Belediye meclisi, üyeleri arasından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Komisyonların bir yılı geçmemek üzere ne kadar süre için kurulacağı aynı meclis kararında belirtilir.

İhtisas komisyonları, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulur. İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde plân ve bütçe ile imar komisyonlarının kurulması zorunludur.

Meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır. Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporlarını bu sürenin sonunda meclise sunmadıkları takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.

İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten sonra belediye meclisinde karara bağlanır.

…” denilmektedir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ihtisas komisyonlarında görevli meclis üyelerine yapılan ödemeden, yasal süresi içinde gerçekleştirilen işler için hak edilen huzur hakkının düşülüp, düşülmediği anlaşılamamıştır. Bazı ödeme emri belgelerindeki toplam ödemenin tamamının kamu zararı olarak esas alındığı görülmüştür. Ancak yasal süresi içinde gerçekleştirilen işler için hak edilen huzur hakkının düşülerek kamu zararının hesaplanması gerekmektedir. Bu itibarla, kamu zararı hesabının yeniden yapılmasını teminen verilen tazmin hükmünün bozularak dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.