Sayıştay 6. Dairesi 44107 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 6

• Dosya No: 44107

• Tutanak No: 51674

• Tutanak Tarihi: 11.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yemek yardımı

96 sayılı İlamın 30 uncu maddesiyle; … Belediyesinde görevli memurlara Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak yiyecek yardımı yapıldığı gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedilmiş, 12.06.2019 tarih 46401 tutanak ve 12.06.2019 tarih 46402 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararlarıyla söz konusu tazmin hükmünün tasdikine karar verilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Sorumlular karar düzeltilmesine ilişkin dilekçelerinde, temyiz dilekçelerinde ileri sürdükleri hususları tekrar ederek Temyiz Kurulu Kararının düzeltilmesini talep etmişlerdir.

Karar düzeltilmesinin sebepleri 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Karar düzeltilmesi” başlıklı 57 nci maddesinde sayılmıştır. Buna göre, karar düzeltilmesi isteminde bulunabilmek için:

a) Hükmün esasına etkili iddia ve itirazların kararda karşılanmamış olması,

b) Bir kararda aynı konu hakkında birbirine aykırı hükümler bulunması,

c) Temyiz incelemesi sırasında hükmün esasını etkileyen belgelerde hile ve sahtekarlığın ortaya çıkmış olması,

ç) Temyiz sebeplerinden en az birinin mevcut olması gerekmektedir.

Sorumluların karar düzeltilmesine ilişkin vermiş oldukları dilekçede belirtmiş oldukları hususlar, düzeltilmesini talep ettikleri Temyiz Kurulu Kararında dikkate alındığından ve 6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesinde belirtilen karar düzeltilmesini gerektiren yeni bir husus ileri sürülmediğinden, karar düzeltilmesine ilişkin talebin reddi ile 96 sayılı İlamın 30 uncu maddesinde yer alan tazmin hükmünün tasdikine ilişkin 30332 (12.06.2019 tarih 46401 tutanak) ve 30333 (12.06.2019 tarih 46402 tutanak) sayılı Temyiz Kurulu ilamlarının 1 inci maddelerinin DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (Üye …, Üye …, Üye … ve Üye …’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 11.05.2022 tarih ve 51674 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye … ve Üye …’in karşı oy gerekçesi

Esasa ilişkin olarak;

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yemek yardımı şeklinin nasıl olacağı çok açık olarak belirlendiği gibi nasıl olmayacağına ilişkin de çok net ifadeler kullanılmıştır.

Yönetmeliğin, “Yardımın Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinin 2017 yılında değiştirilmiş hali aynen şöyledir:

“Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.

Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.”

(Maddenin yine aynı başlıklı önceki hali ise şöyledir:

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz.”

İkinci paragraf her iki halinde de aynıdır.)

Maddede çok açık olarak; yiyecek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılacağı ifade edildikten sonra, bu yardımın, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır.

Yönetmeliğin önceki hükmünün içeriği de aynı olup, yeni düzenleme ile -muhtemelen uygulamadaki örneklerden hareketle- yardımın ne şekilde yapılmayacağı da net olarak belirtilmiştir ki bu yapılamayacak olarak belirtilen yöntemler, Rapora da konu olan uygulamadaki örneklerdir.

Yönetmeliğin yemek yardımına ilişkin diğer düzenlemeleri de tamamen 3 üncü madde koşullarına, yani yemek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılması koşuluna göre tasarlanmıştır.

Şöyle ki; Yönetmeliğin, 4,5,7,8 ve 9 uncu maddelerinde, yemek yardımına ilişkin kurgunun neden sadece bilfiil yemek verme şeklinde olacağı ve bunun dışında olamayacağı çok net olarak ortaya konulmuştur.

Anılan maddeler değerlendirildiğinde;

• Yiyecek yardımı giderleri, Ankara, İstanbul İzmir için yemek maliyetinin üçte ikisini, diğer illerde yarısını aşmamak üzere kurum bütçesinden karşılanacaktır (md.4).

• Kurum bütçesine yemek yardımı için konulacak ödenekler, sadece, yemek vermek üzere kurulacak olan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenecek, bu amaçla yapılacak giderler de sadece bu birimler tarafından yapılacaktır (md.5).

• Yemek yardımına ilişkin, malzemelerin tedariki, muhafazası ve kaydı kurum personeli tarafından yerine getirilecektir ve servisin işlem ve hesapları kurumun teftişe yetkili amir ve elemanları tarafından yılda bir defadan az olmamak kaydıyla denetlenir (md.7,8).

• Yemek maliyetinde, 9 uncu maddede sayılan unsurlar dikkate alınacaktır.

Görüleceği gibi, belli ilkeler ve kontrol süreçleri kapsamında oluşacak bir yemek maliyetinin gerçekleşmesi koşuluyla/varsayımıyla yemek yardımının kurum bütçesinden karşılanması kabul edilmiştir.

Oysa yemek yardımının kurumda bu amaçla oluşturulmuş bir servis/birim tarafından ve öngörülen kontrol süreçleri dikkate alınarak değil de piyasadan yemek alma şeklinde yapılması halinde yukarıda belirtilen unsurlar, yani malzeme alımı, muhafazası, kontrolü, denetimi gibi unsurlardan hiçbirinin gerçekleştirilmesi imkanı kalmamakta, yemek maliyetinin oluşumuna ilişkin de kurumun bir yetkisi/etkisi söz konusu olmamakta, dolayısıyla da yemek fiyatının belirlenmesinde bütün inisiyatif yemek bedelinin ödendiği firmaya kalmaktadır.

Kaldı ki, firmanın kurumdan aldığı bedel karşılığında hizmeti yemek verme şeklinde yerine getirmesinin de hiçbir garantisi bulunmamaktadır. Bu durumda, personelin hedeflenen nitelikte beslenmesi amacı da gerçekleşmemekte, yemek yardımı, personele yemek verilmesi yerine bir nakti ödeme şekline dönüşmektedir.

Yargıcın mevzuatı yorumlaması veya boşluk doldurması suretiyle önüne gelen bir konuyu çözüme kavuşturması elbette ki hukuk felsefesinin ve usul hukukunun kabul ettiği kaçınılmaz bir durumdur. Ancak hukukta “yorum” veya “boşluk doldurma”, mevzuatta olayla birebir örtüşen, olaya münhasır düzenlemenin olmadığı veya mevzuatın yeterince açık olmadığı durumlarda müracaat edilecek yöntemlerdir. Yemek yardımı konusunda ise mevzuat, yoruma hiç yer bırakmayacak şekilde çok açık ve net hükümler içermektedir. Mevzuatın bu açık hükümlerinden hareket etmek yerine farklı hukuki sonuçlara sapmak, kanun koyucu yerine geçerek yeniden hüküm ihdas etmek demektir ki bu bir yetki gaspı durumudur.

Dolayısıyla, kurumun uyguladığı yöntem, mevzuatın açık olarak yasakladığı yöntemdir ve bu mevzuatın açık ihlali olduğundan, kurum bütçesinden ödenen miktarın tamamı için kamu zararına hükmolunması uygun olur.

Sorumluluğa ilişkin olarak;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinde;

“…

Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” hükmü gereği, gerçekleştirilen yemek ihalesinde, yemek kartı verilmesine ilişkin hükümlere ve sonuçlara izin veren ihale yetkilisi ve ihale komisyonu üyelerinin mevzuata aykırı ödemelerde sorumlulukları bulunmaktadır. Dolayısıyla ihale komisyonu başkan ve üyelerinin mevzuatın imkan vermediği bir konuda ihaleyi gerçekleştirdiklerinden dolayı diğer sorumlularla birlikte sorumluluklarının bulunması gerekmektedir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Temyiz Kurulu Kararının düzeltilerek, İlam hükmüne ilişkin hem esas hem de sorumluluk yönünden yeniden hüküm tesis edilmesi için dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.

Üye …’ın karşı oy gerekçesi

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212 nci maddesinde;

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlıyacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiştir.

Bu maddeye göre yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılacağı, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamayacağı, 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı, üçüncü fıkrasında yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı, 5 inci maddesinde, Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılacağı, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yiyecek yardımının bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılacağı, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı, bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağı, 7 nci maddesinde, yemek servisinin yönetiminden kurumun idari ve mali işlerle görevli biriminin sorumlu olduğu, servis hizmetlerinin biri müdür, biri satın alma veya ambar memuru ve biri de muhasebe memuru olmak üzere en az üç kişilik bir komisyonca yürütüleceği, ayrıca hizmetin gerektirdiği diğer personelin kurum içinden sağlanabileceği, 9 uncu maddesinde de, bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin yemek maliyetine dahil edilmeyeceği hüküm altına alınmıştır.

Söz konusu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yardımının Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılacağı belirtilmiş, ancak “yemek servisi” olarak ifade edilen ve “kuruluş” olarak da isimlendirilen birimin sadece yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği ve yiyecek yardımının da bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılacağı ifade edilmiştir. (5 inci madde) Şu halde Kurumda yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olmaması veya yemekhane için elverişli yer bulunmaması durumunda yemek servisi kurulamayacaktır. Bu gibi durumlarda Yönetmelik yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılabilmesine cevaz vermekte ise de bu halde yemek maliyetlerinin nasıl hesaplanacağının belirtilmesi bir yana, bu amaca hizmet edecek bir dernek, sandık vs.nin kurulmaması halinde yardımın nasıl yapılabileceğine yönelik bir düzenlemeye de yer vermemektedir. Bu durumda personelin yemek yardımından faydalanamayacak olması düşünülebilirse de bu halde de memurun yasanın verdiği bir haktan idarenin eksik bir düzenlemesi nedeniyle yararlanamaması durumu ortaya çıkmaktadır. Zira 657 sayılı Kanun’un 212 inci maddesi hangi devlet memurlarının yemek yardımından yararlanacağını belirleme yetkisini değil, devlet memurlarının hangi durumlarda yemek yardımından yararlanacağını belirleme yetkisini idareye bırakmaktadır. Diğer bir ifade ile Kanun Devlet Memurlarına yiyecek yardımı yapılmasını öngörürken, idari düzenleme bu yardımın ancak asgari 50 personelin olması şartına bağlı olan yemek servisinin kurulması ya da yemek vermek üzere kurulmuş olan dernek, sandık gibi kuruluşların bulunması şartına bağlamak suretiyle sınırlandırmıştır ki, Kanun’un idareye böyle bir sınırlandırma için cevaz vermediği açıktır.

Diğer yandan Yönetmelik yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağını, yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmının ise yemek yiyenlerden alınacağını ifade ettikten sonra (4. md.) yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağını ve bunlara karşılık memurlardan ücret alınmayacağını, Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri ile kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin yemek maliyetine dahil edilmeyeceğini (9.md.) belirterek yemek maliyetine nelerin dahil edileceğine dair bir düzenlemeye de yer vermiştir. Bu durumda Yönetmeliğin yemek maliyetini, yemek yardımının yemek servisince yapılması durumuna göre öngördüğü söylenebilir. Bu durumda ihale bedelini yemek maliyeti olarak kabul ederek buna göre bir kamu zararı hesaplamak da esasen Yönetmelik düzenlemesine aykırı olacaktır.

Şu halde;

Anayasa’nın 138 inci maddesi gereğince iş ve işlemlerin kanuna aykırı yönetmelik hükmü yerine doğrudan kanuna uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir. Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlandırılması kanunun idarelere yüklediği bir görev olup idarenin de bu yükümlülüğünü yasaların kendisine verdiği usuller dahilinde yerine getirmiş olması ve yardımın ihale yolu ile yapılması sırasında ihale işlemlerinde bir yasaya aykırılık durumu ve kamu zararı da uyuşmazlık konusu edilmediğinden sorumluların karar düzeltilmesi talebi kabul edilerek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye …’ın karşı oy gerekçesi

Esas yönünden yapılan inceleme neticesinde;

İlgili yönetmelik hükümleri mucibince yiyecek yardımı kapsamında yapılan yardım sadece yemek olarak verilebilecek iken, ayrıca kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşlara ödenebilecek ve yiyecek yardımının gerektirdiği giderler ise sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşlar tarafından yerine getirilebilecekken, somut olayda yemek hizmet alımının yüklenici firma marifetiyle kartlı sistem ile İzmir ilinde bulunan bazı şirketler aracılığıyla yerine getirilmesi ilgili yönetmelik hükümlerince mümkün bulunmamaktadır. Dolayısıyla somut olaya konu ihale kapsamında yapılan ödemelerin tümünün kamu zararı olduğu görülmekte olup karara bu açıdan iştirak edilmemektedir.

Sorumluluk yönünden ise;

5018 sayılı Kanun ve bu Kanun çerçevesinde sorumlu tutulacak görevlilerin belirlenmesine ilişkin 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı hükümleri çerçevesinde;

5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32 nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun’un 33 üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Bu hükümler karşısında harcama yetkilisi, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanuna göre sadece giderin yapılması sürecine ilişkin; harcamalara karar vermek, ödeme aşamasına kadarki işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürütmek ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlüdür.

Yine ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisi, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumludur.

Yukarıda yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere; harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin ihale sürecinde herhangi bir görev ve yetkisi bulunmamaktadır. Görev ve yetkileri ihale süreci bitip sözleşme imzalanması aşamasından sonra sözleşmeye uygun harcama aşaması ile sınırlı bulunmaktadır. Dolayısıyla yasal dayanaktan yoksun olarak ihaleye konu edilemeyecek bir hizmetin ihalesinin yapılması sonucu sebep olunan kamu zararından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu tutulamayacağı açıktır. Açıklanan nedenlerle oluşan kamu zararından ihale yetkilisinin tek başına sorumlu tutulması gerekir.

Bu itibarla; Temyiz Kurulu Kararının düzeltilerek, İlam hükmüne ilişkin hem esas hem de sorumluluk yönünden yeniden hüküm tesis edilmesi için dosyanın ilgili Daireye gönderilmesi gerekir.