Sayıştay 6. Dairesi 439 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 07.03.2017

• Karar No: 439

• İlam No: 266

• Madde No: 24

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Mal Alımının Mevzuata Uygun Yapılmaması

…………… Belediyesi tarafından, dar gelirli vatandaşlara tüp ihtiyaçlarının giderilmesi amacıyla yapılmış mal alımının yürürlükteki mevzuat hükümlerine aykırı şekilde gerçekleştiği görülmüştür.

…………… Belediyesi Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğünce ayni yardım amaçlı dağıtılan tüp alımına ilişkin düzenlenen ödeme emri belgeleri ve eki belgelerde yapılan inceleme neticesinde aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1)- …………… Belediyesi mal, hizmet ve yapım işleri ihaleleri açısından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde sayılan idarelerden olup ilgili Kanun hükümleri çerçevesinde mal alımı ihalelerini gerçekleştirmesi gerekirken tüp alımını, ilçe sınırları içerisinde faaliyet gösteren tüp satıcılarının teklif verebileceği, belediye panosunda ilan yapmak sureti ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nu dışındaki bir yol ile yaparak mevzuata aykırı davranmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ‘‘Tanımlar’’ başlıklı 4’üncü maddesinde; ‘Mal : Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları’ ifade ettiği, ‘Temel İlkeler’ başlıklı 5 inci maddesinde; ‘İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

……

Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usullerdir. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir.’ denilmektedir.

Yine aynı Kanun’un “Uygulanacak İhale Usulleri” başlıklı 18 inci maddesinde; ‘İdarelerce mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalelerinde aşağıdaki usullerden biri uygulanır;

a) Açık ihale usulü.

b) Belli istekliler arasında ihale usulü.

c) Pazarlık usulü.’ hükmü bulunmaktadır..

Mezkur Kanunun “Doğrudan Temin” başlıklı 22’nci maddesinde; “Aşağıda belirtilen hallerde ihtiyaçların ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temini usulüne başvurulabilir;

….

d) Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin onbeş milyar, diğer idarelerin beşmilyar Türk Lirasını aşmayan ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlar.

….”

denmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bendleri ile 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ve 60’ıncı maddesinin birinci fıkrasının (i) bendi hükümlerine dayanılarak hazırlanmış ve ilgili müdürlük tarafından yayımlanmış olan Sosyal Hizmet ve Yardım Esasları Yönetmeliğinin “Ayni yardımlarda satın alma işlemleri” başlıklı 14’üncü maddesinde;

‘Ayni yardımlarda kullanılacak mal, hizmet ve malzemelerin alımında 04/01/2002 tarih ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri uygulanır.’ denmektedir.

Yukarıya alınan mevzuat hükümlerinden; Belediyelerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi olduğu, bu Kanun’da sayılan açık ihale usulü, belli istekliler arasında ihale usulü ve pazarlık usullerinin temel ihale usullerinden olduğu, büyükşehir belediyeleri sınırları dahilinde bulunan belediyeler için 2015/1 sayılı Kamu İhale Tebliğine göre ……………TL tutar altındaki mal alımlarında ilan yapılmaksızın doğrudan teminle mal edinilebileceği anlaşılmaktadır.

…………… Belediyesi Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğüne ait tüp alımına ilişkin ödeme emri ve eki belgeler incelendiğinde, söz konusu alımın yukarıda sayılan ihale usullerinden hiç birisine uygun olmayan bir alım şekli olduğu belirlenmiştir.

Sorumlular mal alımı nedeniyle yapılan ödemenin …………… Belediyesi Sosyal Hizmet ve Yardım Esasları Yönetmeliğine göre nakdi yardım kapsamında olduğunu iddia etmişler ise de; …, … ve … numaralı ödeme emri belgelerinin incelenmesi neticesinde; … no.lu ödeme emri belgesinde tüp ihtiyacını tedarik edip dağıtımını yapanın … Ticaret olarak gözükmekte ve … no.lu ödeme emri belgesinde tüp bedelinin … TL olduğu, ilgili firmanın … TL’lik vergi borcunun bu ödeme emri belgesiyle ödendiği, kesilen damga vergisinden sonra geriye kalan net tutar olan ……………TL‘nin 320 Bütçe Emanetleri Hesabına alındığı ve sırasıyla … ve ….. no.lu ödeme emri belgeleri ekindeki gönderme emirleri ile, …………… no.lu ödeme emri belgesinde tüp ihtiyacını tedarik edip dağıtımını … adlı firmanın yaptığı ve ….. no.lu ödeme emri belgesinde tüp bedelinin ……………TL olduğu, ilgili firmanın ……………TL’lik vergi borcunun bu ödeme emri belgesiyle ödendiği kesilen damga vergisinden sonra geriye kalan net tutar olan ……………TL’nin …… no.lu ödeme emri belgesinin ekindeki gönderme emri ile ve son olarak …. ödeme emri belgesinde tüp ihtiyacını tedarik edip dağıtımını yine … adlı firmanın yaptığı ve …. no.lu ödeme emri belgesinin ekindeki gönderme emri ile ……………TL tutarlarında EFT (Elektronik Fon Transferi) yapıldığını gösteren gönderme emirleri mevcut olduğu görülmüştür.

Yine sorumlular savunmalarında ihtiyaç sahiplerine para yerine geçebilen çek verildiğini belirtilmişlerse de; ilgili evrakların eklerinin incelenmesi sonucunda Belediyece çek olduğu belirtilen belgelerin makbuz görevi gören ilgili belediyenin ismi ve ambleminin olduğu yakacak çeki isminde ve niteliği itibariyle para yerine geçebilen çek olmasından ziyade ihtiyaç sahiplerinin ne kadar hangi ayni yardımı aldığını gösteren evrak niteliğinde olduğu görülmüştür. Aslında ihtiyaç sahiplerine yapılan tüp yardımı ilgili Yönetmeliğin 13’ncü maddesinde açık bir şekilde ayni yardım olarak tanımlamıştır. Ancak sorumlular yapılan ayni yardımı nakdi yardım kapsamında değerlenmiş ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nunda belirtilen ihale usullerinden çıkartarak mevzuata aykırı bir şekilde yukarıda belirtilen firmayla anlaşmışlardır. Halbuki Belediyenin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında mal alımı olarak ihaleye çıkması ve ihaleyi kazanan yükleniciden ihalede belirtilen özellikteki tüpü teslim alıp muhasebe kayıtlarına kaydetmesi, sonrasında ise belirlenen ihtiyaç sahiplerine belirlenen şekilde teslimatın …………… Belediyesi personeli tarafından yapılması gerekirdi. Oysa yukarıda belirtilen firma ile anlaşılmış ve ödeme emri belgeleri ekindeki evraklardan ilgili firma tarafından ihtiyaç sahiplerine teslimatın yapıldığı anlaşılmıştır.

2)- Tüp alımına ilişkin olarak ilgili Belediye adına kesilmiş olan herhangi bir fatura olmadığı ayrıca ilgili alımın muhasebe kayıtlarına alındığına ve taşınır işlem fişinin düzenlendiğine dair herhangi bir belge olmadan ödeme yapıldığı görülmüştür.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu 33’üncü maddesi hükümlerine dayanılarak hazırlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Amaç Ve Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; Yönetmeliğin amacının, mahalli idarelerde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirleme olduğu belirtilmiştir.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 38’inci maddesinin birinci fıkrasında;

“(1) Her türlü tüketim mal ve malzemeleri ile demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alımlarına ilişkin giderlerin ödenmesinde;

a) Taahhüt dosyası,

b) Fatura,

c) Muayene ve kabul komisyonu tutanağı,

ç) Taşınır işlem fişi

ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir.

…………… Belediyesi Sosyal Yardım İşleri Müdürlüğünce ayni yardım amaçlı dağıtılan tüp alımına ilişkin ödeme emri belgesinin ve eki belgelerin Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğine göre düzenlenmesi yasal zorunluluktur. Söz konusu alıma ilişkin yapılan ödemelere ilişkin ödeme emri belgesi ve eki belgelerde tüp alımına ilişkin olarak ilgili Belediye adına kesilmiş olan herhangi bir fatura ve ilgili alımın muhasebe kayıtlarına alındığını ve taşınır işlem fişinin düzenlendiğine dair herhangi bir belge olmadığı tespit edilmiştir. Yukarıya alınan mevzuat hükmünden de anlaşılacağı üzere herhangi bir mal alımında hazırlanacak olan ödemeye ilişkin ödeme emri eki belgelerde söz konusu mala ilişkin faturanın ve ilgili muhasebe kaydının yapılıp taşınır kayıtlarına geçirilmesi amacı ile düzenlenen taşınır işlem fişinin olması yasal zorunluluktur.

3)- …………… Belediyesi tarafından 2015 yılı için belirlenen dar gelirli vatandaşlara tüp ihtiyaçlarının giderilmesi amacıyla mal alımına ilişkin düzenlenen ……………ve ….. no.lu ödeme emri belgelerinin ve bunlara ekli gönderme emirlerinin Belediyede yasal olarak görevli olan Muhasebe Yetkilisi (……………) yerine görevli ve yetkili olmayan kişilerce imzalandığı ve ödemenin bu şekilde yapıldığı tespit edilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Devlet Memurlarının Görev ve Sorumlulukları” başlıklı 11’inci maddesinin birinci fıkrasında; “Devlet memurları kanun, tüzük ve yönetmeliklerde belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı sorumludurlar.” denilmektedir.

“Kişisel Sorumluk ve Zarar” başlıklı 12’nci maddesinin ikinci fıkrasında; “Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır.” hükmü yer almaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Malî Hizmetler Birimi” başlıklı 60’ıncı maddesinde;

“Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür:

…

k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak.

…

Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler malî işlem sürecinde görev alamazlar.

…”

“Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinde;

“Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.

Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler.

Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

Kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.

…

Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır. (Ek cümle: 22/12/2005-5436/10 md.; Değişik: 24/7/2008-5793/35 md.) Muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin yardımcılarına devredilmesine, muhasebe yetkililerinin herhangi bir nedenle görevlerinden ayrılmalarında muhasebe hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin düzenleme yapmaya ve sertifika sınavlarına girmeye hak kazanılması bakımından muhasebe yetkilisi yardımcısı eşiti görevleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. (1)

Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’inci maddesinde ise;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” denilmektedir.

Görüldüğü üzere 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisini görev bazında çok açık bir şekilde ayrıştırmıştır. İlgili Kanunda Üst Yönetici ile Muhasebe Yetkilisi farklı ve tek bir kişi olarak tanımlamış olup bu görevlilerin alternatifleri sadece izin veya rapor vb. durumlarda geçici olarak mümkün kılınmıştır. Kurum adına herhangi bir ödeme yapılabilmesi yetkisi sadece muhasebe yetkilisine tanınmıştır. Muhasebe yetkilisi herhangi bir harcama kararı alamaz, ancak gerekli belgeler ve şartlar mevzuata uygunsa ödeme yapabilir. Mahalli idare birimi olan Belediyede Üst Yönetici olan Belediye Başkanı dahil başka hiçbir kimsenin kurum bütçesinden ödeme yapma yetkisi bulunmamaktadır. Kanun bu durumu engellemek için harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi görevlerinin birleşemeyeceğini açıkça belirtmiştir.

Öte yandan Kurum bütçesinden banka aracılığı ile herhangi bir ödemenin yapılabilmesi için ya banka çeki kullanılmalı ya da gönderme emri düzenlenmelidir. Gönderme emri muhasebe yetkilisi tarafından imzalanarak düzenlenir. Muhasebe yetkilisi ve muhasebe yetkilisi mutemetlerinin isim, soy isim, imza sirküleri vb. tüm bilgileri bankada bulunmalıdır. Ödemeler ancak bu kişilerin imzası ile düzenledikleri belgeler çerçevesinde yapılabilir. …………… Belediyesi tarafından belirlenmiş olan dar gelirli vatandaşlara tüp yardımı için mal temininde, ilgili Belediyenin Muhasebe Yetkilisi (……………) tarafından imzalanması gereken ödeme emri ve gönderme emri, görevli ve yetkili olmayan Belediye Başkanı ……………tarafından imzalanarak ödeme yapılmıştır.

Bu itibarla yukarıda yer alan 1 ve 2. ve 3’üncü bentlerde belirtilen gerekçelerle mevzuata aykırı ödenen ……………TL kamu zararının evrakı mevzuata aykırı bir şekilde Muhasebe Yetkilisi sıfatıyla imzalayan ……………müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İşbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,