Sayıştay 6. Dairesi 42987 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 6

• Dosya No: 42987

• Tutanak No: 45527

• Tutanak Tarihi: 16.01.2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Yemek yardımı.

229 sayılı İlamın 5. maddesiyle, ... Belediye Başkanlığı’nda görevli memur personele yapılan yemek yardımı maliyetlerinin yarısından fazlasının bütçeden karşılanması sonucu oluşan ... TL’lik kamu zararının, 2015 yılı Merkezi Bütçe Uygulama Tebliği Hükümlerine göre alınması gereken en az günlük yemek bedeli tutarı olan ... TL’lik kısmı tahsil edilmiş olup, ... TL’lik kısım için ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir.

Başsavcılık adına temyiz talebinde bulunan Sayıştay Savcısı ... tarafından verilen dilekçede;

“6. Dairenin, 2.3.2017 tarihli kararı ve 229 sayılı İlamının 5. maddesindeki, Belediyede çalışan ve yemek yiyen memur ve sözleşmeli personelden, yemek maliyet bedelinin yarısından fazlası bütçeden karşılanması sonucu oluşan ... TL’lik kamu zararının, 2015 yılı Merkezi Bütçe Uygulama Tebliği Hükümlerine göre alınması gereken en az günlük yemek bedeli tutarı olan ... TL’lik kısmı tahsil edildiğinden ... TL’lik kısım için ilişilecek husus bulunmadığı yönünde verilen kararı.

TEMYİZ SEBEPLERİ:

Aşağıda ayrıntılı açıklanacağı üzere, ... Belediyesinde görevli memurlara Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak yiyecek yardımı yapıldığı düşünülmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212. maddesinin dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımları Yönetmeliğinin 4. Maddesinde,” Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak Üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun1 a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” Hükmü bulunmaktadır,

... Belediyesi, anılan madde hükümlerini uygularken, yemek ihale bedelinin yarısını kurum, diğer yarısını yemek yiyen personel karşılaması gerekirken, yaklaşık maliyetin yarısına ihale edilerek yemek bedelinin tamamı kurumdan karşılanmış, daha sonra 2015 yılı Merkezi Bütçe Uygulama Tebliği Hükümlerine göre alınması gereken en az günlük yemek bedeli tutarı olan ... TL ahizlerden kesinti yapılarak tahsil edilmiştir.

Ayrıca Sayıştay Temyiz Kurulunun aynı konuda vermiş olduğu kararlarında da belediye bütçesinden yapılacak ödemelerde yemek maliyetinin yarısını aşamayacağından, aşan kısmı için tasdik kararı verilmektedir.

Buna göre, yemek ihale bedelinin yarısına tekabül eden bedelin, tamamının yemek yiyen personelden tahsil edilmemesi sonucu, Denetçi tarafından tespit edilen (… - ... =) ... TL kamu zararı tutarının, Raporda belirtilen sorumlularına ödettirilmesi yönünde karar verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

SONUÇ VE TALEP:

Yukarıda yapılan açıklamalara göre, ilgili mevzuata aykırı olarak 6. Dairece verilen, söz konusu hükmün, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesine gereğince bozularak, dosyanın Dairesine iadesine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Arz olunur. “ denilmiştir.

Sayıştay Başsavcılığı temyiz talebine (cevabi) karşılık olarak Sorumlular ortak dilekçelerinde özetle;

86/11220 sayılı BKK ile çıkarılan Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliği’nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 ncü maddesinde: " Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere. bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır... " hükmünün yer aldığını,

Söz konusu Yönetmelik hükmüne istinaden Belediyenin 2015 yılı Bütçesinde "Memurların Öğle Yemeğine Yardım" başlıklı 05030105 gider kodunda 1.800.000 (bir milyon sekiz yüz bin ) TL ödenek ayrıldığını, (Ek 1)

2015 Yılı memur yemeği hizmet alımı ihalesi hazırlanırken söz konusu yemek verme işinin yaklaşık maliyetinin hesaplanmasına esas olmak üzere Ek-2 de yer alan 26.11.2014 tarih ve 70127268/251.02-2570 sayılı yazı ile ... Lokantacılar Odası Başkanlığından alman bir öğün yemek bedeline göre yaklaşık maliyetin tespit edildiğini, (Ek 3)

Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliği’nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 ncü maddesinde; " Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır" hükmüne istinaden kurum payına düşen 1/2 lik maliyetin ihale konusu yapıldığını, hazırlanan yaklaşık maliyet cetvelinde de yemek hizmet alımımın kurum payına düşen 1/2 lik tutarı üzerinden ihaleye çıkılacağının açıkça belirtildiğini, İhale Onay Belgesinin buna göre düzenlendiğini, (Ek 4)

Memur Yemeği Hizmet Alımı ihalesine ait Teknik Şartnamenin "Tarafların Yükümlülükleri" başlıklı 6’ncı maddesinin 10' uncu alt bendinde " Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 4'üncü maddesinde; "Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır' şeklinde belirtilmiş olup, böyle bir durum meydana gelmesi halinde memurlardan alınacak tutar yükleniciye aittir ve yüklenicinin sorumluluğundadır." Hükmüne yer verildiğini, (Ek-5)

Ayrıca aynı ihaleye ait İdari Şartnamenin "Diğer Hususlar" başlıklı 47’nci maddesinin 1’inci alt bendinde "Memur Yemek Yardımı Yönetmeliği gereğince yemek bedelinin ½ si Belediyemiz tarafından karşılanacağından, söz konusu ihale sadece Belediyemizin ödeyeceği ½ kurum payını kapsayacaktır. Verilecek teklifler Belediyemizin ödeyeceği ½ lik kurum payına ait ve KDV hariç olacaktır-” hükmünün yer aldığını, ihaleye sadece kurum payı üzerinden çıkılmakta olduğunu, yükleniciye kurum payı dışında kalan personel payının tahsilinde tüm yükümlülüğün kendisinde olduğunu ve idare olarak sadece kurum payına düşen ½ lik kısım için hakediş düzenleneceğinin açıkça belirtildiğini,(Ek-6)

Açık ihaleye ait yaklaşık maliyetin Lokantacılar Odası Başkanlığından alınarak tespit edilen … TL birim fiyata yüklenici karı da eklenerek kurum payına düşen ½ lik tutar üzerinden hazırlandığını ve yukarıda belirtilen idari ve teknik şartnamelerdeki hükümler çerçevesinde isteklilerin tekliflerini personel payına düşen tutarın tahsilinin kendi yükümlülüklerinde olduğunu bilerek sadece kurum payına düşen ½ lik tutar üzerinden fiyatlandırdığını,

Lokantacılar Odası Başkanlığından alınarak tespit edilen ... TL birim fiyata yüklenici karı da eklendikten sonra kurum payına düşen ½ lik kısım üzerinden hazırlanan yaklaşık maliyete istinaden ihalenin … TL olarak sonuçlandırıldığını, tamamı üzerinden ihaleye çıkılmış olması halinde birim fiyatın … TL olarak neticelenecek iken kurum payına düşen ½ lik kısım üzerinden ihaleye çıkıldığından hak edişlerin buna göre hazırlandığını,

Yukarıda da belirtildiği gibi, … TL yaklaşık maliyetli yemek hizmet alımı işi, Kurum payına düşen 1/2 lik kısmı olan … TL üzerinden ihaleye çıkılarak … TL sözleşme bedeli ile ... TURİZM TAŞIMACILIK AKARYAKIT MAKİNA DOĞALGAZ İNŞAAT MÜHENDİSLİK MADENCİLİK TEMİZLİK GIDA TARIM HAYVANCILIK AR-GE SANAYİ TİCARET ANONİM ŞİRKETİ uhdesinde kaldığını,

Bahse konu yemek hizmet alımı ihalesiyle ilgili iş ve işlemlerin İdari ve Teknik Şartname hükümlerine göre yerine getirildiğini, ayaca yüklenici firmayla yapılan sözleşmenin" Sözleşmenin Ekleri " başlıklı 81 inci maddesinde de söz konusu şartnamelerin ihale dokümanı niteliğinde ve bu sözleşmenin ayrılmaz bir parçası olduğunun belirtildiğini, (Ek-7)

İhale sonucu oluşan tutarın kurum tarafından ödenecek tutar olup personelden alınacak geri kalan kısmın ise teknik şartnamede belirtildiği üzere yüklenicinin kendi sorumluluğuna bırakıldığını; bu itibarla sorgu hükmünde yer alan yükleniciye yapılan ödemelere ait hak edişlerin sadece kurum payına düşen tutarı içerdiğini, (Ek8) bu tutarın içinde personel payının bulunmadığını, personelden kesilmesi gereken tutarın ihale konusu yapılmadığından söz konusu bu tutarın tahsilinin yükleniciye bırakıldığını,

Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliğimin Yemek Maliyetinin Hesabı başlıklı 9. Maddesinde "Bu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez." Denildiğini, kurumun kendi imkan ve personelini kullansaydı bu giderleri yemek maliyetine dahil etmeyeceğini, dolayısıyla bu giderlerin yemek maliyetinin hesabında dikkate alınmaması gerektiğini, kurum personel ve imkânları kullanılmadığı için bu maliyetlerin ihalede oluşan bedelin içinde olduğunu ve maliyetlerden düşülmesi gerektiğini,

Sayıştay Başkanlığı 6. Dairenin 03.06.2016 tarih ve 172 İlam numarası ile 05.04.2016 tarihinde, 324 karar numarası ile karara bağlanan 2014 yılı ... Belediyesi Denetim Raporunda da belirtildiği gibi memurların ek göstergeleri, sözleşmeli personelin ise ücret düzeyleri dikkate alınarak 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Talimatında belirlenen tutarlar üzerinden hesaplanarak toplamda ... TL personelden kesinti yapılarak tahsil edildiğini

Sonuç olarak, Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliğinin 4'üncü maddesinde yemek maliyetlerinin yarısını aşan kısmının yemek yiyen personelden alınacağı hükme bağlanmış olmasına, buna mukabil söz konusu maddenin uygulamasında anılan yönetmeliğin 9.maddesinde belirtilen yemek maliyetinin hesabına dahil edilmeyecek personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri vb. giderler (İhalede oluşan fiyata, bu giderler de dahildir) dikkate alınarak ve ayrıca yemek maliyetinin ½ lik kısmının ihale edildiğine dair ilan metni, idari ve teknik şartname ve sözleşmede yer alan hükümler ve hakediş raporları ile birlikte Lokantacılar Odası Başkanlığının ayrıntılı fiyat tarifesine göre hesap tablosu ve 2015 yılı Merkezi Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar üzerinden hesaplanarak yapılan ... TL kesinti tutarı, ayrıca yapılan bu yargılama nedeni ile 2017 yılında da personel yemek ihalesi yapılmadığı ve bu haktan personelin faydalandırılmadığı dikkate alınarak tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Duruşma talebinde bulunan sorumlular …, … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

Gereği Görüşüldü

229 sayılı İlamın 5. maddesiyle, ... Belediye Başkanlığı’nda görevli memur personele yapılan yemek yardımı maliyetlerinin yarısından fazlasının bütçeden karşılanması sonucu oluşan ... TL’lik kamu zararının, 2015 yılı Merkezi Bütçe Uygulama Tebliği hükümlerine göre alınması gereken en az günlük yemek bedeli tutarı olan ... TL’lik kısmı tahsil edilmiş olup, ... TL’lik kısım için ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 43. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükmüne göre; kurum bütçesine, kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle konulan yiyecek yardımı ödeneğinden, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan yarısının da yemek yiyenlerce karşılanması gerekmektedir.

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; ... Belediyesinde, yemek ihalesine yaklaşık maliyetin yarısı üzerinden, yani kurum payına düşen miktar üzerinden çıkıldığı, yaklaşık maliyetin yarısına ihale edilen yemek bedelinin tamamının bütçeden karşılandığı, sadece 2015 yılı Bütçe Uygulama Talimatına göre alınması gereken asgari tutarların memurlardan tahsil edildiği anlaşılmıştır.

Sorumlular savunmalarında, Lokantacılar Odası Başkanlığından alınarak tespit edilen ... TL birim fiyata yüklenici karı da eklendikten sonra kurum payına düşen ½ lik kısım üzerinden hazırlanan yaklaşık maliyete istinaden ihalenin … TL olarak sonuçlandırıldığını, tamamı üzerinden ihaleye çıkılmış olması halinde birim fiyatın … TL olacağını, sadece kurum payı üzerinden ihaleye çıkıldığından dolayı kamu zararı oluşmadığını ifade etmişlerse de; anılan Yönetmelik hükümlerine göre Belediye tarafından ödenebilecek tutar yaklaşık maliyetin yarısı değil, yemek maliyetinin yani ihale bedelinin yarısıdır. Bu nedenle sorumluların savunmalarının kabulü mümkün değildir.

Bu itibarla, Başsavcılık temyiz talebi kabul edilerek yukarıdaki gerekçelerle yeniden hüküm tesis edilmesini teminen 229 sayılı İlamın 5. maddesiyle verilen hükmün BOZULARAK dosyanın ilgili Dairesine TEVDİİNE, (... Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, …, … ile …’ın aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 16.01.2019 tarih ve 45527 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

... Daire Başkanı …, Üyeler …, …, …, … ile …’’in karşı oy gerekçesi

19.11.1986 tarih ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilerek personele yapılan yiyecek yardımının gerektirdiği giderin yarısının kurum bütçesinden ödenmesi, diğer yarısının da yemek yiyenlerden alınması gerektiği belirtilmiştir.

Diğer taraftan, 12.01.2015 tarih ve 29237 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 Sıra No’lu 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği’nde aynen;

“14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde, yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı hükme bağlanmış bulunmaktadır.

Bu çerçevede, öğle yemeği servisinden faydalanan memurlardan 15/1/2014-14/1/2015 tarihleri arasında alınacak yemek bedelleri 17/1/2014 tarihli ve 28885 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) Sıra No’lu 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğiyle belirlenmiştir.

Her ne kadar, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4 üncü maddesi hükmünün, bütçeye konulan ödeneğin yemek maliyetini karşılaması halinde ayrıca yemek bedelinin yemek yiyenlerden alınmasını zorunlu kılmadığı için söz konusu Bütçe Uygulama Tebliği’nde belirtilen en az yemek bedelinin alınmadığı ileri sürülebilir ise de; anılan Yönetmeliğin 4’üncü maddesi hükmü uyarınca kurum bütçesine yemek maliyetinin sadece yarısı kadar ödenek konulması, diğer yarısının ise yemek yiyenlerden alınması gerektiğinden, kurumca sağlanan yemek yardımından faydalanan memurlardan anılan Bütçe Uygulama Tebliğinde belirtilen en az tutarlar üzerinden yemek bedelinin alınması zorunludur.

Diğer taraftan, sorumluların savunmalarında, memurların yiyecek yardımının Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yapıldığı ve Yönetmeliğin, yemek giderlerinin yarısının yardımdan faydalanan memurlarca karşılanması gerektiğine ilişkin amir hükmünün, ihale dosyasının hazırlık aşamasında, bir başka deyişle idarece yapılan yaklaşık maliyet bedel tespitinde dikkate alındığı ifade edilmekte ise de, ödeme aşamasında, yemek bedelinin tamamının bütçeden ödenmesi nedeniyle bu talebin kabulü mümkün değildir. Dolayısıyla, Yönetmeliğin söz konusu hükmünün, yaklaşık maliyet bedelinin tespitinden ziyade, ilgili firmaya yemek bedelinin ödenmesi aşamasında dikkate alınması gerekmektedir.

Bahse konu olayda, söz konusu yemek verme hizmetinin ihale yoluyla alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olması sebebiyle, memurların ek göstergeleri, sözleşmeli personelin ise ücret düzeyleri dikkate alınarak Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinde belirlenen tutarlar üzerinden günlük yemek bedeli alınması uygun görülmektedir.

Bu esas kapsamında konu incelendiğinde, söz konusu personele yapılan yemek yardımı sonucunda, 12.01.2015 tarih ve 29237 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 Sıra No’lu 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği’nde belirtilen en az yemek bedelinin alınmaması suretiyle neden olunan kamu zararı tutarının …-TL olduğu anlaşılmaktadır. Sorumlular tarafından bu tutarın tahsil edildiği bildirilmiştir. Bu itibarla 229 sayılı İlamın 5. Maddesiyle ilişilecek husus bulunmadığına ilişkin verilen kararın tasdikine karar verilmesi gerekir.

Üye …’nün karşı oy gerekçesi

... Belediyesinde, yemek ihalesine yaklaşık maliyetin yarısı üzerinden, yani kurum payına düşen miktar üzerinden çıkıldığı, yaklaşık maliyetin yarısına ihale edilen yemek bedelinin tamamının bütçeden karşılandığı, sadece 2015 yılı Bütçe Uygulama Talimatına göre alınması gereken asgari tutarların memurlardan tahsil edildiği, bunun üzerine dairenin tazmin hükmü vermediği, konunun Başsavcılık tarafından temyiz edildiği anlaşılmaktadır.

Sorumlular savunmalarında, Lokantacılar Odası Başkanlığından alınarak tespit edilen ... TL birim fiyata yüklenici karı da eklendikten sonra kurum payına düşen ½ lik kısım üzerinden hazırlanan yaklaşık maliyete istinaden ihalenin … TL olarak sonuçlandırıldığını, tamamı üzerinden ihaleye çıkılmış olması halinde birim fiyatın … TL olacağını, sadece kurum payı üzerinden ihaleye çıkıldığından dolayı kamu zararı oluşmadığını ifade etmişlerdir.

Esasen Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliği’nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 ncü maddesinde; " Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır" hükmüne istinaden kurum payına düşen 1/2 lik maliyetin karşılanması gerektiği açıktır. Ancak savunmalarda 1/2 lik maliyetin ihale konusu yapıldığı, hazırlanan yaklaşık maliyet cetvelinde de yemek hizmet alımımın kurum payına düşen 1/2 lik tutar üzerinden ihaleye çıkılacağının açıkça belirtildiği ifade edilmiştir. Kaldı ki, 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin;

30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı, 14.3.2018 tarih ve 44216 sayılı kararlarında yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması mümkün görülmediğinden ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle daire kararını onamış,

08.05.2012 tarih ve 34915 sayılı kararında Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararı bozmuş,

28.09.2010 tarih ve 31632 sayılı kararında “Yiyecek yardımı yönetmeliğindeki amaç, konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, belediye bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden, tazmin hükmünü kaldırılmış,

10.04.2012 tarih ve 34773 sayılı, kararında, İhale yapılmak suretiyle sağlanan ve katkı payı bir öğün yemek bedelinin yarısı esas alınarak hesaplanmış olan öğle yemeğinde, Belediyede görevli personelden herhangi bir yemek bedeli alınmamış olması karşısında, Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen asgari rakamlara göre, yemek yardımından yararlanan memurlardan alınacak katkı payının tahsil edilmesi gerektiği gerekçesiyle tazmin hükmünü bozmuş,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı, 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı kararlarında da Personelden yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçesiyle Daire kararlarını bozmuştur.

Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Temyiz Kurulu 1.12.2015 tarih ve 41149 sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır” diyerek bu durumu doğrulamıştır.

Hukukun üstünlüğünün temel unsurlarından biri, hukuki durumlarda belirli bir istikrarı garanti altına alan ve kamuoyunun mahkemelere olan güvenine katkıda bulunan hukuki güvenlik ilkesidir. Toplumun yargısal sisteme olan güveni hukuk devletinin esaslı unsurlarından biri olmasına rağmen birbirinden farklı yargı kararlarının devamlılık arz etmesi, bu güveni azaltacak nitelikte bir hukuki belirsizlik durumu yaratabilecektir. (Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi AİHM. Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B. No: 13279/05, 20/10/2011, § 57).

AİHM, içtihat farklılıklarının yargı sistemlerinin doğal bir sonucu olduğunu kabul etmekle birlikte yüksek mahkemelerin görevinin bu çelişkileri düzeltmek olduğunu ve şayet çelişkili uygulama yüksek mahkemenin bünyesinde gelişiyorsa bu durumun toplumun adli sisteme olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini ihlal edeceğini belirtmiştir ( AİHM: Çelebi ve diğerleri/Türkiye, B. No: 582/05, 9/2/2016, § 55) Yine AİHM, mahkemelerin yorumlarında dinamik ve evrilen bir yaklaşımı sürdürülememesinin reform ya da gelişimi engelleyeceğinden kararlardaki değişimin, adaletin iyi idaresine aykırılık teşkil etmeyeceğini kabul etmektedir. (Atanasovski/Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, B. No: 36815/03, 14/1/2010, § 38).

Sayıştay yargısı açısından ilk derece mahkeme niteliğindeki dairelerce yiyecek yardımları hakkında verilen farklı kararlar yargı sisteminin doğal bir sonucudur. Zira hukuk kurallarının ne şekilde yorumlanacağı veya birden fazla yorumunun mümkün olduğu durumlarda bu yorumlardan hangisinin benimseneceği derece mahkemelerinin yetkisinde olan bir husustur. Ancak Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm merciidir. Bu niteliği nedeniyle Temyiz Kurulunca aynı konuda uzun süredir farklı kararlar veriliyor olması, sorumluların Sayıştay yargısına olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini zedeleyecek bir nitelik almıştır. Yargıya olan güveni muhafaza etme bakımından kararlarda belli bir istikrar sağlaması beklenir. Bu itibarla içtihat değişikliği tek başına adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğurmaz ise de bu değişiklik ile benimsenen yeni yaklaşımın benzer uyuşmazlıklarda tutarlı olarak uygulanması gereklidir.

Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013).

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Kaldı ki mevzuattaki bu müphemlik 20/11/2017-2017/11180 tarih ve sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile giderilmiş, ilgili yönetmeliğin 3. Maddesi “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile ihtilaf bir ölçüde giderildiğinden, değişiklik öncesi yoruma müsait mevzuat göz önünde bulundurularak değişiklik tarihine kadar yapılan ödemelerin kamu zararı olarak kabul edilmemesi gerekir.

Bu nedenle, daire kararının tasdik edilmesi gerekir.

Üye …’ın karşı oy gerekçesi

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde:

“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının ihale yolu ile dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. Yemek hazırlama ve dağıtım işinin 4734 sayılı kanun kapsamında belirtilmiş “hizmet” tanımı içinde yer alması söz konusu işin ilgili mevzuatına aykırı olarak ihale edilebileceği anlamına gelmemektedir. Zira Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği yemek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağını açıkça belirtmiştir.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenle ... Turizm Taşımacılık Akaryakıt Makina Doğalgaz İnşaat Mühendislik Madencilik Temizlik Gıda Tarım Hayvancılık Ar-Ge Sanayi Ticaret Anonim Şirketi’ne yapılan ödemelerden, yemek yiyen personelden kesilen miktar düşüldükten sonra kalan tutarın tamamı kamu zararı niteliğindedir. Bu itibarla, 229 sayılı İlamın 5. maddesiyle ilişilecek bulunmadığına ilişkin verilen kararın bozularak, yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesini teminen, dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.