Sayıştay 6. Dairesi 424 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 31.01.2017

• Karar No: 424

• İlam No: 232

• Madde No: 30

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Kanuni Sınırları Aşan Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesi.

….. Belediyesi ile ….. Sendikası arasında imzalanan ve 15.05.2014-31.12.2015 dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi ile ….. Müdürlüğünde çalışan sözleşmeli personele kanuni sınırları aşan sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde, “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53’üncü maddesi doğrultusunda, 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun,

“Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…”,

Geçici 14’üncü maddesinde, “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”,

hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarda yer alan mevzuat hükmü gereği, 15.03.2012 tarihinden önce belediyeler ile sendikalar arasında imzalanmış olan sözleşmelerin uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Bununla birlikte, belediyeler ile sendikalar arasında imzalanan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesi durumunda, sona eren sözleşmedeki tutarlar tavan kabul edilmek ve arttırılmamak şartıyla 31.12.2015 tarihine kadar yeni sözleşme imzalanabilecektir.

Yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, 31.12.2015 tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabileceği yetkisi verilmiştir. Sonra yapılan sözleşmedeki tavan tutar; önceki sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, bu durumda idarelerin, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarı tavan olarak esas alabilme yetkisi bulunmaktadır. Başka bir deyişle, 31.12.2015 tarihine kadarki dönemde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen meblağın altına inilmeyebileceği yetkisi, personele yapılan önceki ödemeler kadar ödeme yapma konusunda idarelere takdir hakkı tanınmıştır.

….. Belediyesi ile ….. arasında 14.03.2012-15.05.2014 tarihlerini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi imzalanmış ve 14.03.2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Toplu İş Sözleşmesi’nin;

“Yürürlük ve Süre” başlıklı 8’inci maddesinde, “a) Bu Toplu İş Sözleşmesi 14/03/2012 tarihinde başlar 15/05/2014 tarihinde sona erer. Bu Toplu İş Sözleşmesi 01/01/2013 tarihinden itibaren her yıl için tüm nakdi ödemeye, diğer yardım ve alacaklara TÜİK’in açıklamış olduğu ÜFE+%3 artış uygulanır.

b) Yeni sözleşme görüşmelerine eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 gün önce başlanır.

c) Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme hükümleri geçerlidir.”,

“Mali Haklar”ı düzenleyen altıncı bölümünün;

“İyileştirme Zammi” başlıklı 28’inci maddesinde, “…. Sen üyesi,657 sayılı DMK’na göre çalışanların halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net ….TL ödenir.”,

“İkramiye” başlıklı 29’uncu maddesinde, “….. Sen üyesi,657 sayılı DMK’na göre çalışan ve sözleşmeli memur olarak çalışanlara, Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı, 1 Mayıs ve Yeni Yıl’da net …..TL ikramiye verilir.”,

Öğrenim Yardimi başlıklı 30’uncu maddesinde, “İşveren, …. Sen üyesi çalışanlara her yıl;

İlköğretim, Ortaöğretimde okuyan her çocuğu için 30 Eylül tarihine kadar öğrenim belgesi getirmesi halinde Ekim ayında ödenmek üzere net ….. TL

Üniversite okuyan her çocuğu ve öğrenim gören çalışanlar için 30 Ekim tarihine kadar Öğrenim belgesi getirmesi halinde Kasım ayında net ….. TL öğrenim yardımı yapar.

Öğrenim yardımı kurumda çalışan eşlerden birine verilir.”,

Ulaşim Yardimi başlıklı 31’inci maddesinde, “…. Sen üyesi ve görev gereği toplu ulaşımdan ücretsiz yararlananlar hariç tüm memur ve sözleşmeli personele aylık net …… TL ulaşım yardımı yapar.”,

denilmiştir.

2012 yılında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi ile belirlenen iyileştirme zammı, ikramiye (yılda beş sefer), öğrenim yardımı ve ulaşım yardımı, sözleşme hükmü gereği 01.01.2013 tarihinden itibaren ÜFE+%3 oranında arttırılarak uygulanacaktır.

İlk sözleşmenin bitim tarihi olan 15.05.2014’de Belediye ile adı geçen Sendika arasında 15.05.2016 tarihinde sona erecek olan yeni bir Toplu İş Sözleşmesi imzalanmıştır.

Toplu İş Sözleşmesi’nin;

“Yürürlük ve Süre” başlıklı 8’inci maddesinde; “a) Bu Toplu İş Sözleşmesi 14/05/2014 tarihinde başlar 15/05/2016 tarihinde sona erer. Bu Toplu İş Sözleşmesi

01/01/2015 tarihinden itibaren her yıl için tüm nakdi ödemeye, diğer yardım ve alacaklara TÜİK’in açıklamış olduğu Tefe, Tüfe+%3 artış uygulanır.

b) Yeni sözleşme görüşmelerine eski sözleşmenin bitim tarihinden 30 gün önce başlanır.

c) Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme hükümleri geçerlidir.” ,

“Mali Haklar”ı düzenleyen altıncı bölümünün;

“İyileştirme Zammi” başlıklı 28’inci maddesinde, “….. Sen üyesi,657 sayılı DMK’na göre çalışanların halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net ……TL ödenir. Ayrıca Tüm memur ve sözleşmeli memurlara ulaşım bedeli olarak her ay net …… TL ödenir.”,

“İkramiye” başlıklı 29’uncu maddesinde, “…. Sen üyesi,657 sayılı DMK’na göre çalışan ve sözleşmeli memur olarak çalışanlara, Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı, 1 Mayıs ve Yeni Yıl’da net ……TL ikramiye verilir.”

“Öğrenim Yardımı” başlıklı 30’uncu maddesinde, “…. Sen üyesi çalışanlara her yıl;

İlköğretim, Ortaöğretimde okuyan her çocuğu için 30 Eylül tarihine kadar öğrenim belgesi getirmesi halinde Ekim ayında ödenmek üzere net …… TL

Üniversite okuyan her çocuğu ve öğrenim gören çalışanlar için 30 Ekim tarihine kadar Öğrenim belgesi getirmesi halinde Kasım ayında net …… TL öğrenim yardımı yapar.

Öğrenim yardımı kurumda çalışan eşlerden birine verilir.”

denilmiştir.

2014 yılında imzalanan toplu iş sözleşmesi ile belirlenen iyileştirme zammı, ikramiye (yılda beş sefer), öğrenim yardımı ve ulaşım yardımı, sözleşme hükmü gereği 01.01.2015 tarihinden itibaren Tefe, Tüfe+%3 oranında artış öngörülmüştür.

Yerel Yönetimlerin 11.04.2012 tarihi itibariyle yürürlükte olan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona ermekte ise ve söz konusu sözleşmelerdeki aylık ortalama sosyal denge tazminatı ödemeleri, toplu sözleşmede belirtilen tazminat tavanından yüksek ise bu tarihten önce sözleşmenin feshedilmesi veya yenilenmesi halinde, önceki sözleşmedeki ödemelere devam edilebilecektir. Bununla birlikte, 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya karşılıklı olarak feshedilen sözleşmelerin yenilenmesi halinde, yeni sözleşmede (önceki sözleşmede, toplu sözleşme tavanından daha yüksek ödemeler öngörüldüğü halde) bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılması mümkün değildir.

Ancak idare ile adı geçen Sendika arasında imzalanan sözleşme ile iyileştirme zammı, ikramiye, öğrenim yardımı ve ulaşım yardımı tutarlarına, 1 Ocak 2015 tarihinden itibaren (15/05/2014 tarihli sözleşme hükmü gereği) Tefe, Tüfe+%3 oranında artış yapılmıştır. Mevzuat gereği 31.12.2015 tarihinden önce sona eren ilk sözleşmedeki tutarlar tavan kabul edilerek arttırılmaması gerekirken, 1 Ocak 2015 tarihinden itibaren Tefe, Tüfe+%3 oranının uygulanması sonucu tavan tutar aşılmış ve kamu zararına neden olunmuştur.

Sorumlular savunmalarında;

Ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerden olan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmelerinde kamu çalışanlarının işverenleri ile toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalamasının düzenlendiğini, Anayasa’nın 90’ıncı maddesine göre temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümlerinin esas alınması gerektiğini,

2012 ve 2014 yıllarında bağıtlanan her iki sözleşmede maddi yönden aynı içeriğe sahip olup herhangi bir kalemde artış yapılmadığını, 2012 yılında bağıtlanan sözleşmede öngörülen ÜFE+%3’lük kalemin 4688 sayılı Kanun’un 28’inci maddesinde sayılan ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğunu, aynı şekilde 2014 yılında bağıtlanan sözleşmede de bu kalemin yer almasının adı geçen Kanun’a aykırılık teşkil etmediğini,

2012 yıllarında bağıtlanan sözleşmede yer alan “Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar, eski sözleşme hükümleri geçerlidir” şeklindeki hüküm gereği 2014 yılında bağıtlanan sözleşmenin eski sözleşmenin tarihsel bir güncellemesinden ibaret olduğunu,

ifade etmişlerse de,

ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işcverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapmaları sağlanmıştır.

Mevzuat gereği, 31.12.2015 tarihinden önce sona eren ilk sözleşmeye göre belirlenen tutarlar (2014 yılında verilen ÜFE+%3 dahil tutarlar) tavan kabul edilecek ve arttırılamayacaktır. 1 Ocak 2015 tarihinden itibaren ilk sözleşmeyle ulaşılan tavan tutarlara, ikinci sözleşmeyle tekrar Tefe, Tüfe+%3 oranının uygulanması sonucu tavan tutarın aşılmasına neden olmuştur.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde ve 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde, kamu görevlilerine sözleşme uyarınca verilecek sosyal denge tazminatının tavan tutarının nasıl hesaplanacağı açıkça belirtilmiştir. Bu emredici hükümlere aykırı sözleşme düzenlenmesi ve bu sözleşme uyarınca ödenen tazminatların hukuka uygun olduğunun savunulması yukarıda açıklandığı üzere mümkün değildir

Belediye Başkanı ….’ın sorumluluğa ilişkin yapmış olduğu savunmasında, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde belirtilen esaslara uygun olarak toplu sözleşme imzalandığını, makamının harcama sürecinde herhangi bir onayının bulunmadığını, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin (g) bendi uyarınca aranması gereken şartların oluşmadığını, dolayısıyla herhangi bir kamu zararından söz edilemeyeceğini belirtmişse de;

Adı geçen Belediye Başkanı memurlara sosyal denge tazminatı verilmesine ilişkin her iki sözleşmeyi de ….. Belediyesini temsilen imzalamıştır. 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının kamu zararının belirlenmesinde esas alınacağı belirtildiğinden, sözleşmeyi imzalayan olarak kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla ….. Belediyesi ile …..Sen arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi ile Kanunla belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge ödenmesi sonucu neden olunan kamu zararı tutarı ….. TL’nin sorumlular …….’a müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy

Üye ….’un karşı oy gerekçesi:

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’ncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …………….” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ …Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, ….. Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilerek çoğunluk görüşüne katılmıyorum.