Sayıştay 6. Dairesi 41437 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2014

• Daire: 6

• Dosya No: 41437

• Tutanak No: 43120

• Tutanak Tarihi: 31.05.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

KONU: Yiyecek yardımı.

204 sayılı İlamın 2. maddesiyle; ... Belediyesinde görevli memurlara Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak yiyecek yardımı yapılması nedeniyle ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... temyiz dilekçesinde özetle;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayin bedeli Verilmesi Hakkında Kanun’a göre tayin bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denildiğini,

2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına Ve Harcamalarına İlişkin Esasları Düzenleyen (E) cetvelinin 36. maddesine göre; “657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı ..., ... ve ... illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilir.” denilmesine rağmen;

Belediye tarafından gerçekleştirilen yiyecek yardımlarının üçte birlik kısmının memurlardan kesilmediği ve bu nedenle kamu zararı oluştuğu hususunda açıklama yapılması talebiyle ilgili olarak bahse konu olan yiyecek yardımı ihale dosyası evraklarında yapılan incelemede;

Konu ile ilgili piyasa araştırması Teklif Mektuplarında (dilekçe eki 1) ve Araştırma Tutanağında (dilekçe eki 2) görüleceği üzere, bir günlük maliyetin ... TL olduğunu, bunun üçte birlik (1/3) tutarının ... TL’ye denk geldiğini ve memura ödenecek kurum payının (üçte ikilik kısım) ... TL olduğunu, 2014 yılı Memur Personele Yiyecek Yardımı ihalesine bu elde edilen tutar ... TL ile 2014 yılı mesai günleri ve toplam memur sayısı dikkate alınarak ihale toplam bedelinin elde edildiğini,

Kurumun yapmış olduğu ödemede memurdan alınacak kısmın (... TL) düşülerek ... TL olarak ödendiğini, ödenmesi gereken bir öğünlük yemek bedeli olan ... TL’nin kurum hesaplarından çıkmadığını, dolayısıyla herhangi bir kamu zararı oluşmadığını,

Memur personel sayısına göre toplam yemek bedelinin 2/3'ü oranında Belediye Meclisinde ödenek alındığını, ihalenin çalışanın yemek bedelinin 2/3'ünü karşılayan tutar üzerinden yapıldığını, toplam yemek maliyetinin 1/3'ünün memurun kendisi tarafından karşılandığını, burada hizmet sunucusuna menfaat sağlanması yerine memurun çıkarlarının gözetildiğini, her iki durumda Belediyeden çıkan paranın aynı olduğunu,

Kamuyu zarara uğratan bir işlemin yapılmadığı gibi, Belediyenin miktar olarak olmasa da çalışanların imkanlarını (Pazarlık gücü gibi) artırdığını, Kamunun sağlıklı işleyişine ve çalışma barışının sağlanmasına katkının olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dairesince, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre, kurum bütçesine kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle konulan yiyecek yardımı ödeneğinden, yemek maliyetinin üçte ikisini aşmamak üzere harcama yapılabileceği, karşılanamayacak olan üçte birlik kısmının da yemek yiyenlerce karşılanması gerektiği halde, Belediyece herhangi bir kesinti yapılmaması sonucu oluşan kamu zararının sorumlulardan tazminine karar verilmiştir.

Sorumlu savunmasında, yemek yardımı için gerçekleştirilen ihalenin yaklaşık maliyetinin kişi başı ... TL olduğunu, ancak ihalenin ... TL fiyatı üzerinden gerçekleştiğini, ihale fiyatı ile yaklaşık maliyet arasındaki ... TL tutarındaki farkın yaklaşık maliyetin üçte biri olduğundan dolayı kamu zararının doğmadığı belirtilerek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212, maddesinin dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımları Yönetmeliği’nin 4. maddesinde, “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. ” Hükmü bulunmaktadır,

2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki (E) cetvelinin 36. Maddesine göre ..., ..., ... ilerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin ( yarısı yerine) üçte ikisi uygulanmaktadır.

... Belediyesi anılan madde hükümleri uygularken, yemek ihale bedelinin üçte ikisini kurumun, üçte birini yemek yiyen personelin karşılaması gerekirken, yaklaşık maliyetin üçte ikisine ihale edilerek yemek bedelinin tamamını kurum karşılamış, memurlardan herhangi bir kesinti yapılmamıştır.

Bu itibarla mevcut bilgi ve belgelere göre temyiz talebinin reddedilerek, Daire kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; ... Belediyesinde görevli memurlara Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olarak yiyecek yardımı yapıldığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

2014 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu eki Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları düzenleyen (E) Cetvelinin 36. maddesine göre; 657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı, ..., ... ve ... illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilmektedir.

Kurum bütçesine kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle konulan yiyecek yardımı ödeneğinden, yemek maliyetinin üçte ikisini aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan üçte birlik kısmının da yemek yiyenlerce karşılanması gerekmektedir. Ancak yapılan incelemede ... Belediyesi tarafından memurlara yapılan yiyecek yardımlarının üçte birlik kısmının memurlardan kesilmediği anlaşılmıştır.

Sorumlular savunmalarında yemek yardımı için gerçekleştirilen ihalenin yaklaşık maliyetinin 1 günlük kişi başı ... TL olarak hesaplandığını, bunun üçte ikisinin ... TL, üçte birinin ... TL olduğunu; ancak ihalenin 1 günlük kişi başı ... TL üzerinden gerçekleştiğini, yaklaşık maliyet ile ihale bedeli arasındaki (... TL – ... TL) ... TL’lik tutarın yaklaşık maliyetin üçte biri olduğunu, dolayısıyla kamu zararı oluşmadığını ifade etmişlerse de; anılan Yönetmelik hükümlerine göre Belediye tarafından ödenebilecek tutar yaklaşık maliyetin üçte ikisi değil, yemek maliyetinin yani ihale bedelinin üçte ikisidir. Bu nedenle sorumluların savunmalarının kabulü mümkün değildir.

Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 204 sayılı İlamın 2. maddesiyle ... TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, oy çokluğuyla,

Farklı gerekçe

Üye ...’nün farklı gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununda memurların yararlanacağı çeşitli sosyal yardımlara yer verilmiştir. Bunlardan aile yardımı gibi bazıları her ay memurlara aylıklarıyla birlikte ödenirken bazıları belli şartlarda ve belli şekillerde verilmektedir. Örneğin Kanunun 212 nci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmü yer almıştır. Madde hükmünde ‘Devlet memurlarının yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları’ denmeyip ‘hangi hallerde’ ifadesine yer verilmiştir. Yani her memur her hal ve şartta yemek yardımından faydalanamayabilir. Memurun hangi halde ve ne şekilde bu yardımdan faydalanacağı da yönetmeliğe bırakılmıştır.

Anılan maddeye dayanılarak hazırlanan, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu, “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı, “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı, “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde, kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı hükümlerine yer verilmiştir.

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit para veya para temsili araçlar sağlanarak veya civardaki lokantalara bedeli ödenmek suretiyle temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Ancak daire ilamında, yapılan ödemenin tamamı için tazmin hükmü verilmemiş, yemek alım giderlerinin 1/3 ünün personelden tahsil edilmesi gerektiği ifade edilerek bu kısımla ilgili tazmin hükmü verilmiştir.

Hal böyle iken yapılan ödemenin tamamı için tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle ilamın bozulması durumunda, dairece verilen tazmin miktarının temyiz eden aleyhine artacağı görülmektedir.

Bilindiği gibi 6085 sayılı Sayıştay Kanununun atıf yaptığı 6100 sayılı HMK’da açık bir düzenleme bulunmamasına rağmen, bozulan hükmün ilk derece mahkemesinde yeniden hükme bağlanması esnasında, bozulan hükümde tayin edilen yaptırımdan daha ağır bir yaptırıma hükmedilememesi ilkesi hukuk literatüründe de kabul gören bir yaklaşımdır. Her ne kadar kamu düzenine aykırılığın söz konusu olduğu durumlarda bu kuralın geçerli olmayacağı genel kabul görmüş ise de bu hususun Sayıştay yargısı açısından ayrıca irdelenmesi gerekir. Bu aşamada ‘kamu düzeni’ ile ‘kamu yararı’ kavramlarının karıştırılmaması gerekir. Zira Sayıştayda görülen hesap yargılaması, sorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna aykırı olduğu ve bu nedenle kamunun zarara uğratıldığı iddiasını içeren yargılamaya esas rapor üzerinden yürütüldüğünden, bunun karşıtı kamu yararı olarak algılanıp Sayıştay yargısının, ‘aleyhe bozma yasağının’ bir istisnası olacağı genellemesine gitmek doğru olmaz. Bu kuralın kamu düzenine olumsuz etkisinden de bahsedilemez. Aksine, sorumluların kanun yollarına başvuru sırasında, sorumlu tutuldukları miktarın daha da artabileceği korkusu yaşamaması gerçeğin bulunmasına, dolayısıyla kamu düzenine de katkı sağlar.

Temyiz değerlendirmesinde doğaldır ki, daire kararı uygun bulunmayabilir, olması gereken kamu zararı miktarı değişebilir ya da iddianın niteliği değişebilir. Ancak, dairenin temyiz müracaatçısı hakkında verdiği tazmin miktarının temyiz sonrası, sorumlu aleyhine artmaması gerekir. Böyle bir kaygı sorumluların temyiz hakkını kullanmaması sonucunu doğurur. Temyiz başvurusunun sınırlanması devlet açısından adil yargılama, sorumlular açısından da adil yargılanma hakkını zedeleyebilir. Adalete, gerçeğe ulaşmada sıkıntı doğurabilir. Sonuç olarak, temyiz hakkını kullanmış olan sorumlunun, daha yüksek bir tazmin tutarı ile karşı karşıya bırakılması hakkaniyetle bağdaşmaz. ‘Bozma’ kararında Daireden, yeniden hükme bağlanma esnasında, bozulan hükümde tayin edilen miktardan daha fazla bir miktar için hüküm vermemesi istenemeyeceğine göre, temyize konu olan ilamdaki tazmin miktarının olduğu şekliyle tasdiki uygun olacaktır.

Karşı oy gerekçesi

Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... ve ...’in karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212. maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3. maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yapılacak yiyecek yardımının; kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

5018 sayılı Kanunun 71. maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yükleniciye yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur.

Bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamının tazminine karar verilmesi gerekirken, üçte birine tazmin kararı verilmesi mevzuata aykırıdır. Bu itibarla, 204 sayılı İlamın 2. maddesiyle verilen tazmin hükmünün açıklanan sebeplerle Bozularak mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın ilgili Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.

Karar verildiği 31.05.2017 tarih ve 43120 tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.