Sayıştay 6. Dairesi 40391 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 6

• Dosya No: 40391

• Tutanak No: 42177

• Tutanak Tarihi: 20.09.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Belediye Meclisi Başkan ve Üyelerinin huzur haklarının hesaplanmasında esas alınacak gösterge rakamı.

192 sayılı İlam’ın 5’inci maddesi ile belediye başkanı ödeneğinin hatalı hesaplanması sonucu bu ödenek esas alınarak hesaplanan … Belediye Meclisi Başkan ve Üyelerinin huzur haklarının da fazla ödenmesi nedeniyle … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçe sahibi temyiz dilekçesinde özetle; Mahalli idarelerin kurulmasına Anayasa’nın 127’nci maddesinin dayanak oluşturduğunu, belediyelerin kuruluşunun 5393 sayılı Belediye Kanunu, büyükşehir belediyesi yönetimlerinin hukuki statüsününse 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile düzenlendiğini, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun amacının 1’inci madde gereği belediyelerin kuruluşunu, organlarını, görev, yetki ve sorumluluklarını, çalışma usul ve esaslarını düzenlemek olduğunu, aynı kanunun 4’üncü maddesinde belediyelerin il ve ilçe merkezi olarak kurulmasının hüküm altına alındığını, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 1’inci maddesinde yer alan "Bu Kanunun amacı, büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî statüsünü düzenlemek, hizmetlerin plânlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamaktır.” hükmü gereği büyükşehir belediyelerinin kuruluş amacının yeni bir belediye tüzel kişiliği oluşturmak olmadığını, yasada belirtilen kriterleri sağlayan il belediyelerinden büyükşehir belediyesi yönetimi hukuki statüsünü oluşturmak olduğunu düşündüklerini, Aynı Kanun’un 3’üncü maddesinde ilçe belediyesinin “büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesi” olarak tanımlandığını;

Bu hükümler gereği 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun sadece belediyeleri kapsadığını, belediyelerin karar organlarının seçmenler tarafından seçilerek oluştuğunu ve kanunda belirtilen kriterlere göre il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulabileceğini; Büyükşehir Belediyesinin, 5216 sayılı Kanun gereği bu Kanun’da yer alan amaçları gerçekleştirmek için hukuki bir statüye kavuşturulan 5393 sayılı Kanun’a göre il belediyesi sayılan yerel yönetimler olduğunu; 5393 sayılı Kanun’da belediyelerin kuruluşu, organları ve kapsadığı alanlar belediye olarak ifade edildiğinden, 5216 sayılı Kanun’un yapılış gayesi verimliliği sağlamak olduğundan büyükşehirlere dönüştürülen il ve ilçe belediyelerinin il ve ilçe belediyesi tüzel kişiliğinin 5393 sayılı Kanun’un 1 ve 2’nci maddesi ile 5216 sayılı kanunun 1’inci maddesine istinaden devam ettiğini düşündüklerini, Kaldı ki 5216 sayılı Kanun’da İlçe belediyesinin, sadece "büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesi" olarak ifade edildiğini, karar organlarının ve tüzel kişiliğinin nasıl oluşturulacağı, ilçe sınırları nasıl olacağı yasada ifade edilmediğini; Ancak 2014 yılı yerel seçimlerinde büyük şehirlerdeki ilçe belediye seçimleri de yapılmış olup tüzel kişiliklerinin kurulmasının sağlandığını, buradan da anlaşılacağı üzere büyükşehir sınırlarındaki ilçe belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun’un ilk dört maddesine istinaden seçimlerinin yapıldığı ve tüzel kişiliklerinin kazanıldığını düşündüklerini, 5216 sayılı Kanun’da özlük haklarına ilişkin düzenleme yapılmadığını, büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni, büyükşehir ilçe belediye başkanı, büyükşehir ilçe belediye meclisi, büyükşehir ilçe belediye encümeni ödeneklerinin 5393 sayılı Kanun’un "belediye başkanının özlük hakları" başlıklı 39’uncu maddesine istinaden ödeniyor olmasının "büyükşehir" ifadesi geçmemesine rağmen büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Kanun’a göre kurulması zorunlu olan il ve ilçe belediyesi tüzel kişiliğini haiz olduğunun kanıtını oluşturduğunu düşündüklerini, aksi takdirde 5216 sayılı Kanun’da, büyükşehir belediye organları ve büyükşehir ilçe belediyesi özlük hakları düzenlenmediğinden, yapılan ödemelerin yeri olmayacağı sonucu çıkmış olacağını;

Danıştay 7’nci Dairesi Esas:2005/1909, 2006/574 ve 15.02.2006 tarihli kararı ve yine Danıştay’ın İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu'nun 11.02.1988 tarih ve E.1987/3K.1988/1 kararı ile özel kanun hükümleri ve genel kanun hükümlerinin uygulanmasına ilişkin içtihat oluşturulduğunu, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7'nci maddesinin V’inci fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hükmü yer aldığını, 5393 sayılı Belediye Kanun'un genel bir kanun olduğunu, özlük haklarını almak için sınıflandırma yaparken … Büyükşehir Belediyesi’nin il belediyesi, … Belediyesi'nin de il merkezi olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucunu çıkardığını düşündüklerini ve yine içtihat kararları gereği özel dava açma süresinin değil 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanmasının gerektiğini;

Özlük hakları açısından … Büyükşehir Belediyesi'nin 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediye başkanın özlük hakları" başlıklı 39’uncu maddesinde yer alan “Gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödenir. Nüfusu 50.001 'den az olan il merkezi beldelerde bu ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır.” hükmü gereği 100.000 gösterge rakamı üzerinden hesaplama yapılmasının gerektiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık karşılamasında; “Maddenin A ve B bentlerinde Belediye Başkanına ve yardımcısına, ödeneğinin hesabında hatalı göstergenin esas alınılması sonucu fazla ödeme tutarına tazmin hükmolunulduğu görülmektedir.

Sorumlu; ‘5393 sayılı Kanunda, belediyelerin kuruluşu, organları ve kapsadığı alanlar belediyeler olarak ifade edildiğinden, 5216 sayılı Kanunun yapılış gayesinin verimliliği sağlamak amaçlı olduğundan büyükşehirlere dönüştürülen il ve ilçe belediyelerinin il ve ilçe belediyesi tüzel kişiliğinin 5393 sayılı Kanun'un 1 ve 2. maddesi ile 5216 sayılı Kanun'un 1. maddesine istinaden devam ettiğini’ düşündüğünü ifade ederek 5216 sayılı Kanunda özlük haklarına ilişkin düzenleme yapılmadığını dolayısıyla 5393/39. madde hükmüne istinaden yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğunu ileri sürmekte; yargı kurumunun verdiği içtihat kararını öne sürerek özel dava açma süresinin değil 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiğine dikkat çekerek, kamu zararının kaldırılmasını talep etmektedir.

Daire kararı yerindedir. Savunma uygun bulunmamıştır.

Dolayısıyla; kendine özgü yargılama usul ve esasları bulunan Sayıştay'ın, söz konusu hususta hüküm veren Dairesinin kararının korunması, uygun olur.” şeklinde görüş bildirmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Huzur ve İzin Hakkı” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Meclis başkan ve üyelerine, meclis ve komisyon toplantılarına katıldıkları her gün için, 39’uncu madde uyarınca belediye başkanına ödenmekte olan aylık brüt ödeneğin günlük tutarının üçte birini geçmemek üzere meclis tarafından belirlenecek miktarda huzur hakkı ödenir. Huzur hakkı ödenecek gün sayısı, 20, 24 ve 25 inci maddelerde belirtilen toplantı günü sayısından fazla olamaz ve meclis üyelerine aynı gün için birden fazla huzur hakkı ödenemez.

Meclis üyeleri hastalıkları süresince izinli sayılır. Ayrıca mazeretleri durumunda, bir yıl içindeki toplantı süresinin yarısını aşmamak şartıyla istekleri üzerine meclis tarafından izin verilebilir.”,

“Belediye başkanının özlük hakları” başlıklı 39’uncu maddesinde;

“Belediye başkanına nüfusu;

a) 10.000’e kadar olan beldelerde 70.000,

b) 10.001’den 50.000’e kadar olan beldelerde 80.000,

c) 50.001’den 100.000’e kadar olan beldelerde 100.000,

d) 100.001’den 250.000’e kadar olan beldelerde 115.000,

e) 250.001’den 500.000’e kadar olan beldelerde 135.000,

f) 500.001’den 1.000.000’a kadar olan beldelerde 155.000,

g) 1.000.001’den 2.000.000’a kadar olan beldelerde 190.000,

h) 2.000.001’den fazla olan beldelerde 230.000,

Gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödenir. Nüfusu 50.001’den az olan il merkezi beldelerde bu ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır.” hükümleri yer almaktadır.

Belediye meclisi başkan ve üyelerine meclis ve komisyon toplantılarına katıldıkları her gün için belediye başkanına verilen aylık brüt ödeneğin günlük tutarının üçte birini geçmemek üzere meclisçe belirlenen tutar üzerinden huzur hakkı ödenmesi gerekmektedir.

25.04.2014 tarihinde … Kaymakamlığı’nın internet sitesinden alınan bilgiye göre, nüfusu 26.138 olan … Belediyesinde Belediye Başkanına 80.000 gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödenmesi gerekmektedir. Ancak; Belediye Başkanı brüt ödeneğinin hesabında 100.000 gösterge rakamının esas alındığı, dolayısıyla meclis başkan ve üyelerinin de huzur haklarının hatalı ödendiği görülmüştür.

Dilekçede, ödemenin gerekçesi olarak 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye Başkanının Özlük Hakları” başlıklı 39’uncu maddesinde yer alan “nüfusu 50.001’ den az olan il merkezi beldelerde ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır.” hükmü gerekçe gösterilmiş ise de; bu hükümden, nüfusu 50.001’den az olan il merkezi belde belediye başkanlıklarının başkan ödeneğinin hesaplanmasında (c) bendinde yer alan gösterge rakamının esas alınacağı, … … Belediye Başkanı’nın ödeneği için bu göstergenin uygulanmayacağı anlaşılmaktadır.

5393 sayılı Belediye Kanununun ‘Tanımlar’ başlıklı 3’üncü maddesinin (c) bendinde; “Belde: Belediyesi bulunan yerleşim birimi,”ni ifade ettiği düzenlenmiştir. Dilekçede ilçelerinin 5216 sayılı Kanun’un geçici 2’nci maddesinde belirlenen sınırlar içerisine alındığını, kaldı ki 6360 sayılı Kanunla il mülki sınırının aynı zamanda büyükşehir sınırı haline geldiğini, 5393 sayılı Kanun’da yer alan belde tabirinden hareketle ilçelerinin yine aynı Kanun’da yer alan il merkez beldesi statüsünde bulunduğu, bir başka ifadeyle İlçeleri 5216 sayılı Kanun’daki geçici maddeyle büyükşehir sınırı içerisine alındığından 5393 sayılı Kanun’da yer alan belde tabirinden hareketle ilçelerinin yine aynı Kanun’da yer alan il merkez beldesi statüsünde bulunduğu belirtilmekte ise de; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda uygulanacak katsayı il merkez beldeleri için öngörülmüş olup 5216 ve 6360 sayılı kanunlarla büyükşehir sınırı içerisine alınan tüm belediyelerinin il merkez beldesi olduğuna dair bir düzenleme bulunmamaktadır.

Ayrıca İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 11.03.2008 tarih ve “Belediye Başkan Ödenekleri” konulu genelgesinde 31.12.2007 tarihi esasıyla Türkiye İstatistik Kurumu tarafından açıklanan Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi 2007 yılı nüfus sayımı sonuçlarının Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün web adresine yerleştirildiği, 01.02.2008 tarihinden geçerli olmak üzere nüfusları düşen veya artan beldelerin belediye başkanlarının, ödeneklerini açıklanan yeni nüfus rakamları üzerinden almalarının yasal bir zorunluluk olduğu düzenlenmiştir.

Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün web adresinde “01/01/09 – 30/06/09 Dönemi Belediye Başkanları Brüt Aylık Ödenekleri” yer almakta olup burada büyükşehir ilçe belediye başkanlarının ödeneklerinin hesabında 5393 sayılı Kanun’un 39’uncu maddesinin ikinci fıkrasının uygulanmadığı; bu dönemde büyükşehir sınırları içerisinde bulunan ve büyükşehir ilçe belediye başkanları arasında sayılan … Büyükşehir Belediye Başkanı’nın ödeneğinin hesabında kullanılan gösterge rakamının 100.000 değil 80.000 olduğu görülmektedir. Bu tarihten sonra da 5393 sayılı Kanun’un 39’uncu maddesinde bir değişikliğe gidilmemiş ve anılan ilçenin nüfus aralığı değişmemiştir.

Sorumlu, Danıştay tarafından verilen içtihat kararını öne sürerek özel dava açma süresinin değil 60 günlük genel dava açma süresinin uygulanması gerektiğini belirmekte ise de; 6085 saylı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinde, daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedileceği belirtilmektedir.

Anayasanın 160’ıncı maddesinin bir ve ikinci fıkralarında;

“(...) Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz.

Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre, Anayasal bir kuruluş olan Sayıştay'ın Anayasa ve kendi Kanunundan kaynaklanan denetim ve yargılama yetkisini kullanması sonucu verilen Sayıştay ilamlarına, vergi konusunda Danıştay'ca verilen kararlar hariç idari ve genel mahkemelerce verilen kararlar bir engel teşkil etmemekte; idari yargı mercileri tarafından verilen kararlar Sayıştay yargılaması açısından yapılmış olan usulsüz ödemeyi ve bu usulsüz ödemeden doğan sorumluluğu ortadan kaldırmamaktadır.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “İlamların İnfazı” başlıklı 53’üncü maddesinin 2’nci fıkrasında ise; “İlamlarda gösterilen tazmin miktarı hüküm tarihinden itibaren kanuni faize tabi tutularak, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil olunur.” hükmüne yer verilmektedir.

Anayasanın yukarıda söz edilen 160’ıncı maddesine göre Sayıştay kararlarının kesin hüküm niteliğini taşıdığı kuşkusuzdur. Sayıştay ilamı ile tazmin tutarının maddede ilişik tutulan ödeme emri belgelerinin üzerinde imzası bulunan görevlilerden tahsiline karar verilmiş olup; 6085 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi hükmü uyarınca bu miktarın İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre bu görevlilerden tahsil edilmesi gerektiği gibi, tazminle yükümlü tutulan görevlilerinin haksız ödemeden yararlanan ilgililere özel hukuk hükümleri çerçevesinde rücu etmeleri mümkündür.

Bu itibarla, 192 sayılı İlam’ın 5’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, Oyçokluğuyla,

(Üye …’un; “Söz konusu ödemede 5393 sayılı Belediye Kanununun ‘Belediye Başkanının Özlük Hakları’ başlıklı 39’uncu maddesinde yer alan ‘Nüfusu 50.001’ den az olan il merkezi beldelerde ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır.’ hükmü gerekçe gösterilmiş olup 5216 sayılı Kanun’da belediye başkanının ödeneğine ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu hüküm gereği nüfusu 50.001’den az olan il merkezi belde belediye başkanlıklarının başkan ödeneğinin hesaplanmasında (c) bendinde yer alan gösterge rakamının esas alınması gerekmektedir.

5393 sayılı Kanun’un ‘Tanımlar’ başlıklı 3’üncü maddesinin (c) bendinde; ‘Belde: Belediyesi bulunan yerleşim birimi,’ni ifade ettiği düzenlenmiştir. 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu uyarınca, 2004 yılı itibariyle, söz konusu ilçe, büyükşehir sınırları içerisine alınmıştır.

5393 sayılı Kanun'un belde tanımından hareketle … Büyükşehir Belediyesi’nin il belediyesi, … Belediyesi'nin de il merkezi olarak değerlendirilmesi ve bu itibarla, tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)

20.09.2016 tarihinde karar verildi.