Sayıştay 6. Dairesi 38686 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2011

• Daire: 6

• Dosya No: 38686

• Tutanak No: 39809

• Tutanak Tarihi: 23.12.2014

• Konu:

KARAR

Duruşma talep eden dilekçilerden Melih KOZAN, İbrahim GÖKMEN, Merve ÇAKMAK, Özlem ALTUNSOY, Gülseren ÖKÇE, Atilla AKKAŞ, Mevlüt KANBUR duruşma gününe ilişkin tebligat yapılmasına rağmen duruşmada hazır bulunmadığı, duruşmada hazır bulunmama sebeplerini kabul edilebilir bir belge ile tevsik etmediği anlaşılmıştır.

Duruşmada hazır bulunan murafaacı Reyhan ARAL ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamaları dinlendikten ve dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü:

82 sayılı ilamın 9.maddesi ile; ASKİ Denetçilerine, 1.derecenin 4.kademesindeki bir devlet memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken bu tutara taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilerek ödeme yapılması nedeniyle 20.509,32 TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçiler ortak olarak vermiş oldukları dilekçelerinde özetle;

2560 sayılı Kanunun 10. maddesinde; "Denetçilerin ücretleri, Devlet Memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır." hükmünün bulunduğunu,

Madde hükmünün açık olduğunu, bu ücrete taban aylığın dâhil edilmeyeceğine dair herhangi bir ifadeye yer verilmediğini, Denetçi ücretinde kısıtlamaya tabi tutulan ögenin yalnızca "ek gösterge" olduğunu,

Taban aylığın 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin birinci maddesinin birinci fıkrası ile getirilen bir ödeme olduğunu, maddenin üçüncü fıkrasında bu aylık göstergesinin hangi ödemelerin hesabında dikkate alınmayacağının sayıldığını, sayılan ögeler içinde ücretin de yer aldığını,

Ancak 375 sayılı KHK'de öngörülen taban aylığının, aylıklarını 657, 926, 3466, 2914 ve 2802 sayılı Kanunlara göre almakta olanlara verileceğinin düzenlendiğini, dolayısıyla taban aylıkla ilgili bu kısıtlamanın, ücretini sayılan bu kanunlara göre almakta olanlar için ancak uygulanabileceğini,

Buna karşılık ücretlerini özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanuna göre almakta olan ASKİ denetçilerine uygulanamayacağını,

Kaldı ki 2560 sayılı Kanunun 10. maddesinin de denetçi ücretlerini belirleme yetkisinin, Genel Kurula ait olduğunu açık bir biçimde ifade ettiğini, bu hüküm uyarınca ek gösterge hariç olmak üzere Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarının altında kalan her miktarda ücretin kararlaştırılabileceğini ve ödenebileceğini,

Anılan maddede kastedilen aylığın ise 657 sayılı D.M.K'nun 155. maddesinden hareketle dar anlamda yorumlanamayacak nitelikte aylık olmadığını, ayrıca aylık hesabına taban aylığının da dâhil bulunduğunun her şeyden önce Sayıştay Temyiz Kurulunun 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı kararında çok açık olarak ifade edildiğini,

Keza 08.11.1995 tarih ve 22457 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı eki kararın l/b maddesinin ikinci fıkrasında "Devlet memurunun kadro aylığının (aile yardımı, yabancı dil ve lojman tazminatı hariç, diğer her türlü ödemeler dâhil) net tutarının altında kalması halinde" ifadesine yer verildiğini, Bakanlar Kurulu Kararındaki bu düzenlemenin, aylık tanımının, aile yardımı, yabancı dil ve lojman tazminatı haricindeki kadro karşılığı memurlara ödenen her türlü ödemeyi kapsadığını ortaya koyduğunu,

Nitekim Devletin para biriminin Yeni Türk Lirası olmasından sonra aylık ve ücretlere ilişkin Yeni Türk Lirası işlemleri hakkında Maliye Bakanlığınca 12.11.2004 tarih ve 25641 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 158 seri nolu Tebliğde "Örnek Aylık Hesabı" cetvelinde "Aylık Unsurlar" içinde taban aylığı ve kıdem aylığının açıkça sayıldığını,

Gerek aylık tanımının açıklanan bu özelliği dolayısıyla gerekse denetçi ücretlerini ele alan özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanunun 10. maddesinde taban aylığının dâhil edilmesini engelleyen ya da ortadan kaldıran ve yahut kısıtlayan bir hüküm bulunmaması nedeniyle mevzuata aykırı bir ödeme işlemi bulunmadığını,

Ayrıca Denetçi ücretlerinin, 2560 sayılı Kanunun 10. maddesi gereğince Genel Kurulun yetkisinde olduğunu, bu ücretlerin Belediye Genel Kurulunca belirlendiğini ve Kuruluş tarafından uygulandığını,

Diğer yandan Eskişehir Su ve Kanalizasyon İdaresi (ESKİ) Genel Müdürlüğünde denetçilere ödenen aylıklara yan ödemenin dâhil edilmesi ile ilgili Sayıştay 4. Dairesince verilen 835 sayılı İlamda söz konusu 25673 sayılı Temyiz Kurulu kararıyla bütünlük sağlayacak şekilde; sorguda fazla ödeme hesabına dâhil edilen taban aylığının, 375 sayılı KHK ile aylık kavramı içine dâhil edilmiş olduğundan, yapılan uygulamada fazla ödeme hesaplanmasına dahil edilmediği kararına hükmedildiğini, bu itibarla aynı konuyla ilgili olarak ESKİ için yapılan mali ve hukuki değerlendirmenin, sadece Sayıştay Denetçisinin sorgusu aşamasında kalmış bulunduğunu,

Gelir vergisi ve damga vergisinin kabul anlamına gelmemek üzere tazmini istenen miktarda gösterilmiş olmasının da hatalı olduğunu, tazminin kaldırılmasına ilişkin savunmalarının kabul görmemesi durumunda hesabın düzeltilerek gelir vergisi ve damga vergisi toplamının tazmin miktarından düşülmesi gerektiğini,

5018 sayılı Kanunun 71.maddesinde ifadesini bulan kamunun (toplam) kaynaklarında bir azalma meydana getirmediğini ve gerçekte bu gelir vergisi ve damga vergisi kadar bir kamu zararı da bulunmadığını,

Tazmin miktarında gösterilen 20.509,32 TL.nin 3.076,44 TL.sinin gelir vergisi, 135.36 TL.sinin damga vergisi olmak üzere toplam 3.211,80 TL.nin maliye hazinesine ödendiğini dolayısıyla kabul anlamına gelmemek üzere tazmin miktarından bu tutarın düşürülmesi gerektiğini,

Öte yandan 1 Ağustos 2010 tarih ve 27659 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6009 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi hükmünün bağlayıcı olduğunu belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişlerdir.

Savcılık:

“2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 10. maddesinde "...Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır." denilmektedir.

Aylık kavram ve kapsamı 657 sayılı Kanunun yaklaşık 47 yıllık uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Uygulamada kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında ödeme yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları "Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, ..." olarak tanımlanmıştır. Denetçilere ücret ödenmesini düzenleyen 2560 sayılı Kanunda ifade edilen aylık tutar, ek gösterge hariç taban ve kıdem aylığından oluşmaktadır. Ayrıca Sayıştay Temyiz Kurulunun 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı Kararı ile yine Temyiz Kurulunun ASKİ Genel Müdürlüğünün 2006 yılı hesabına ilişkin 14.02.2012 tarih ve 34381 nolu Karar Tutanağı da benzer yöndedir. Bu nedenle kamu zararının kaldırılmasının uygun olacağı” şeklinde görüş bildirilmiştir.

Duruşmada ise Savcılık; “Daire Kararının korunması yönünde” görüşünü değiştirmiştir.

23.11.1981 Tarih ve 17523 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun “Kurulun görevleri “ başlıklı 6. maddesinde;

“……

c) Bütçeyi inceleyerek karara bağlamak,

d) Personel kadrolarının ihdas, değiştirilme ve kaldırılmasına karar vermek, yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirlemek, ……” Genel Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.

Aynı Kanunun “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9. maddesinde;

“……

b) Genel Müdürlükçe hazırlanacak yönetmelik, bütçe, bilanço ve kadro taslakları ile personele verilecek ikramiye miktar ve zamanlarına ilişkin önerilerin ön incelemelerini yaparak Genel Kurula sunmak ……” Yönetim Kurulunun görevi olarak sayılmıştır.

“Denetçiler” başlıklı 10.maddesinde;

“(Değişik: 3009 - 23.5.1984 / m.8) İSKİ'nin işlemleri, hizmet süreleri içinde sürekli olarak çalışacak olan iki denetçi tarafından denetlenir.

Denetçi seçilebilmek için mühendislik, hukuk, ekonomi ve işletme konularından en az birinde yüksek öğrenim görmüş ve uzmanlaşmış bulunmak ve aynı konuda en az 10 yıl görev yapmış olmak gerekir.

Denetçilerin hizmet süreleri iki yıl olup, hizmet süreleri sonunda yeniden seçilmeleri mümkündür.

Denetçiler İSKİ'nin çalışmalarına ilişkin olarak tespit ettikleri eksiklikler, aksaklıklar ve yasa dışı işlemler hakkındaki raporlarını Genel Kurula verirler. Raporun bir örneği de bilgi için İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanına sunulur. Ayrıca Genel Kurulun Mayıs ayı toplantısında Yönetim Kurulunun bir yıllık faaliyeti hakkında rapor verirler.

Denetçilerin istedikleri bilgi ve belgelerin Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükçe verilmesi zorunludur.

Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.”

hükmüne yer verilmiştir.

Anılan hükümlere göre, denetçilere ödenecek ücretin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda yer alan I sayılı Gösterge Tablosu’nda bulunan göstergelerin katsayı ile çarpılması sonucu bulunacak tutar kadar olması gerekmektedir. Ancak bahse konu ödemede aylık hesabına taban ve kıdem aylıklarının da eklendiği görülmüştür.

Dilekçiler tarafından taban aylığına ilişkin kısıtlamaların özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanuna göre ücret alan ASKİ denetçilerine uygulanamayacağı belirtilmiş ise de; aynı özel Kanunun “Denetçiler” başlıklı 10. maddesinin son fıkrasında; denetçilerin ücretlerinin devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılacağı hüküm altın alınarak denetçi ücretleri belirlenirken dikkate alınması gereken kıstasın, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımı olduğunun altı çizilmektedir.

657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155. maddesinde; “Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmiştir. Buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmekte olup, aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

27.06.1989 tarih ve 375 sayılı “Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”nin 1. maddesinde ise;

“Bu göstergeler [1000 gösterge rakamı üzerinden ödenecek memuriyet taban aylığı ve her bir hizmet yılı için 15 (20) gösterge rakamı karşılığı ödenecek kıdem aylığı”] 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” denilmiştir.

Taban ve kıdem aylıklarının, 375 sayılı KHK’nin 1. maddesinin son fıkrasında yer alan; “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” hükmü gereğince “denetçi ücretlerinin” ödenmesi sırasında hesaplamalara dâhil edilmemesi gerekmektedir.

Dilekçede belirtilen 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu kararı ise emekli keseneğine esas aylığın tespitine ve de bundan kaynaklanmış olup eksik kesilen gelir vergisine ilişkindir.

08.11.1995 tarih ve 22457 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı ise devlet memurlarının aylık tanımını belirleyen bir karar olmayıp, 399 sayılı KHK’ye ekli II sayılı cetvele dahil pozisyonlarda sözleşmeli olarak çalıştırılan sözleşmeli personelin ödemelerini belirleyen bir karardır. Dolayısıyla bahse konu sözleşmeli personelin maaş sınırına memurlar için belirlenen her türlü ödemelerin dahil edilmesi, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımının taban aylığı ya da yan ödeme gibi ödemeleri kapsayacak şekilde genişletildiği anlamına gelmemektedir.

Ayrıca dilekçiler Gelir vergisi ve damga vergisinin tazmini istenen miktar içerisinde gösterilmiş olmasının hatalı olduğunu ileri sürmüşlerse de; Kamu zararı tutarının net rakamlar üzerinden hesaplanması gerektiğine ilişkin itiraz yerinde değildir. Sayıştay denetimine giren idare ve kurumların saymanlık hesaplarının incelenmesi sonunda saptanan mevzuata aykırı ödemelerden genel bütçeli dairelere ilişkin bulunanların, vergi kesintileri düşüldükten sonra kalan tutarlar üzerinden, katma bütçeli dairelerle diğer kuruluşlara ilişkin olanların ise, bütçelere gider olarak kaydedilen kesintisiz tutarlar üzerinden hesaplanması gerektiğine dair Sayıştay Genel Kurulunun, 12.02.1981 tarih ve 4107/1 sayılı kararı gereğince ilgili daire için kamu zararı hesaplanırken brüt rakamlar üzerinden hesaplama yapılmıştır.

Yine dilekçede, 6009 sayılı Kanuna göre söz konusu ödemeler hakkında mali yargılama, takibat yapılamayacağı ileri sürülmekte ise de, 6009 sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin denetçilere mevzuatına uygun olmayan ücret ödemelerini kapsamadığı açıktır.

ASKİ Denetçilerine 1. derecenin 4. kademesindeki bir Devlet Memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken bu tutara taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilerek ödeme yapılması mevzuata aykırıdır.

Bu nedenle 82 sayılı ilamın 9.maddesi ile 20.509,32 TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

(Üye H.ARICI’nın; Temyize konu İlam; ASKİ Denetçilerin aylık ödemelerine taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilmesi suretiyle fazla ödeme yapılmasına ilişkindir.

Bağımsız, tüzel kişiliği, ayrı bütçesi ve organları bulunan İlama konu İdare 20.11.1981 tarih ve 2560 sayılı Kanun hükümlerine tabidir. Kanunun 10. maddesinde "denetçi"lere ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Maddeye göre belirtilen nitelikleri taşıyan denetçilerin görev süreleri iki yıl olup yeniden seçilmeleri mümkündür ve denetçilerin ücretleri, "Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılacaktır. Denetçilerin ihdas edilmiş bir kadroya dayalı olarak Devlet memuru sıfat ve unvanı ile asli ve sürekli olarak çalışmadıkları, 657 sayılı Kanuna tabi olmadıkları, dolayısıyla bu Kanunun mali hükümlerinden yararlanmalarının söz konusu olmadığında ihtilaf bulunmamaktadır. Sorun Kanun koyucunun kıstas aldığı aylık tanımındadır. Aylık-maaş-ücret- brüt aylık gibi kavramlar nedeniyle tartışmalar ve farklı görüşler olmakla beraber; "aylık" kavramının 657 sayılı Kanunla tanımlanmış olması, istikrar bulmuş Sayıştay ve İdari yargı içtihatlarının da bu doğrultuda olması karşısında İlamın esası yerinde olmakla birlikte, sorumluların anılan Kurumun yargılama yılındaki bütçe kararnamesinin hükümlerini uygulamış olmaları, aksini yapmalarının söz konusu olmaması karşısında İlamın sorumluluktan bozularak sorumluların tespiti için Dairesine gönderilmesi gerekir, şeklindeki ayrışık görüşü ile,

Temyiz Kurulu ve 7.Daire Başkanı M.DÖNMEZ ile Üyeler A.KARTAL, A.H.TUNCER, İ.DÜZENLİ ve M.A.ÖZYER’in; 2560 sayılı Kanun’un 10. maddesinde “…..Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır, ….” denilmektedir. Denetçiler devlet memuru olmayıp, ASKİ Genel Kurulunca kabul edilen Bütçe Kararnamesine uygun olarak yapılan ücret ödemelerinde, bütçede belirlenen miktarın üzerinde bir ödeme yapılmadığı anlaşıldığından verilen tazmin hükmünün kaldırılması gerekir, şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 23.12.2014 tarih ve 39809 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.