Sayıştay 6. Dairesi 38686 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2011

• Daire: 6

• Dosya No: 38686

• Tutanak No: 41771

• Tutanak Tarihi: 05.04.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Denetçi ücretlerine taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilmesi.

“82 sayılı ilamın 9.maddesi ile; … Denetçilerine, 1.derecenin 4.kademesindeki bir devlet memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken bu tutara taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilerek ödeme yapılması nedeniyle … TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmü” 23.12.2014 tarih ve 39809 tutanak sayılı TKK ile tasdik edilmiştir.

Sorumlular ortak olarak vermiş oldukları dilekçelerinde özetle;

Denetçi Ücretleri: 2011 yılına ilişkin olarak gerek Sayıştay 6. Dairesince yapılan yargılama sonunda verilen ilamda gerekse Temyiz Kurulunca yapılan temyiz incelemesi sonucunda:

“Denetçilere ödenen ücretlere taban ve kıdem aylığının dahil edilerek ödenmesi” konusunda kamu zararı bulunduğu gerekçesi ile tazmin yönünde karar verildiğini,

2560 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde;

"Denetçilerin ücretleri, Devlet Memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.” hükmünün yer aldığını,

Madde hükmünün açık olduğunu, bulguda ileri sürüldüğü üzere bu ücrete taban aylığın dâhil edilmeyeceğine dair herhangi bir ifadeye yer verilmediğini, Denetçi ücretinde kısıtlamaya tabi tutulan ögenin yalnızca "ek gösterge” olduğunu,

Taban aylığın 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin birinci maddesinin birinci fıkrası ile getirilen bir ödeme ögesi olduğunu, maddenin üçüncü fıkrasında bu aylık göstergesinin hangi ödemelerin hesabında dikkate alınmayacağının sayıldığını, sayılan ögelerin içinde ücretin de yer aldığını,

Ancak 375 sayılı KHK'de öngörülen taban aylığının, aylıklarını 657, 926, 3466, 2914 ve 2802 sayılı Kanunlara göre almakta olanlara verileceğinin düzenlendiğini, dolayısıyla taban aylıkla ilgili bu kısıtlamanın, ücretini sayılan bu kanunlara göre almakta olanlar için ancak uygulanabileceğini buna karşılık ücretlerini özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanuna göre almakta olan … denetçilerine uygulanamayacağının açık olduğunu,

Kaldı ki 2560 sayılı Kanunun 10’uncu maddesi hükmünün de denetçi ücretlerini belirleme yetkisinin Genel Kurula ait olduğunu açık bir biçimde ifade ettiğini,

Bu hüküm uyarınca ek gösterge hariç olmak üzere devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarının altında kalan her miktarda ücret kararlaştırılabileceğini ve ödenebileceğini,

Anılan maddede kastedilen aylığın ise 657 sayılı DMK'nın 155’inci maddesinden hareketle dar anlamda yorumlanamayacak nitelikte aylık olmadığı, ayrıca aylık hesabına taban aylığının da dâhil bulunduğunun her şeyden önce Sayıştay Temyiz Kurulunun 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı kararında çok açık olarak ifade edildiğini,

Keza 08.11.1995 tarih ve 22457 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı eki kararın I/b maddesinin ikinci fıkrasında "Devlet memurunun kadro aylığının (aile yardımı, yabancı dil ve lojman tazminatı hariç, diğer her türlü ödemeler dâhil) net tutarının altında kalması halinde” ifadesine yer verildiğini,

Bakanlar Kurulu Kararındaki bu düzenlemenin, aylık tanımının, aile yardımı, yabancı dil ve lojman tazminatı haricindeki kadro karşılığı memurlara ödenen her türlü ödemeyi kapsadığını ortaya koyduğunu,

Nitekim Devletimizin para biriminin Yeni Türk Lirası olmasından sonra aylık ve ücretlere ilişkin Yeni Türk Lirası işlemleri hakkında Maliye Bakanlığınca 12.11.2004 tarih ve 25641 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 158 seri nolu Tebliğde "Örnek Aylık Hesabı" cetvelinde "Aylık Unsurlar" içinde taban aylığı ve kıdem aylığının açıkça sayıldığını,

Gerek aylık tanımının açıklanan bu özelliği dolayısıyla gerekse denetçi ücretlerini ele alan özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanunun 10. maddesinde taban aylığının dâhil edilmesini engelleyen ya da ortadan kaldıran ve yahut kısıtlayan bir hüküm bulunmaması nedeniyle mevzuata aykırı bir ödeme işlemi bulunmadığını,

Ayrıca Denetçi ücretlerinin, 2560 sayılı Kanunun 10. maddesi gereğince Genel Kurulun yetkisinde olup, bu ücretlerin Belediye Genel Kurulunca belirlendiğini ve Kuruluşca uygulandığını,

Diğer yandan … Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde denetçilere ödenen aylıklara yan ödemenin dâhil edilmesi ile ilgili Sayıştay 4. Dairesince verilen 835 sayılı ilamın söz konusu 25673 sayılı Temyiz Kurulu kararıyla bütünlük sağlayacak şekilde; sorguda fazla ödeme hesabına dâhil edilen taban aylığı 375 sayılı KHK ile aylık kavramı içine dâhil edilmiş olduğundan, yapılan yargılamada fazla ödeme hesaplanmasına dahil edilmediği, kararına hükmedildiğini,

Bu itibarla aynı konuyla ilgili olarak … için yapılan mali ve hukuki değerlendirmenin, sadece sorgu aşamasında kaldığını,

Gelir vergisi ve damga vergisinin kabul anlamına gelmemek üzere tazmini istenen miktarda gösterilmiş olmasının da hatalı olduğunu, tazminin kaldırılmasına ilişkin savunmalarının kabul görmemesi durumunda hesabın düzeltilerek gelir vergisi ve damga vergisi toplamının tazmin miktarından düşülmesi gerektiğini, 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde ifadesini bulan kamunun (toplam) kaynaklarında bir azalma meydana getirmemekte ve gerçekte bu gelir vergisi ve damga vergisi kadar bir kamu zararının da bulunmadığını,

Tazmin miktarında gösterilen … TL.nin … TL.si gelir vergisi, … TL.si damga vergisi olmak üzere toplam … TL.nin maliye hazinesine ödendiğini, dolayısıyla kabul anlamına gelmemek üzere tazmin miktarından bu tutarın düşürülmesi gerektiğini,

Öte yandan daha da önemlisi; 1 Ağustos 2010 tarih ve 27659 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Gelir Vergisi Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6009 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesinin:

"Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararma müstenit olmamak kaydıyla, Bu Kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, Büyükşehir Belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında İdarî veya malî yargılama ve takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır." hükmünü içerdiğini,

bu hüküm uyarınca Kanunun Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği 01.08.2010 tarihinden önce konusu suç teşkil etmeyen ve kesinleşmiş bir yargı kararına dayanmayan belediye, büyükşehir belediyesi (bağlı kuruluş olarak idaremiz) ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun yapılan tüm ek ödemeler nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali yargılama (Sayıştay denetimi ve yargılaması dâhil) ve takibat (idari soruşturma, Sayıştay sorgusu,... vb.) yapılamayacağını, daha önce söz konusu ödemelerle ilgili olarak başlatılan tüm idari ve mali yargılama ile (Sayıştay yargılaması dâhil) takibatların (idari soruşturma ve Sayıştay sorgusu dâhil) işlemden kaldırılacağını,

6009 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesinin niteliği itibariyle “emredici bir hüküm” olduğundan maddede sayılan tüm iş ve işlemler açısından tüm idari ve yargı mercilerini bağlayıcı nitelik taşıdığını,

Ayrıca İdarenin 2007 yılı hesaplarını inceleyen Sayıştay 2. Dairesince 1398 sayılı İlam ile aynı konuya ilişkin olarak tazmin kararı verildiğini, tazmin kararının 06.05.2011 tarihli dilekçe ile temyiz edildiğini, 832 sayılı Kanun hükümlerinde göre hazırlanan 34802 sayılı dosyanın, Temyiz Kurulunda incelendiğini ve 14.02.2012 tarih ve 34386 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tazmin hükmünün kaldırıldığını,

Yukarıda geniş bir şekilde izah edildiği üzere:

-6009 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesinin emredici nitelikteki hükmü çerçevesinde değerlendirme yapılmak suretiyle hakkımızdaki Tazmin Hükmünün kaldırılmasına karar verilmesini,

-2007 yılı hesabı için, aynı konuya ilişkin verilen tazmin kararının Temyiz Kurulu Kararı ile kaldırıldığı,

-İlamda gösterildiği gibi bir kamu zararı da bulunmadığı,

-Gelir Vergisi ve Damga Vergisi konusunda yaptıkları tüm açıklama ve savunmalar nedeniyle gerçekte kamunun tüm kaynaklarında bir azalma olmadığı,

hususları göz önüne alınarak;

Denetçilere ödenen ücretlere taban ve kıdem aylığının dahil edilerek ödenmesi konusunda kamu zararı bulunduğu gerekçesi ile tazmin yönünde verilen kararın tasdikine ilişkin Temyiz Kurulu kararının düzeltilmesini istemişlerdir.

Başsavcılık;

“… Genel Müdürlüğünün 2011 Yılı Hesabı’nın 6. Daire’de yapılan yargılaması sonucu çıkarılan 15.01.2013 tarih 82 sayılı ilamının 9. maddesindeki tazmin hükmüne; sorumlularca Temyiz Kurulu nezdinde yapılan temyiz başvurusu, Kurul tarafından 23.12.2014 tarih 39809 Tutanak sayılı kararı ile “Daire kararınca verilen tazmin hükmünün tasdiki” yönünde karşılanmış; bu kez, muhtelif sıfatlar taşıyan sorumlular …, …, …, …., … ilgi yazılarıyla gönderilen 09.04.2015 tarihli dilekçe ile karar düzeltilmesi talebinde bulunmaktadırlar.

Başvuru dilekçesi ve eki incelendi. Buna göre;

Dairesince, “… Denetçilerine 1. derecenin 4. kademesindeki bir devlet memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken bu tutara taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilmek suretiyle ödeme yapılması” nedeniyle tazmin hükmonulduğu, Temyiz Kurulunun da bu hükmü koruduğu görülmektedir.

Sorumluların, mevzuata ilişkin hükümlere yer verilerek yapmış oldukları tazmin hükmünün kaldırılması talebi yerindedir.

… denetçileri, 2560 sayılı Kanunun 10. maddesi hükümlerinde belirtilen esaslara göre görev üstlenmekte olup, kurum; bağımsız, tüzel kişiliği olan, ayrı bütçe ve organları bulunan bir idaredir. Devlet memuru olmayan denetçilere … Genel Kurulunca kabul edilen bütçe kararnamesi uyarınca yapılan bir ücret ödemesi söz konusudur ve bütçede belirlenen miktarın üzerinde bir ödeme yapılmadığı da anlaşılmış bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasının uygun olacağı” şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Daha önce temyiz dilekçesinde ileri sürülen itirazların karar düzeltme dilekçesinde de aynen ileri sürüldüğü görülmüş olup ilgili Temyiz Kurulu Kararında belirtildiği üzere;

23.11.1981 Tarih ve 17523 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2560 sayılı … Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun “Kurulun görevleri “ başlıklı 6. maddesinde;

“……

c) Bütçeyi inceleyerek karara bağlamak,

d) Personel kadrolarının ihdas, değiştirilme ve kaldırılmasına karar vermek, yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirlemek, ……” Genel Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.

Aynı Kanunun “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9. maddesinde;

“……

b) Genel Müdürlükçe hazırlanacak yönetmelik, bütçe, bilanço ve kadro taslakları ile personele verilecek ikramiye miktar ve zamanlarına ilişkin önerilerin ön incelemelerini yaparak Genel Kurula sunmak ……” Yönetim Kurulunun görevi olarak sayılmıştır.

“Denetçiler” başlıklı 10.maddesinde;

“(Değişik: 3009 - 23.5.1984 / m.8) İSKİ'nin işlemleri, hizmet süreleri içinde sürekli olarak çalışacak olan iki denetçi tarafından denetlenir.

Denetçi seçilebilmek için mühendislik, hukuk, ekonomi ve işletme konularından en az birinde yüksek öğrenim görmüş ve uzmanlaşmış bulunmak ve aynı konuda en az 10 yıl görev yapmış olmak gerekir.

Denetçilerin hizmet süreleri iki yıl olup, hizmet süreleri sonunda yeniden seçilmeleri mümkündür.

Denetçiler …'nin çalışmalarına ilişkin olarak tespit ettikleri eksiklikler, aksaklıklar ve yasa dışı işlemler hakkındaki raporlarını Genel Kurula verirler. Raporun bir örneği de bilgi için İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanına sunulur. Ayrıca Genel Kurulun Mayıs ayı toplantısında Yönetim Kurulunun bir yıllık faaliyeti hakkında rapor verirler.

Denetçilerin istedikleri bilgi ve belgelerin Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükçe verilmesi zorunludur.

Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.”

hükmüne yer verilmiştir.

Anılan hükümlere göre, denetçilere ödenecek ücretin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda yer alan I sayılı Gösterge Tablosu’nda bulunan göstergelerin katsayı ile çarpılması sonucu bulunacak tutar kadar olması gerekmektedir. Ancak bahse konu ödemede aylık hesabına taban ve kıdem aylıklarının da eklendiği görülmüştür.

Dilekçiler tarafından taban aylığına ilişkin kısıtlamaların özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanuna göre ücret alan … denetçilerine uygulanamayacağı belirtilmiş ise de; aynı özel Kanunun “Denetçiler” başlıklı 10. maddesinin son fıkrasında; denetçilerin ücretlerinin devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılacağı hüküm altın alınarak denetçi ücretleri belirlenirken dikkate alınması gereken kıstasın, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımı olduğunun altı çizilmektedir.

657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155. maddesinde; “Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmiştir. Buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmekte olup, aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

27.06.1989 tarih ve 375 sayılı “Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”nin 1. maddesinde ise;

“Bu göstergeler [1000 gösterge rakamı üzerinden ödenecek memuriyet taban aylığı ve her bir hizmet yılı için 15 (20) gösterge rakamı karşılığı ödenecek kıdem aylığı”] 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” denilmiştir.

Taban ve kıdem aylıklarının, 375 sayılı KHK’nin 1. maddesinin son fıkrasında yer alan; “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” hükmü gereğince “denetçi ücretlerinin” ödenmesi sırasında hesaplamalara dâhil edilmemesi gerekmektedir.

Dilekçede belirtilen 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu kararı ise emekli keseneğine esas aylığın tespitine ve de bundan kaynaklanmış olup eksik kesilen gelir vergisine ilişkindir.

08.11.1995 tarih ve 22457 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararı ise devlet memurlarının aylık tanımını belirleyen bir karar olmayıp, 399 sayılı KHK’ye ekli II sayılı cetvele dahil pozisyonlarda sözleşmeli olarak çalıştırılan sözleşmeli personelin ödemelerini belirleyen bir karardır. Dolayısıyla bahse konu sözleşmeli personelin maaş sınırına memurlar için belirlenen her türlü ödemelerin dahil edilmesi, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımının taban aylığı ya da yan ödeme gibi ödemeleri kapsayacak şekilde genişletildiği anlamına gelmemektedir.

Ayrıca sorumlular gelir vergisi ve damga vergisinin tazmini istenen miktar içerisinde gösterilmiş olmasının hatalı olduğunu ileri sürmüşlerse de; Kamu zararı tutarının net rakamlar üzerinden hesaplanması gerektiğine ilişkin itiraz yerinde değildir. Sayıştay denetimine giren idare ve kurumların saymanlık hesaplarının incelenmesi sonunda saptanan mevzuata aykırı ödemelerden genel bütçeli dairelere ilişkin bulunanların, vergi kesintileri düşüldükten sonra kalan tutarlar üzerinden, katma bütçeli dairelerle diğer kuruluşlara ilişkin olanların ise, bütçelere gider olarak kaydedilen kesintisiz tutarlar üzerinden hesaplanması gerektiğine dair Sayıştay Genel Kurulunun, 12.02.1981 tarih ve 4107/1 sayılı kararı gereğince ilgili daire için kamu zararı hesaplanırken brüt rakamlar üzerinden hesaplama yapılmıştır.

Yine dilekçede, 6009 sayılı Kanuna göre söz konusu ödemeler hakkında mali yargılama, takibat yapılamayacağı ileri sürülmekte ise de, 6009 sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin denetçilere mevzuatına uygun olmayan ücret ödemelerini kapsamadığı açıktır.

… Denetçilerine 1. derecenin 4. kademesindeki bir Devlet Memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken bu tutara taban aylığı ve yan ödeme tutarlarının da ilave edilerek ödeme yapılması mevzuata aykırıdır.

Bu nedenle 39809 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının düzeltilmesine mahal olmadığına,

Oy çokluğu ile,

(Üye …’nın;

2560 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde; “…..Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır, ….” denilmektedir. Denetçiler devlet memuru olmayıp, … Genel Kurulunca kabul edilen Bütçe Kararnamesine uygun olarak yapılan ücret ödemelerinde, bütçede belirlenen miktarın üzerinde bir ödeme yapılmadığı anlaşıldığından Temyiz Kurulu Kararının düzeltilerek tazmin hükmünün kaldırılması gerekir, şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)

Karar verildiği 05.04.2016 tarih ve 41771 sayılı tutanakla yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.