Sayıştay 6. Dairesi 37733 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2009

• Daire: 6

• Dosya No: 37733

• Tutanak No: 41125

• Tutanak Tarihi: 01.12.2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Belediye Meclisi Tarafından Oluşturulan İhtisas Komisyonu Üyelerine Yapılan Huzur Hakkı Ödemelerinin 5393 Sayılı Belediye Kanununda Belirlenen Sınırları Aşması.

2. 1139 sayılı ilamın 3’üncü maddesi ile ………… Belediye Meclisi tarafından oluşturulan ihtisas komisyonu üyelerine yapılan huzur hakkı ödemelerinin 5393 sayılı Belediye Kanununda belirlenen sınırları aşması nedeniyle ………… TL’ye tazmin hükmü verilmiş; 08.04.2014 tarih ve 38769 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tazmin hükmünün ………… TL olarak düzeltilerek tasdikine karar verilmiştir.

Sorumlu vekili karar düzeltilmesi kapsamında vermiş olduğu dilekçesinde özetle; hükmün esasına etkili iddia ve itirazların kararda karşılanmadığını, müvekkilin tazmin hükmünden harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulmasının yasal olmadığını;

5393 sayılı Belediye Kanunu uygulamasında belediye başkanının, belediye meclisinin ve belediye encümeninin genel bir ifade ile belediye yönetiminin başı olduğunu, gündemi belirlediğini;

Yapılan toplantı ve çalışılan günler karşılığında yapılan ödemelerin de yasal olduğunu, şayet kararda iddia edildiği gibi toplantı sürelerinin aşılmış olması dayanak gösteriliyor ise bu husustan gündemi tayin eden belediye başkanının sorumlu olduğunu müvekkilinin hiçbir yetkisi olmadığından sorumlu addedilemeyeceğini;

Ancak sehven yapılan bir uygulama ile Belediye Meclis üyesi ………… 'NUN ………… tarihleri arasında ………… seminerinde olduğu halde komisyon toplantısında da yer almış gibi gösterilmiş olması ilgili daire nezdinde araştırılmak suretiyle yapılan yanlışlığın düzeltilmesi ve yapılan fazla ödemelerin faizi ile birlikte kendilerinden geri alınması için gerekli bütün idari işlemlerin yapıldığını;

Diğer taraftan Meclis üyelerinden komisyon toplantılarında olduğu gösterilen ………… ile …………'nun "…………" etkinlikleri çerçevesinde …………'de olmaları karşısında durumlarının tahkik ettirilmek suretiyle yapılan yanlışın telafisi yoluna gidileceğini ve yapılan fazla ödemelerin her iki durumda da kendilerinden faizi ile birlikte geri alınması için idari işlemlerin başlatılacağını;

Belirtilen durumların dışında, belediye meclis üyelerine toplantı huzur hakkı olarak yapılan ödemeler değişik tarihlerde yapılmış bulunan ayrı günlerde yapılmış toplantı karşılığı tahakkuk ettirilen ödemeler olduğundan mevzuata aykırılık bulunmadığını;

Yapılan yersiz ödeme nedeniyle müvekkilin malvarlığında hiçbir artış olmadığı gibi tazmin miktarını fiilen ödeme imkanı da bulunmadığını;

Diğer yandan ileri sürülen kamu alacağının müvekkilin bütün çabalarına karşın ahizlerinden tahsil edilemediğini belirterek tazmin hükmünü tasdik eden kararın düzeltilerek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık karşılamasında; “Kurul kararıyla; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 24. maddesindeki ‘meclis toplantısını müteakip imar komisyonu enfazla on iş günü diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır’ açık hükmüne rağmen, imar komisyonu üyelerine tanınan on gün huzur hakkı alma hakkından yalnızca imar komisyonunun beş üyesinin yararlanabileceği, imar komisyonu başkanlığındaki müşterek komisyona üye olmak, imar komisyonu üyesi olmayan meclis üyelerine on gün huzur hakkı alma mezuniyeti vermiyeceği yolunda hüküm kuran Daire kararını düzelterek-tutar miktarı yönünden-tasdik ettiği anlaşılmaktadır.

Sorumlu vekili; Belediye Başkanının gündemi tayin yetkisini 5393 sayılı Kanun'dan aldığını belirtip, harcama yetkilisinin bu konuda görev ve yetkisi dolayısıyla kusurunun olması mümkün değildir diyerek, ayrı günde yapılmış toplantılar karşılığı tahakkuk eden ödemelerin mevzuata aykırı olmadığını, müvekkilinin mamelekinde herhangi bir artışın bulunmadığını ileri sürmektedir.

Öte yandan, ‘hükmün esasına etkili iddia ve itirazlar kararda karşılanmamıştır’ görüşü öne sürülmektedir. Oysa; kararda, Mevzuatla ilgisi bulunan her husus değerlendirme konusu yapıldığı gibi yukarıda yer verilen iddiaların Sayıştay yargısı bakımından kabul edilebilir bir yanı bulunmamaktadır. Kaldı ki, bir meclis üyesine sehven yapılan ödemelerin varlığı kabul görmüş, geri alınılması çalışmalarının eksiksiz sürdüğü, ayrıca iki meclis üyesine yapılan ödemenin yanlışlığının telafisi yoluna gidilip kendilerinden fazla ödeme tutarların faizi ile geri alınacağı hususu da kabul gören diğer unsur olarak aktarılmış durumdadır.

Bu nedenle, gerekçeli karar yerindedir.

Sorumlu vekilinin; müvekkilinin, sorumluluğu ve kusuru bulunmadığı gerekçesiyle tazmin hükmünün kaldırılması yönündeki talebinin reddolunarak; Temyiz Kurulu kararının korunmasının uygun olacağı düşünülmektedir.” şeklinde görüş bildirilmiştir.

Duruşma talebinde bulunan sorumlu vekiline duruşma günü 09.11.2015 tarihinde bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadığından, Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 369’uncu maddesi hükmü uyarınca, gıyabında gereği görüşüldü;

Belediye Başkanının gündemi tayin yetkisini 5393 sayılı Kanun'dan aldığı, harcama yetkilisinin bu konuda görev ve yetkisinin olmadığı, dolayısıyla kusurunun da bulunmadığı ve sorumlunun mamelekinde herhangi bir artışın bulunmadığına yönelik olarak yapılan sorumluluğa ilişkin itiraz değerlendirildiğinde;

5018 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır.

Kanunun 31’inci maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’inci maddesinde ise; bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.

Adı geçen Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı, gerçekleştirme görevlilerinin, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.

Sayıştayca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddütleri gidermeye yönelik 14.06.2007 tarih ve 5189/1 karar No’lu Sayıştay Genel Kurul Kararı’nda da;

“(...) bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştay’a karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına” ve “asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine” karar verilmiştir.

Genel Kurul Kararının üst yöneticilerin sorumluluğuna ilişkin bölümünde ise;

“5018 sayılı Kanunun 11’inci maddesinde; Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle üst yöneticilerin sorumlulukları düzenlenmiştir.

Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte Üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.

(…)” değerlendirmesi yapılmıştır.

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması ile devam etmekte ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.

5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden ve anılan Kanun ve Sayıştay Genel Kurul Kararı gereği asli bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğinden ve tazmin hükmü gündem tayininden değil mevzuata aykırı huzur hakkı ödemesinden dolayı verildiğinden sorumluluk konusunda yapılmış olan itiraz yerinde görülmemiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun;

“İhtisas Komisyonları” başlıklı 24’üncü maddesinde;

“Belediye meclisi, üyeleri arasından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir. Komisyonların bir yılı geçmemek üzere ne kadar süre için kurulacağı aynı meclis kararında belirtilir.

İhtisas komisyonları, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşturulur. İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde plân ve bütçe ile imar komisyonlarının kurulması zorunludur.

Meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır. Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerle ilgili raporlarını bu sürenin sonunda meclise sunmadıkları takdirde, konu meclis başkanı tarafından doğrudan gündeme alınır.”,

Aynı Kanunun “Denetim Komisyonu” başlıklı 25’inci maddesinde;

“İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisi, her ocak ayı toplantısında belediyenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur. Komisyon, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşur.

(…)

Komisyon, çalışmasını kırkbeş işgünü içinde tamamlar ve buna ilişkin raporunu mart ayının sonuna kadar meclis başkanlığına sunar.

(…)”,

“Huzur ve İzin Hakkı” başlıklı 32’nci maddesinde ise;

“Meclis başkan ve üyelerine, meclis ve komisyon toplantılarına katıldıkları her gün için, 39 uncu madde uyarınca belediye başkanına ödenmekte olan aylık brüt ödeneğin günlük tutarının üçte birini geçmemek üzere meclis tarafından belirlenecek miktarda huzur hakkı ödenir. Huzur hakkı ödenecek gün sayısı, 20, 24 ve 25 inci maddelerde belirtilen toplantı günü sayısından fazla olamaz ve meclis üyelerine aynı gün için birden fazla huzur hakkı ödenemez.

(…)” hükümleri yer almaktadır.

Yukarıdaki hükümlerden de anlaşılacağı gibi Belediye Meclisi tarafından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurulabilir. Bu komisyonlar meclis toplantısını müteakip en fazla beş iş günü içinde çalışmalarını sonuçlandırır, yalnızca imar komisyonu beş değil on iş günü çalışabilir. Ayrıca yılda bir defaya mahsus olmak üzere kurulacak denetim komisyonu yılın başında en fazla kırk beş iş günü toplanarak çalışmasını tamamlar. Söz konusu ihtisas komisyonları üyelerine yapılacak huzur hakkı ödemeleri her gün için yalnızca bir kere olmak üzere yukarıda sayılan toplantı günleri ile sınırlıdır. Dolayısıyla toplantıya fiilen katılmak şartıyla denetim komisyonu üyelerine yılda bir defa en fazla kırk beş iş günü, imar komisyonu üyelerine her ay en fazla on iş günü ve diğer ihtisas komisyonları üyelerine her ay en fazla beş iş günü için huzur hakkı ödemesi yapılabilir. Birden fazla komisyona üye olanlara aynı gün için yalnızca bir huzur hakkı ödenebilir.

Oysa İlam’a konu olayda;

a) Denetim komisyonu üyelerine aynı gün için hem denetim komisyonunun huzur hakkının hem de üyesi oldukları diğer komisyonların huzur haklarının ödendiği,

b) İmar komisyonu üyelerine meclis toplantısını müteakip on iş günü dışındaki günler için de huzur hakkı ödendiği,

c) İmar komisyonu dışındaki ihtisas komisyonları üyelerine Kanunda belirtilen huzur hakkı ödenebilecek toplantı gün sayısı üzerinde ödemede bulunulduğu tespit edilmiştir.

Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği'nin 21’inci maddesinin son fıkrasındaki "Gerektiğinde bir konu meclis başkanınca birden fazla komisyona havale edilebilir." hükmü doğrultusunda müşterek komisyonlar oluşturulabileceği, bu müşterek komisyonların müşterek komisyona başkanlık eden komisyonun süresi kadar toplanabileceği ve müşterek komisyonun tüm üyelerine toplanılan gün kadar huzur hakkı ödenebileceği iddia edilmektedir.

Mezkur hüküm aynı konunun birden fazla komisyonda görüşülebileceğini ifade etmektedir. Ancak huzur hakkı ödemeleri 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun emredici hükümleri doğrultusunda yapılması gerektiğinden müşterek komisyonlar oluşturulmuş olsa dahi her komisyon kendi toplantı süresi içinde konuyu görüşüp görüşünü meclise sunması gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanununun 24’üncü maddesinde “meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, diğer komisyonlar ise beş iş günü içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır.” denilmiştir.

Bu hüküm doğrultusunda bir ay içinde huzur hakkı ödenecek ihtisas komisyonları toplantı gün sayısı; imar komisyonu için 10 iş günü, diğer komisyonlar için 5 iş günüdür.

Ayrıca aynı Kanunun 25’inci maddesine göre ise yılda bir defaya mahsus olmak üzere kurulacak denetim komisyonu yılın başında en fazla kırk beş iş günü toplanarak çalışmasını tamamlar. Birden fazla komisyona üye olan bir kişiye verilebilecek aylık huzur hakkı toplamı ise, ancak kanunun o komisyonlar için belirlemiş olduğu iş günleri toplamı kadar olabilir. Oysa denetim komisyonu üyelerine kamu zararı tablosunda belirtilen tarihlerde aynı gün için hem denetim komisyonu huzur hakkı hem de üyesi oldukları diğer komisyonların huzur hakları ödenmiş, imar komisyonu üyelerine meclis toplantısını müteakip on iş günü dışındaki günler için de huzur hakkı ödenmiş ve imar komisyonu dışındaki ihtisas komisyonları üyelerine Kanunda belirtilen huzur hakkı ödenebilecek toplantı gün sayısından fazla gün için ödemede bulunulmuştur.

Gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu'nda gerekse Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği'nde meclis üyelerinin birden fazla ihtisas komisyonuna üye olabileceği belirtilmiştir. Üyeler aynı gün birden fazla ihtisas komisyonu toplantısına katılabilir ancak, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 32’nci maddesinin “meclis üyelerine aynı gün için birden fazla huzur hakkı ödenemez.” emredici hükmü gereğince, yalnızca bir günlük huzur hakkı alabilir.

Bir ihtisas komisyonuna kanunla tanınan haktan yalnızca söz konusu komisyonun üyelerinin yararlanabileceği açıktır. 5393 sayılı Belediye Kanununun 24’üncü maddesinin “Belediye meclisi, üyeleri arasından en az üç en fazla beş kişiden oluşan ihtisas komisyonları kurabilir” emredici hükmü doğrultusunda bir ihtisas komisyonu en fazla beş üyeden oluşabilir. Dolayısıyla anılan Kanun’un 24’üncü maddesinin “meclis toplantısını müteakip imar komisyonu en fazla on iş günü, (…) içinde kendilerine havale edilen işleri sonuçlandırır.” hükmü doğrultusunda imar komisyonu üyelerine tanınan on gün huzur hakkı alma hakkından yalnızca imar komisyonunun beş üyesinin yararlanacağı açıktır. İmar komisyonu başkanlığındaki müşterek komisyona üye olmak, imar komisyonu üyesi olmayan meclis üyelerine on gün huzur hakkı alma hakkı vermez. Temyiz dilekçesinde Meclis Üyelerinden ………… ve …………’a ilişkin itiraz da dikkate alınarak İlam hükmünün düzeltilerek tasdikine karar verilmiştir.

2009 yılına ilişkin 1139 sayılı İlam’da Meclis Üyelerine yurtdışında bulunduğu tarihler için huzur hakkı ödendiğine dair bir tespit yapılmadığı ve bu ödemeler nedeniyle tazmin hükmolunmadığı gibi kamu zararı tablosundan da görüleceği üzere ilgili komisyon için huzur hakkı alınabilecek gün sayısı aşılmaması halinde ayrı günlere ilişkin huzur hakkı ödemelerine de tazmin hükmolunmamıştır.

Bu itibarla, 1139 sayılı İlam’ın 3’üncü maddesi ile verilen tazmin hükmünün düzeltilerek tasdikine ilişkin 08.04.2014 tarih ve 38769 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA,

Karar verildiği 01.12.2015 tarih ve 41125 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.