Sayıştay 6. Dairesi 343 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Vergi Resmi Harç ve Diğer Gelirler

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 31.05.2016

• Karar No: 343

• İlam No: 453

• Madde No: 5

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2012

• Konu: Vergi Resmi Harç ve Diğer Gelirlerle İlgili Kararlar

KARAR

Para Cezaları

Asıl İlamın 9/A maddesi ile tazminine hükmolunan konu ile ilgili olarak Temyiz Kurulunun 05.01.2015 tarihli ve tutanak numaralı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Asıl İlamın 9/A maddesiyle 1999-2007 yılları arasında tahakkuk etmiş olup kayıtların sistemden alındığı 31.12.2012 tarihine kadar tahsil edilmemiş “800.05.3.2.99 diğer idari para cezaları”, “800.05.3.4.01 vergi ve diğer amme alacakları gecikme zamları” ile “800.05.3.9.99 yukarıda tanımlanmayan Diğer Para Cezaları” gelir kodlarına kayıtlı çeşitli para cezalarından doğan kamu alacağının zamanaşımına uğratılması sonucunda kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle toplam ………….. -TL’nin tazminine karar verilmişti.

Bu tazmin hükmüne karşı sorumlulardan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ................ tarafından Sayıştay Temyiz Kuruluna yapılan temyiz başvurusu üzerine anılan Kurulca 05.01.2015 tarihli ve .... tutanak numaralı kararın 5’inci maddesiyle söz konusu gelirlerle ilgili olarak zamanaşımını kesen evrakların, fazla ve yersiz tahakkukların bulunduğunu kanıtlayıcı belgelerin, tahakkuk terkinlerinin ve tahsilat dökümlerinin incelenmesinin temini için anılan tazmin hükmü bozularak dosyanın Dairemize gönderilmesine karar verilmiştir.

Muhasebe Yetkilisi (Mali Hizmetler Müd.) ................, Sayman (Hesap İşleri Müdürü) ................, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ................, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ................tarafından yapılan temyiz başvurusu üzerine ise anılan Kurulca 05.012015 tarih ve .... tutanak sayılı kararların 5’inci maddeleriyle;

“320 sayılı İlam’ın 4/A maddesi ile verilen hüküm, sorumlulukta Belediye Başkanı sıfatıyla iştiraki bulunan ................’in başvurusu üzerine düzenlenen 05.01.2015 tarih ve .... tutanak sayılı Temyiz Kurulu İlamı ile bozulduğundan sorumlunun işbu madde ile ilgili itirazı üzerine Kurulumuzca Yapılacak İşlem Olmadığına; ancak aynı mahiyette olan dosyanın gereği yapılmak üzere ....sayılı dosya ile BİRLEŞTİRİLEREK DAİRESİNE TEVDİİNE” karar verilmiştir.

Temyiz Kurulunun anılan kararları üzerine Dairemize tevdi edilen söz konusu dosyalar kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda gereği düşünüldü:

6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un “Tahsil zamanaşımı” başlıklı 102’nci maddesinde; “Amme alacağı, vadesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren 5 yıl içinde tahsil edilmezse zamanaşımına uğrar. Para cezalarına ait hususi kanunlarındaki zamanaşımı hükümleri mahfuzdur.

Zamanaşımından sonra mükellefin rızaen yapacağı ödemeler kabul olunur.” denilmekte olup, 2000 yılı içinde tahakkuk ettirilmiş olan çevre temizlik, ilan ve reklam vergileri gibi belediye gelirleri, vadesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren 5 yıl içinde, yani 2005 yılı sonuna kadar tahsil edilmezse zamanaşımına uğrar.

2000-2004 yılları arasında tahakkuk etmiş olup en erken 2005 yılı sonunda zaman aşımına uğramış olan belediye gelirlerinden dolayı, ilgili gelirlerin zamanaşımına uğradığı tarihte görev başında bulunan muhasebe yetkilisinin yanı sıra, gelirlerin tahakkuk ettirildiği dönemlerde (2000-2004) görevli olan saymanın da sorumlu tutulduğu; yani, zamanaşımına uğramış aynı gelirlerden hem tahakkuk döneminde görevli olan saymanın, hem de zamanaşımı döneminde görevde bulunan muhasebe yetkilisinin birlikte sorumlu tutulmuş olduğu görülmüştür.

Söz konusu belediye gelirlerinin, tahakkuk döneminde görev başında bulunan saymanın sorumlu tutulma gerekçesi, Mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun 20’nci maddesine göre her saymanın yönetim dönemi içinde tahsili kendisine verilmiş gelirlerin ve kişi borçları hesabında kayıtlı tutarların izlenmesi ve tahsili ile yükümlü olmasına ve Sayıştay’a hesap verirken veya kendisinden sonra gelen saymana devirde, artıkların ayrıntılarını ve tahsil edilmemesi nedenlerini göstermek zorunda olmasına; dolayısıyla takip edilmemek yüzünden tahsili imkansız hale gelen veya zamanaşımına uğrayan tutarların, kusurlu bulunan saymana tazmin ettirilmesi gerektiğine dayandırılmıştır.

Gelirlerin tahakkuk döneminde görev başında bulunan Sayman ................’nın sorumluluğu ile ilgili olarak anılan Temyiz Kurulu Kararında da belirtildiği üzere;

1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun “Devlet Alacağının Takip ve Tahsil Sorumluluğu” başlıklı 20’nci maddesinde “Her Sayman Yönetim Dönemi içinde tahsili kendisine verilmiş gelirlerin ve kişi borçları hesabında kayıtlı tutarların izlenmesi ve tahsili ile yükümlü olup Sayıştay’a hesap verirken veya kendisinden sonra gelene devirde artıkların ayrıntılarını ve tahsil edilmemesi nedenlerini göstermek zorundadır. Takip edilmemek yüzünden tahsili imkansız hale gelen veya zamanaşımına uğrayan tutarların, kusurlu bulunan saymana tazmin ettirilmesine Sayıştay’ca hükmolunur.” denildiğinden, ilgili saymanın söz konusu gelirlerin tahakkukunu gerçekleştirmiş olduğu, daha sonra da görevinden ayrılmış olması nedeniyle takip ve tahsil imkanının bulunmadığı dönemde gelirlerin zamanaşımına uğradığı sabit olduğundan; söz konusu gelirlerin, ilgili sayman tarafından takip edilmemesi yüzünden zamanaşımına uğradığına ilişkin kanıtlayıcı herhangi bir tespit de bulunmadığından, Sayman ................’nın sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Üst yöneticiler, Belediye Başkanları ................, ................, ................ve ................’in sorumluluğu ile ilgili olarak anılan Temyiz Kurulu kararında da belirtildiği üzere;

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde, kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır, şeklinde tanımlanmıştır.

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7’nci maddesinde de, sorumlular ve sorumluluk hallerinin uygulamasında 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı;

Sorumluların mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü oldukları, ifade edilmiştir.

Bir kamu görevlisinin oluşan kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için zararın kamu görevlisinin fiilinin sonucunda oluşması gerekir. Kamu görevlisinin fiili ile kamu zararı arasında bir bağ kurulamazsa kamu görevlisinin sorumluluğundan söz edilemeyecektir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi neticesinde;

Belediye Başkanı olarak sorumlular arasında sayılmış olan ................’nün 27.03.1994-27.03.2004 tarihleri arasında;

................’ün 04.05.2001-07.06.2002 tarihleri arasında vekaleten;

................’ın 28.03.2004-28.03.2009 tarihleri arasında;

................’in ise 29.03.2009 tarihinden itibaren ve halen belediye başkanlığı görevlerini yürüttükleri tespit edilmiştir.

Buna göre, Belediye Başkanları ................ ve ................’ün görevde bulundukları dönemde herhangi bir belediye gelirinin zamanaşımına uğratılmadığı görüldüğünden; oluşan kamu zararı ile illiyet bağı kurulamayan ilgililerin sorumlu tutulmalarının mümkün olmadığı anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, 5018 sayılı Kanun’un 1’inci maddesinde ifade edildiği üzere, bu Kanun; esas olarak kalkınma planları ve programlarında yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemeyi amaçlamaktadır.

Bu kapsamda “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11’inci maddesine göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden; mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır.

Kanunda sayılan bu görevler de bizzat belediye başkanı tarafından değil; oluşturulan birimler ve birim amirleri tarafından yerine getirilmektedir. Zira, 5018 sayılı Kanun’un 11’inci maddesinde üst yöneticilerin sorumlulukları belirtilmiş ve “Üst yöneticiler bu sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle fiilin icra, yani yerine getirme sorumluluğu alt kademedeki kamu görevlilerine bırakılmıştır.

Mülga 1050 sayılı Kanun, üst yöneticilere ilişkin bir hüküm içermemekte, “ita amiri” konumundaki yöneticilerin “Onaylayan” sıfatını haiz oldukları durumlarda sayman ve tahakkuk memurları ile birlikte sorumlu tutulabilecekleri bazı durumları düzenlemekteydi. 5018 sayılı Kanun ise mülga 1050 sayılı Kanun’dan farklı olarak, üst yöneticileri tümüyle harcama surecinin dışında tutmakta; bunlar için sorumluluk üstlenme uygulamasını bile öngörmemektedir.

5393 sayılı Kanun’un 38’inci maddesinin (f) işaretli bendi ile belediye başkanlarına verilen görevlerden biri de; belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmektir. Bu bağlamda, belediye başkanları belediye idaresinin başı ve üst yöneticisi olarak belediyenin hem gelirlerini hem de giderlerini mevzuat hükümlerine göre tarh tahakkuk, tahsil edilmesinden ve hak sahiplerine zamanında ödenmesinden mali yönden değil, idari yönden sorumlu tutulmuşlardır.

Bu bağlamda, verdiği karar ve talimatlar, doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan Belediye Başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır.

Bu itibarla, Belediye Başkanları ................ve ................’in de sorumlu tutulamayacağı anlaşılmaktadır.

Gelirlerin zamanaşımına uğradığı dönemde görev başında bulunan Muhasebe Yetkilisi ................’in sorumluluğu ile ilgili olarak, anılan Temyiz Kurulu kararında her ne kadar;

“……..

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu genel mali yapıyı sistemleştirirken 60/e maddesi ile, gelirlerin mali hizmetler birimi tarafından ilgili mevzuatı çerçevesinde tahakkuk ettirileceğini, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürüteceğini, hükme bağlamıştır. Bu hükme göre tahakkuk ve tahsil aşamalarında mali hizmetler biriminin genel olarak sorumlu olduğu çıkarsaması yapılabilir. Ayrıca, 61’inci maddede muhasebe hizmeti tanımlanırken, gelir ve alacakların tahsili aşamasında muhasebenin de rol aldığı ifade edilmiştir. Tarh ve tebliğ kavramlarına açıkça değinilmemiş olsa da, mali hizmetler birimlerinin bu anlamda bir fonksiyon üstlendikleri genel görev tanımlarından çıkarılabilir. Muhasebe yetkilisi ve mali hizmetler birimi haricinde, ilgili kanunlarda tarh, tahakkuk ve tahsilden sorumlu olanların da, bu kapsamda değerlendirmesi gerekmektedir.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli 5018 sayılı Kanun çerçevesinde sorumlulukların belirlenmesine ilişkin kararında; tahsil edilmeye hazır hale gelmiş gelirle ilgili olarak muhasebe yetkilisinin sorumluluğundan bahsedilmiştir. Kararda; “5018 sayılı Kanun’un 61’inci maddesinin birinci fıkrasında, muhasebe hizmeti; ‘gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir.’ şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin ikinci fıkrasında muhasebe yetkilisinin, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumlu olduğu belirtilmiş, aynı Kanunun 60’ıncı maddesinde de, ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek mali hizmetler biriminin görevleri arasında sayılmıştır. Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 23’üncü maddesinde, gelirleri ve alacakları ilgili mevzuatına göre tahsil etmek, yersiz ve fazla tahsil edilenleri ilgililerine iade etmek ve bu işlemlere ilişkin kayıtları usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutmak, mali rapor ve tabloları her türlü müdahaleden bağımsız olarak düzenlemek muhasebe yetkilisinin görevlerinden kabul edilmiş, aynı Yönetmeliğin 32’nci maddesinde de idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının yükümlüleri ve sorumluları adına ilgili hesaplara kaydedilerek tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu açıkça ifade edilmiştir.

Açıklanan nedenlerle, idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu olduğuna çoğunlukla,” karar verilmiştir. Karardaki en önemli nokta, idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş gelir ve alacakların tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu hususudur. Yani, muhasebe yetkilisinin sorumluluğu için, ön şart olarak gelirin tarh ve tahakkuk aşaması sorunsuz bir şekilde yerine getirilmelidir. Tarh ve tahakkuk aşaması sorunsuz yerine getirildiğinde, muhasebe yetkilisinin tahsilatla ilgili sorumluluğu başlamaktadır.

Gelirin aşamaları dikkate alındığında, tarh ve tahakkuku eksik veya hatalı yapılmış bir gelirin, eksik tahsil edilmesinden tek başına veya ortaklaşa olarak muhasebe yetkilisinin sorumlu tutulması 5018 sayılı Kanun’un objektif sorumluluktan vazgeçme anlayışına da muhalif düşmektedir.

Ayrıca, muhasebe yetkilisi ve mali hizmetler birimi idari anlamda bir bütünü ifade etse de, belediye gelirlerinin tahsilatı aşamasında mali sorumluluk anlamında farklı birim veya kişilerden oluşabilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Gelirlerin toplanması sorumluluğu” başlıklı 38’inci maddesinde; “Kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılmasından sorumludur” denilerek, kamu gelirleri ile ilgili olarak sorumluluk tanımlanmış olup; tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin hangi safhalarında kimlerin sorumlu olduklarının kurum kanunlarına bırakılması ile farklılaşan ve karmaşıklaşan bir sistemi ortaya çıkarmıştır.

Aynı Kanun’un “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde, “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

Esas alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre, idare gelirlerinin zamanaşımına uğratılması nedeniyle oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğun belirlenmesi aşamasında, dilekçede ileri sürüldüğü üzere Gebze Belediyesi gelirlerinin tahsili ile ilgili olarak Mali Hizmetler Müdürlüğü dışında farklı bir birimin görevlendirilip görevlendirilmediğinin ve konu ile ilgili görevli olan çalışanların kasıt, kusur veya ihmalinin tespit edilmesi ve sorumluluğun bu doğrultuda tesis edilmesi gerekmektedir.”denilmekte ise de;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 38’inci ve 61’inci maddeleri gereği kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılmasından sorumludurlar. Bu çerçevede üst yöneticiler, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilileri illiyet bağına göre sorumluluğa dahil edilirler.

Ancak, Muhasebe Yetkilisi ................’in savunmasından, söz konusu gelirlerle ilgili olarak zamanaşımını kesen ve durduran evrakların var olduğu, fazla ve yersiz tahakkukların bulunduğu, kanıtlayıcı belgelerin, tahakkuk terkinlerinin ve tahsilat dökümlerinin 29 torba şeklinde savunma ekinde gönderilmiş olduğu, ilgili alacağın tahsili adına gerekli gayretin gösterildiği, bu açıdan sorumluların mevzuata aykırı eylem ve işlemlerinin bulunmadığı, söz konusu ………..………. TL’nin zamanaşımına uğratılması ile sorumluların eylem ve işlemleri arasında illiyet bağının bulunmadığı anlaşılmıştır. Bu sebeplerle, ilgili tutardan görev başındaki Muhasebe Yetkilisi ................’in de sorumlu tutulamayacağı anlaşılmaktadır.

Yukarıda açıklanan gerekçelerle, söz konusu kamu zararı ile sorumlular arasında bir illiyet bağı kurulmadığından ………. TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına oy birliğiyle karar verildi.