Sayıştay 6. Dairesi 309 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 23.02.2016

• Karar No: 309

• İlam No: 284

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2013

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Asıl İlamın …’ncı maddesiyle hüküm dışı bırakılan konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’inci maddesinin 3’üncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.

……tarih ve …… no.lu asıl İlamın …’ncı maddesiyle, Yüklenici (……) ile yapılan spor kompleksleri yapımına ilişkin sözleşmenin, yüklenicinin kusuru olmaksızın, esaslı unsurlarını değiştirerek, söz konusu yerin hizmet (yönetim) ve sosyal tesis alanı olarak düzenleyen ve sözleşmenin ifasını hukuken imkânsız hale getiren ….sayılı meclis kararı karşısında açılan tazminat davası sonucunda, 2010 yılında ……TL’nin zamanında ödenmemesi sonucunda, takip eden yıllarda da yeni ödemeler yapılmasından dolayı kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak;

“…

Konuyla ilgili olarak, “sözleşmenin ifasının imkânsız kılındığı” iddiasının doğrululuğunun tam olarak açıklığa kavuşturulması için Hukuk Müşaviri ……’ in de yazılı savunmasının alınmasının gerekli olduğuna kanaatine varılmıştır.

Açıklanan gerekçeyle, konunun yeniden değerlendirilerek düzenlenecek ek raporla Dairemize intikal ettirilmesine değin hüküm dışı bırakılmasına ve gereği için Denetçisine muhtıra verilmesine” oy çokluğuyla karar verilmişti.

Bu defa, düzenlenen ek rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda;

Sözleşmenin ifasını hukuken imkânsız hale getiren …. sayılı meclis kararı sonucunda yükleniciye para iade edilmek zorunda kalınması dolayısıyla kamu zararına neden olunduğu anlaşılmıştır.

Mülkiyeti Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğüne ait …. m² yüzölçümüne sahip ….Merkez ….Mahallesi …. ada ….parsel üzerinde yer alan ve bölgeye ilişkin 1/1000 ölçekli imar planında “Bölgesel Kentsel Spor Alanı” olarak tanımlanan ve …. m² bölümde vaziyet planında yerleri gösterilen UEFA kriterlerine uygun 30.000 kişi seyirci kapasiteli stadyum, 10.000 kişi seyirci kapasiteli uluslararası standartlara uygun kapalı spor salonu ile mülkiyeti …. Müdürlüğüne ait ….Merkez …. Mahallesinde bulunan ….ada … parsel üzerinde 1/1000 ölçekli imar planında “Bölgesel Kentsel Spor Alanı” olarak tanımlanan ve vaziyet imar planında yerleri gösterilen 2.500 kişi seyirci kapasiteli “Kapalı Yüzme Havuzu” ve 2.500 kişi seyirci kapasiteli “Kapalı Spor Salonu” ile (peyzaj dâhil) çevre düzenlemesinin, ….ada …. parseldeki taşınmazın ifraz edilerek …. m²’lik kısmının “ticari alan” olarak mülkiyet hakkı……A.Ş.(….) ve sözleşme harici ……A.Ş. (….) ortaklığına ait olacağı arsa karşılığı inşaat yapım ihalesi …. – …. Ortaklığı (Yüklenici) tarafından kazanılmış, 21.01.2008 tarihinde işle ilgili sözleşme imzalanmıştır.

….2. İdare Mahkemesinin ….. E. ve …. K. sayılı dosya kapsamında yapılan yargılama neticesinde “…blok boyu ve derinliği şartı aranmaz…” şeklindeki plan notunun iptaline karar verilmiş, bahse konu yere ilişkin planın diğer unsurları yönünden herhangi bir iptal hükmü kurulmamıştır.

Buna karşın proje ile ilgili olarak, …… Büyükşehir Belediyesi’nce, açıklanan mahkeme kararlarının amaç ve ifadesi aşılarak, yeni bir irade ortaya konulmuş, sözleşmelere konu alanın imar planı niteliğinin köklü şekilde değiştirildiği görülmüştür.

Söz konusu yargı kararları neticesinde;

…… Büyükşehir Belediyesi tarafından Yükleniciye, …. Mahallesi …. ada ….parseldeki 1/1000 ölçekli imar planının ….İdare Mahkemesince iptal edildiği, yargı kararı sonucuna göre işlem yapılacağı hususunun bildirildiği, yüklenici tarafından İdareye verilen …. tarihli cevabi yazıda ise;

“… Yargı kararının sözleşmenin ifa edilmesini engeller nitelikte bulunmadığı, kararın henüz kesinleşmediği ve yargılama sürecinin devam ettiği, yasal hakları saklı kalmak üzere ifaya devam etmek arzusunda olduğu ve sözleşmelere konu …. ada …. parsele ilişkin 1/1000 ölçekli imar planının sözleşmeye uygun hale getirilerek ifaya devam edilmesi, inşaatlara ait yapı ruhsatlarının tarafına verilmesi…” yönündeki talep yer almaktadır.

Sonrasında, ……Büyükşehir Belediye Meclisinin ……tarih ve …… sayılı kararı ile sözleşmelere konu …. ada …. parselde kayıtlı …. m² taşınmaz hakkında; 1/1000 ölçekli imar planında değişiklik yapılarak, MGA/ Ticaret Alanı olanı olmaktan çıkartılıp [….Büyükşehir Belediyesince hâlihazırda sürdürülmekte olan ve yapımı uzun zamandır devam eden Belediye Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı inşaatı mevcutken bir kez daha] ….. Büyükşehir Belediyesi Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı olarak düzenlenmiştir.

21.01.2008 tarihli sözleşme gereği, ticari alan olarak düzenlenip mülkiyetinin Yükleniciye devri öngörülen, karşılığında da özetle bahse konu spor tesislerinin inşaatının yaptırılacağı bu taşınmazın, 1/1000 ölçekli imar planında Büyükşehir Belediye Meclis Kararı ile Büyükşehir Belediyesi Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı olarak düzenlenmesi, sözleşmede öngörülen mülkiyet devri işlemini, belediye yönetimi iradesiyle imkânsız hale getirmiş olmaktadır.

Bu durum, idarenin ……tarih ve ……sayılı yazısı ile yükleniciye bildirilmiş, “….. İdare Mahkemesinin ….. K. sayılı hükmü gereği yapılan imar planı değişikliği sonucu sözleşmenin ifasının hukuken imkânsız hale geldiği” açıkça belirtilmiştir.

Gençlik ve Spor İl Müdürlüğü tarafından …… Büyükşehir Belediyesi aleyhine, sözleşmeye konu …. ada …. parselde kayıtlı …. m² taşınmaz hakkında 1/1000 ölçekli imar planında değişiklik yapılarak, MGA/ Ticaret Alanı olan bu taşınmazın imar planının, 1/1000 lik planda ….Büyükşehir Belediyesi Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı olarak düzenlenmesini öngören ……tarih ve …… sayılı Meclis Kararının iptali istemiyle açılmıştır.

Dava kapsamında davacı idare özetle;

“….İdare Mahkemesinin ….. sayılı kararının, anılan gayrimenkulün imar planı niteliğinin değiştirilmesini zorunlu kılmadığı, üst planlarda merkezi gelişim aksı olarak öngörülen bu gayrimenkulün Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı olarak planlanmasının plan hiyerarşisine ve kamu yararına aykırı olduğu” nu beyan ederek ilgili işlemin iptalini talep etmiştir.

Davalı …… Büyükşehir Belediyesi de, açılan bu davaya ilişkin gönderdiği savunmasında;

“Anılan değişikliğin ….İdare Mahkemesinin …. sayılı kararının zorunlu sonucu olduğunu, söz konusu karar ile taşınmazın plansız alanda kaldığını” beyan etmiştir (ki söz konusu mahkeme kararı “blok boyu ve derinliği” ne ilişkin plan notunun aynı kalmasından dolayı verilen bir iptal kararıdır).

Yapılan yargılama sonunda …. İdare Mahkemesi de, ….. sayılı kararı ile “şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı işlemin iptaline” kararı vermiştir.

Aynı kararda mahkemece belirtilen önemli bir başka husus ise; “…. Büyükşehir Belediyesince söz konusu plan değişikliğinin ….İdare Mahkemesinin …. sayılı kararının zorunlu sonucu olduğu ileri sürülüyorsa da anılan kararın salt blok boyu ve derinliği şartı aranmaz biçimindeki plan notunun iptaline yönelik olduğu ve bundan başka kullanım fonksiyonu olmayıp planın diğer unsurlarını değiştirmek gereği doğurmadığı…” dır.

21.08.2008 tarihli sözleşmenin ifasının, …… Büyükşehir Belediyesi Meclisinin ……tarih ve …… sayılı kararı ile imkânsız hale gelmesinden sonra yüklenici ve Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü (GSGM) tarafından mahkeme aracılığı ile (…. 3. Sulh Hukuk Mahkemesinin …. D. İş sayılı dosyası, …. Sulh Hukuk Mahkemesinin …. D. İş sayılı dosyası, …. Sulh Hukuk Mahkemesinin …. D. İş sayılı dosyası) tespitler yaptırılmıştır.

Bahsedilen bu dosyalardan tanzim edilen bilirkişi raporlarının, 21.01.2008 tarihli sözleşmenin …. Büyükşehir Belediyesinin kusuru ile imkânsız hale geldiği ve haksız olarak feshedildiği tespitlerine yer verdiği, bu haksız fesih işlemi nedeni ile yükleniciye ödenecek tazminat tutarını belirlediği, görülmüştür.

Ayrıca, yüklenici tarafından söz konusu ihtilafın sulh ve uzlaşma yoluyla çözülmesi için talepte bulunulmuş, bu hususta …… Büyükşehir Belediye Meclisinin ……tarih ve …… sayılı …… Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararıyla …. Projesi adlı işe ait protokolün ….İdare Mahkemesinin …. E, …. K sayılı kararı ile ifasının hukuken imkânsız hale geldiğinden bahisle, yüklenici …… A.Ş. ile yapılan sözleşmenin feshi için Belediye Encümenine yetki verilmesine karar verildiği,

….. Büyükşehir Belediyesi Encümeninin …. tarihli kararı ile de “…sözleşmenin feshi, işin tasfiyesi, hesap mutabakatı yapılması ve tasfiye sözleşmesi imzalanması hususlarının temini konusunda kendilerine verilen yetkinin mümkün olmayacağı, konunun yargılama yoluyla çözülmesi gerektiği…” ifade edilmiş, tazminat alacaklısı yönünden yargı yoluna başvurmak son ve tek seçenek olarak bırakıldığı, görülmektedir.

…. . İdare Mahkemesinin …. E- …. K sayılı yargılama dosyası, sözleşmeye konu alanların 1/5000 ve 1/25000 ölçekli imar planlarında değişiklik yapan ……tarih ve …… ile …… sayılı Meclis Kararlarının iptali istemiyle açılan davaya ilişkindir.

Söz konusu dava dosyasına ilişkin olarak davanın açıldığı Mahkeme,

“… davaya konu kamu kuruluş alanının, iptali istenen meclis kararları ile doğuya doğru büyütülerek merkezi gelişim aksı olarak belirlendiği, merkezi gelişim aksı olarak belirlenen yerlerde günlük ticari, sosyal ve kültürel faaliyetlerin yapılacağına ilişkin plan notu bulunduğu, 1/50000 ölçekli planda bu yerlerin kentsel bölgesel spor alanı olarak belirlendiği, bunlar arasında iptali istenen planla öngörülen hususların bulunmadığı, üst ölçekli plana aykırı olan alt ölçekli plana dair meclis kararlarının hukuka aykırı olduğu” hususlarına vurgu yaparak, Meclis Kararlarını iptal etmiştir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Müteahhit veya müşterinin sözleşmenin bozulmasına neden olması” başlıklı 62’nci maddesinde;

“Sözleşme yapıldıktan sonra 63 üncü maddede yazılı hükümler dışında müteahhit veya müşterinin taahhüdünden vazgeçmesi veya taahhüdünü, şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi üzerine, idarenin en az 10 gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen aynı durumun devam etmesi halinde, ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilerek hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir.

Gelir kaydedilen kesin teminat, müteahhit veya müşterinin borcuna mahsup edilemez.” Hükmü yer almakta olup, bu hükme göre;

• Sözleşme yapıldıktan sonra işin artışı veya eksilişine ilişkin 63. maddede sayılan haller dışında yüklenicinin taahhüdünden vazgeçmesi,

• Taahhüdünü sözleşme ve eklerine uygun olarak yerine getirmeyerek taahhüdün ihlali hallerinde,

İdarenin 10 gün süreli ihtarı üzerine, protesto çekmeye veya hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminat gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilerek hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir.

Yani 2886 sayılı Kanun, yüklenicinin fiilleriyle sözleşmenin feshini ve bu durumda yapılacakları ile idare tarafından sözleşmenin feshini düzenlememektedir.

Aynı Kanun’un “Görevlilerin sorumluluğu” başlıklı 86’ncı maddesinde ise;

“İhale, muayene ve kabul komisyon veya heyetlerinin başkan ve üyeleri ile diğer ilgililer, görevlerini kanuni gereklere göre tarafsızlıkla yapmadıkları ve taraflardan birinin zararına yol açacak ihmal ve kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde haklarında disiplin cezası uygulanacağı gibi, fiil ve davranışlarının özelliğine göre ceza kovuşturması da yapılır. Ayrıca, tarafların bu yüzden uğradıkları zarar ve ziyan da kendilerine ödettirilir.”

hükmü yer almaktadır.

6098 sayılı Borçlar Kanunu’nun 1’inci maddesine göre, iki tarafın karşılıklı ve birbirine uygun surette rızalarını beyan etmeleriyle sözleşme tamamlanır. Tarafların karşılıklı ve birbirine uygun irade beyanları ve yasada öngörülen usul ve esaslara uyularak imzalanan bir sözleşme:

Aynı Kanun’un 19’uncu maddesine göre, Kanunun kesin olarak emrettiği hukuk kurallarına veya kanuna, ahlaka, adaba ve kamu düzenine veya şahsi hükümlere ilişkin haklara aykırı olmadığı sürece,

20’nci maddesine göre de, konunun imkânsız olması, ahlak ve adaba aykırı olması gibi nedenlerle mutlak şekilde batıl olmadığı takdirde, geçerlidir.

Borçlar Kanunu’nda kural olarak; “İrade Özgürlüğü" ilkesinin yansıması olan “Sözleşme Yapma Serbestisi” ilkesi ve “Ahde Vefa” ilkesinin yansıması olan sözleşmeye bağlılık ve yükümlülüğün ifası ilkesi geçerlidir.

Ahde vefa ilkesi gereği taraflar, aralarında akdettikleri sözleşme ile bağlı olup sözleşme hükümlerini her koşulda yerine getirmekle mükelleftir. Sözleşmenin süresinden önce veya karşılıklı edimler ifa edilmeksizin sözleşmenin feshi, ifa alacaklısına karşı haksızlık, sözleşme kavramına ve hedefine, sosyal ve ticari güvene aykırılık teşkil eder.

5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre de, Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek belediye başkanının temel görev ve yetkilerindendir.

Belediye Meclisi gündemi de, Belediye Başkanı tarafından belirlenmektedir. Belediye Başkanı, hukuka aykırı gördüğü Meclis Kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilmekte, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilmektedir.

…… Büyükşehir Belediyesi, …. 2. İdare Mahkemesinin “…blok boyu ve derinliği şartı aranmaz…” şeklindeki plan notunun iptali, bahse konu yere ilişkin planın diğer unsurları yönünden herhangi bir iptal hükmü kurmayan …. E ve …. K ile …. E ve …. K sayılı kararlarına istinaden, ….Büyükşehir Belediye Meclisinin ….. tarih ve … sayılı kararı ile sözleşmelere konu …. ada ….parselde kayıtlı …. m² taşınmaz hakkında 1/1000 ölçekli imar planında değişiklik yapılarak, MGA/ Ticaret Alanı olanı olmaktan çıkartılıp Hizmet (Yönetim) ve Sosyal Tesis Alanı olarak düzenlenerek sözleşmenin ifasını hukuken imkânsız hale getirmiş olmasını, sözleşmenin feshine dayanak olarak kullanamaz.

Konuyla ilgili düzenlenen toplantı tutanağının incelenmesi sonucunda açıkça ortaya çıkan gerçek; alınan kararın “….. Projesi” ni bitireceğinin tüm siyasi parti grupları tarafından bilindiği, bu gerçeğin de İmar Komisyonu Raporu’na yansımış olmasıdır.

Kararın alındığı tarihte, 1/5000 ve 1/25.000’ lik planlar, 1/50.000’ lik plana aykırı oldukları gerekçesiyle, henüz iptal edilmemiştir. Merkezi Gelişme Alanı olan bu alanda, çok katlı mağaza, büro, iş hanı vb. yapılabilecekken, alınan kararla bu alan belediye hizmet alanı yapılmıştır. Bu durum üst ölçekli planlara uygun olmasına karşın, sözleşmenin ifasını yüklenici açısından imkânsız/anlamsız kılarak sözleşme zımnen fesh edilmiş olmaktadır.

…..’nci İdare Mahkemesi tarafından iptal edilen 1/1000 imar planının temyiz edilmeyerek kesinleşmesi sonrasında Yüklenici, sözleşmeyi var olan koşullarla sürdürme isteğini idareye iletmiştir. Danıştay’ın üst ölçekli planları iptal etmesi ve sözleşmenin ifasının hukuken imkânsız hale gelmesi ise, ….sayılı Karardan sonra olmuştur. Bu nedenle, …. sayılı kararın alınması ile Yüklenici açısından sözleşmenin ifası imkânsızlaşmıştır.

Bütün bunlarla birlikte, anılan mahkeme kararları plan notunun iptaline ilişkindir. ….Büyükşehir Belediye Meclisinin almış olduğu karar ise, daha önce imzalanmış sözleşmenin esaslı unsurlarını ortadan kaldırarak, sözleşmenin ifasını imkânsız hale getirmesi söz konusu olduğundan, açılan tazminat davasında davacıya ödenen tutarlar kamu zararı niteliğindedir.

Bu itibarla, ……tarih ve …… no.lu asıl İlamın ….’ncı maddesiyle alınan hüküm dışı kararının kaldırılmasına,

Asıl İlamda, yargı kararını uygulamaya müstenid plan değişikliğini, bu husustaki ilkeler ve planlama esaslarına uygun olarak mevzuat çerçevesinde gerçekleştiren Meclis Üyelerine sorumluluk tevdi edilemeyeceği, kararı verildiğinden konunun bu yönüyle ilgili yeni bir karar alınmasına gerek olmadığına,

Hukuk Müşaviri ……’ in, ……tarih ve …… sayılı Meclis Kararından sonra (27.05.2009 tarihinde) göreve başladığı ve mezkûr Büyükşehir Belediyesi Meclisi Kararından önce de herhangi bir görüş vermediği anlaşıldığından, kendisine sorumluluk tevdi edilemeyeceğine,

Açıklanan diğer gerekçelerle, hali hazırda hizmet (yönetim) binası inşaatı önemli oranda bitmişken, yüklenicinin kusuru olmaksızın, sözleşmenin esaslı unsurlarını değiştirerek, söz konusu alanın hizmet (yönetim) ve sosyal tesis alanı olarak düzenleyip, sözleşmenin ifasını hukuken imkânsız hale getiren …. sayılı Belediye Meclis Kararı sonucunda yükleniciye iade edilen ……TL kamu zararının sorumlusu Üst Yönetici ……’ a münferiden,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi hüküm gereği hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

(Üye ……ve Üye ……’ in; “Uygulama imar planının iptaline ve mahkeme kararlarına dayanılarak yapılan ödemelere ilişkin işlemler 2009 yılında ödenmesi için hesaba alınmış ve Belediyenin nakit imkânı çerçevesinde büyük kısmı ödenmiştir. Bu hususlarla ilgili gerekli değerlendirme ve yargılama ise Sayıştay ….’inci Dairesi’nce tamamlanarak, ödemelerle ilgili olarak sorumluların beraatine karar verilmiş ve anılan karar kesinleşmiştir.

Dairemizin yargılaması kapsamına giren 2012 yılında yapılan ödemeler de konunun esasına ait ödemeler olmayıp, esasen 2009 yılında ödenmesi ve Sayıştay ….’inci Dairesi’nin değerlendirmesi kapsamında olması gerekirken, Belediyenin nakit yokluğu nedeniyle 2009 yılında ödenememesinden kaynaklanan icra dairesinin ödeme emri üzerine ödenen ve Dairemizce ayrıca karar verilmesine gerek bulunmayan gecikmeye ait tutarlardır.

Bu nedenlerle yapılacak işlem olmadığına karar verilmesinin gerektiği düşünülmektedir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)

oy çokluğuyla karar verildi.