Sayıştay 6. Dairesi 28110 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2002

• Daire: 6

• Dosya No: 28110

• Tutanak No: 28432

• Tutanak Tarihi: 14.03.2006

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü.

613 sayılı ilamın 1. maddesiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi personele yedinci aydan itibaren her ay "Sosyal Yardım" adı altında 03.07.2002 tarih ve 472 sayılı Encümen kararına dayanılarak ödeme yapılması sonucu fazla ödemede bulunulması sebebiyle 18.900.000.000 liraya tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle kamuda çalışanların toplu sözleşme hakkına sahip olduklarını, Anayasanın 90 inci Maddesinde usulüne uygun olarak yürürlüğe girmiş olan uluslar arası sözleşmelerin kanun hükmünde olduğunun belirtildiğini, uluslararası sözleşmeler gereği belediye çalışanlarının belediye işvereni ile toplu pazarlık yaptığını, 4688 sayılı Kanunun Geçici 4 üncü maddesinde yer verilmiş olan "Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak üzere, bu kanunun yayımı tarihine kadar memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetmeleri nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari, mali veya adli takibat yapılmaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır." düzenlemesinin bulunduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

İlam hükmü ,dilekçi iddiaları,rapor dosyası ve ilgili mevzuatın incelenmesinde Anayasanın 128 inci maddesinde, Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ye sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği: memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklan ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Kapsam" başlıklı 1'inci maddesinde ise, bu Kanunun genel ve katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi bölge müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanacağı hükme bağlanmıştır.

Bu hükümlere göre belediyelerde çalışan memurlar 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kapsamı içinde bulunmaktadırlar.

Memuriyet, kadroya bağlı bir görev olup, kamu hizmetinin asli unsurlarından birini oluşturur. 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde de, mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenlerin, bu kanunun uygulanmasında memur sayılacakları ifade edilmek suretiyle, kamu hizmeti ile memur arasındaki ilişkide bir bütünlük ve devamlılık öngörülmüştür. Objektif hukuk kurallarıyla sağlanmış olan bu bütünlük ve devamlılık, memurlarla idare arasındaki ilişkiyi özel akdi düzenlemelere dayandırma ve böylece bu ilişkiye kişisel bir mahiyet kazandırmaya engeldir.

Bundan dolayıdır ki, kişinin memuriyete girişi atama yoluyla olmaktadır. Atama keyfiyeti atanan kişi için yeni ve özel bir hukuki durum meydana getirmemekte o kişiyi, kanunlarla objektif ve tek taraflı olarak oluşturulmuş ve görevle ilgili ödemelerin şartlarını da içeren, mevcut hukuki statüye tabi kılmaktadır. Böyle bir durumda ise tarafların iradeleriyle belirlenen bir hukuki statüden bahsetmeye imkan bulunmamaktadır.

Memurun tabi olduğu hukuki statünün, diğer bir deyişle memur statüsünün temel esasları da 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile belirlenmiştir.

Anılan kanunun 33 üncü maddesinde kadrosuz memur çalıştıramayacağı belirtildikten sonra kadroların tespit usulü belirlenmiştir. Aynı maddede İl Özel İdareler ve belediyeler ile bunların kurdukları birliklerin kadrolarına ilişkin olarak da ayrıca hüküm getirilmiş ve bunların kadrolarının yetkili organlarınca hazırlanarak İçişleri Bakanlığının onayı ile tamamlanacağı ifade edilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun bu hükümleri ile memuriyet statüsü kadroya dayandırılmış ve memurun mali haklarıyla ilgili hususlar da bu çerçevede düzenlenmiştir.

Bu kanunun 2’nci maddesinde, Devlet memurlarının hizmet şartlan, nitelikleri atanma ve yetiştirilmeleri, ilerleme ve yükselmeleri ödev, hak, yükümlülük ve sorumlulukları, aylıkları ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin bu kanunla düzenleneceği ifade edildiğinden, belediyelerde çalışan memurların her türlü malî ve sosyal haklarının da diğer Devlet memurlarında olduğu gibi, bu Kanun kapsamında mütalaa edilmesi gerekmektedir.

Nitekim, aynı Kanunun mali hükümlerin kapsamını belirleyen 146’ncı maddesinde de, 1 inci maddenin birinci fıkrası kapsamına giren memurların aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartlan bakımından bu Kanundaki hükümlere tabi oldukları ve bunlara bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemeyeceği, hiçbir yarar sağlanamayacağı hükmü yer almıştır.

Buna göre, memurlarla ilgili temel düzenlemeler 657 sayılı Kanunda yer aldığından ve belediyelerde çalışan memurlar da bu Kanun kapsamında bulunduğundan söz konusu memurlarla ilgili olarak, anılan kanunla öngörülen düzenlemelerin dışına çıkılması ve toplu sözleşme akdetmek suretiyle ya da mevzuatta öngörülmeyen diğer yollarla herhangi bir hak ve menfaat sağlanması mümkün bulunmamaktadır.

Ayrıca, Anayasanın "Toplu iş sözleşmesi hakkı" başlıklı 53 üncü maddesinde işçiler ve işverenlerin, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları ve toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanununun 2’nci maddesinde de, toplu iş sözleşmesi tanımlanırken; "işçi sendikası ile işveren sendikası veya sendika üyesi olmayan işveren arasında yapılan sözleşmeler" ifadesine yer verilmiştir.

Bu hükümlerden anlaşılacağı üzere, toplu iş sözleşmesi hakkı mevcut mevzuatta yalnızca işçiler için tanınmış olup, bu konu ile ilgili memurlarla ilgili yasal düzenleme 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu ile getirilmiş ve toplu is sözleşme ifadesi değil toplu görüşme tabiri kullanılmış olup, bu yasada da Anayasanın 53 üncü maddesindeki toplu görüşmede izlenecek usul, esas ve aşamalar ayrıntılı olarak tekrar edilmiştir.

Özetle toplu görüşmede toplu sözleşme gibi bir metin bulunmayıp bir mutabakat metninden söz edilmekte ve bu metin Bakanlar Kurulu ve Parlamentonun onayına kadar gidebilmektedir.

Diğer taraftan Uluslararası Çalışma1 Teşkilatının (ILO) değişik tarihlerde yapılan Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine Bakanlar Kurulunca tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir.

Her ne kadar Anayasanın 90 inci maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmünde olup, bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, söz konusu sözleşmeyle sağlanan hakların hayata geçirilmesi, ancak bu husustaki, mevzuat hükümlerinde gerekli değişikliklerin yapılması ve uygulama esaslarının belirlenmesi halinde mümkün olabilecektir. Esasen 151 sayılı ILO sözleşmesinde de, bu sözleşmenin uygulama alanına ve istihdam koşullarının belirlenmesi yöntemlerine ilişkin bazı konuların, ulusal yasalarla ve ulusal koşullara uygun olarak düzenleneceği vurgulanmıştır.

Anayasanın 23.07.1995 tarihli ve 4121 sayılı Yasanın 4 üncü maddesiyle değişik 53 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında da "128 İnci maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54 üncü madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idareyle amaçlan doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni imzalanmamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktalan da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir." denilmek suretiyle .memurlar ve diğer kamu görevlilerinin kendi aralarında sendika ve üst kuruluşlarını kurabilecekleri açıklanmaktadır.

Getirilen bu hükümle, yasanın cevaz verdiği şekilde kurulacak olan kamu görevlileri sendikaları, toplu iş sözleşmesi yapma hakkı ile grev hakkına sahip olamayacak, buna karşın üyeleri adına, onların yararlarını korumak için yargı organlarına başvurabilecek ve idareyle amaçlan doğrultusunda toplu görüşme yapılabilecektir.

Bu itibarla, mevzuatta yeni bir düzenleme yapılmadığı sürece mevcut hükümlerin tespit ettiği memur statüsünün, akdi düzenlemelerle değiştirilmesi ve dolayısıyla belediyelerin,toplu İş sözleşmeleri akdetmek suretiyle veya başka birtakım tasarruflarla memurlar için yasalarda öngörülen hak ve statülerin dışına çıkarılmasına yol açacak bir uygulamaya gitmeleri mümkün bulunmamaktadır.

Ayrıca her ne kadar 4688 sayılı Kanununun Geçici 4 üncü maddesinde; "Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararma müstenit olmamak üzere, bu kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdetmeleri nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari, mali veya adli takibat yapılmaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır." denilmişse de; Sayıştay, Anayasa, 832 sayılı Sayıştay Kanunu, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve diğer kanunlarla kendisine verilen görevleri yürürlükteki yasalar muvacehesinde, yapılan ödemelerin mevzuata uygunluğunu inceleyip, hükme bağlamaktadır. Bu nedenle anılan yasa hükmünün Sayıştay tarafından yasalara aykırı olarak ödendiği belirlenip hükme bağlanan tazmin hükümleri ile bir ilgisi bulunmamaktadır. Esasen mali takibat ifadesi kamu alacağının idari-mali açıdan kavuşturulmasını kasteden bir tabir olup Sayıştay’ın görev ve yetkilerinin belirlendiği Anayasa, yasa ve diğer düzenlemelerde de mali takibat tabiri kullanılmamıştır. Dolayısıyla Sayıştay kendisine verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme bağlama işlevlerini yürütmekte olup yaptığı görev idari, mali veya adli takibat kapsamında bulunmamaktadır.

Kaldı ki söz konusu ödeme belediye ile akdedilen bir sözleşmeye de dayanmamaktadır. Belediye Meclisinin keyfi bir kararına istinaden yapılmıştır.

Açıklanan gerekçelerle dilekçi isteminin reddedilerek 613 sayılı ilamın 1.maddesiyle 18.900.000.000 liraya ilişkin verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 14.03.2006 tarih ve 28432 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.