Sayıştay 6. Dairesi 12745 Kararı - Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 6

• Karar Tarihi: 31.05.2016

• Karar No: 12745

• İlam No: 1612

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Diğer

• Hesap Yılı: 2009

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Zimmet

… Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığının … tarih ve …. sayılı yazısı ekinde gönderilen Başmüfettiş … ve Başmüfettiş …. tarafından düzenlenen … tarihli Raporun 38-41’inci sayfaları ve sonuç bölümünün fotokopilerine ilişkin belgelerin incelenmesi sonucunda;

… İşletme Müdürlüğü mutemedi… ’nın, mahkeme harç ve giderleriyle ilgili olarak verilen avansların mahsup işlemleri sırasında; işletme kayıtlarında bulunmayan veya kayıtlarda bulunmasına rağmen karara bağlanan ya da masraf yatırılması gerekmeyen dava dosyaları ile ilgili olarak, bilgisayar ortamında belge hazırladığı, imzaları taklit ederek nitelikli, hileli ve aldatıcı şekilde gerçeğe aykırı belge düzenlediği ve mahkeme veznesine para yatırmış gibi göstererek … yılında … -TL’yi zimmetine geçirdiği ve bu suretle kamu zararına neden olunduğu tespit edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.

.....”

denilerek kamu zararı tanımlanmış ve kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler belirlenmiştir. Görüldüğü üzere anılan Kanun hükmünde, kamu görevlilerince mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması ve bu suretle de eksiltmeye yol açılan kamu kaynağı kamu zararı olarak nitelendirilmiştir.

Olayda da gereceğe aykırı olarak düzenlenen sayman mutemet alındıları ile mahkeme veznesine para yatırılmış gibi gösterilip mahsup işlemi yapılmakla alınmayan hizmet karşılığında ödeme yapıldığından yapılan bu ödeme kamu zararıdır.

Yapılan bu kamu zararından kimlerin sorumlu olduğu meselesine gelince:

5018 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim, harcama birimi olarak tanımlanmıştır.

Kanun’un 31’inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.

Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.

5018 sayılı Kanun’da, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.

Kanun’da harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir

5018 sayılı Kanun’da harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanun’da öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Söz konusu olayda da Harcama Yetkilisi ödemeye dayanak teşkil eden sayman mutemet alındıları ilgili mahkemeye ait mührü içermedikleri halde, bu alındılara dayanarak mahsup işlemi yapılmasına izin vermiştir. Dolayısıyla mevzuatın kendisine yüklediği inceleme ve kontrol görevini ihmal ettiğinden, oluşan kamu zararından sorumlu tutulması gerekir.

Mahsup işlemlerinin yapıldığı muhasebe işlem belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisinin olaydaki sorumluluğuna gelince:

5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir.

Muhasebe işlem belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte yapılan giderlerin mahsup aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir.

31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3’üncü mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir.

Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.

Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği açıktır.

Yukarıda da belirtildiği üzere olayda mahsuben yapılan ödemeye dayanak teşkil eden sayman mutemet alındıları mahkemeye ait mührü içermedikleri halde, bu alındılara dayanılarak mahsup işlemi yapılmıştır. Dolayısıyla Gerçekleştirme Görevlisi düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan da sorumlu olup mevzuatın kendisine yüklediği inceleme ve kontrol görevini olayda ihmal ettiğinden, oluşan kamu zararından sorumludur.

Muhasebe Yetkilisinin olaydaki sorumluluğuna gelince;

5018 sayılı Kanun’un 61’inci maddesinde muhasebe yetkililerinin ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; yetkililerin imzasını, ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, maddi hata bulunup bulunmadığını, hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle yükümlü olduğu hükme bağlamıştır. Anılan yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü sadece imzaların varlığını değil bu imzaların doğruluğunu da kapsamaktadır. İlgili mahkeme mührünü içermeyen sahte imzayla düzenlenen sayman mutemet alındılarına dayanarak ödeme yapıldığı olayda muhasebe yetkilisinin ödeme emri belgesi eki belgelerde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğünü yerine getirdiğinden söz edilemez.

Ayrıca 1 Mayıs 2007 tarihli ve 26509 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Muhasebe yetkilisinin sorumlulukları” başlıklı 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, Muhasebe Yetkililerinin ön ödeme ile kesin ödemelerin yapılması ve ön ödemelerin mahsubu aşamalarında ödeme emri belgesi ve eki belgelerin usulünce incelenmesi ve kontrolünden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

Bu nedenle ödemeye dayanak teşkil eden sahte imzayla düzenlenen ve mahkemeye ait mührü içermeyen sayman mutemet alındılarına dayanılarak mahsuben yapılan ödeme sonucunda oluşan kamu zararından muhasebe yetkilisi de sorumludur.

Her ne kadar düzenlenen belgelerin ödeme emri belgesi olmayıp muhasebe işlem fişi olduğu, bu nedenle Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve Muhasebe Yetkilisinin ödeme emri belgesi ile ilgili mevzuatında öngörülen inceleme ve kontrol yükümlülükleri dikkate alınarak sorumluluk tespiti yapılamayacağı ileri sürülebilir ise de;31.05.2005 tarih ve 26040 (3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesi hükmü gereğince bütçeden nakden veya mahsuben yapılacak kesin ödemeler için ödeme emri belgesi, ön ödeme niteliğinde olan ödemeler için ise muhasebe işlem fişi düzenlenmesi gerekmektedir. Olaya konu ödeme mahsup suretiyle yapılan kesin ödeme olduğundan, bu ödemeye ilişkin olarak düzenlenmesi gereken belge ödeme emri belgesidir. Bu nedenle söz konusu muhasebe işlem fişlerinin ödeme emri belgesi mahiyetinde belgeler olduğu ve sorumluluğun da buna göre belirlenmesi gerektiğinin kabulü gerekir.

Diğer taraftan her ne kadar Denetçi tarafından düzenlenen sorguda Mutemet … sorumlu tutulmamış ise de; sahte belgeleri düzenleyen ve bu suretle de zimmetine para geçirerek kamu zararına neden olan Mutemet… ’nın da kamu zararından sorumlu tutulması gerektiği kuşkusuzdur. Bu durum kamu zararının tahsilinin imkansız hale gelmesinin önlenmesi bakımında da şarttır. Mutemet … vefat ettiğinden savunmasının alınması mümkün değildir. Bu nedenle savunmasının alınmadığı gerekçesiyle sorumlu tutulmaması gerektiği fikri de kabul edilemez.

Sonuç olarak, mutemet … tarafından gereceğe aykırı olarak düzenlenen sayman mutemet alındıları ile mahkeme veznesine para yatırılmış gibi gösterilip ödeme yapılmasına yol açılması sonucunda ayrıntısı aşağıdaki tabloda gösterilen … -TL tutarından kamu zararına neden olunmuştur.

Açıklanan gerekçelerle …-TL’ye ilişkin olarak … tarih ve … sayılı İlamın sonuç kısmında yer alan ‘‘…mâadasının ...beraatına…’’ hükmü kapsamında verilen beraat hükmünün kaldırılmasına ve kamu zararı olan bu tutarın Harcama Yetkilisi (İşletme Müdürü)… , Gerçekleştirme Görevlisi… , Muhasebe Yetkilisi … ve Sahte Belgeleri Düzenleyen Mutemet…’dan müştereken ve müteselsilen 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 64’üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte tazminen tahsiline karar verildi.