Sayıştay 5. Dairesi 661 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 04.07.2024

• Karar No: 661

• İlam No: 393

• Madde No: 5

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Atama

….. tarih ve ….. sayılı ilamın …. ncı maddesinde, belediye personeli ……’ın, ….. Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmakta iken Emlak ve İstimlak Müdürlüğüne gerekli şartlara haiz olmadan ve sınavsız olarak atanması sonucunda mevzuata aykırı olarak ataması yapılan kadronun zam ve tazminat farklarının ödenmesi suretiyle neden olunan kamu zararının sorumlulardan tazmin edilmesi hüküm altına alınmıştı. Sayıştay … üncü Dairesinin …. tarih ve …. sayılı kararında geçmiş yıllara ilişkin yapılan fazla ödemelere rapor tanzim edilmesini teminen konunun ilgili Denetim Grubuna yazılmasına karar verilmişti.

Söz konusu karar doğrultusunda Uzman Denetçi ….. tarafından düzenlenen …. tarihli Ek Raporda, …. Belediyesinde Emlak ve İstimlak Müdürlüğüne atanan ….’ın atama şartlarını taşımadığı, ilgilisine mevzuata aykırı olarak ataması yapılan kadronun zam ve tazminat farklarının ödenmesi sonucunda …. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128 inci maddesinde, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği ve memurların nitelik, atanma, ödev, yetki, hak ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda da memurların hizmet şartları, nitelikleri, hak ve yükümlülükleri ile parasal ve özlük hakları objektif kurallara bağlanarak hukuki statüleri belirlenmiştir. Bu bağlamda, Devlet personel rejimi ve bunun hukuki sujesi olan memurluk, statü hukukuna dayanmakta, kadroda bu hukukun ayrılmaz parçasını oluşturmaktadır. 657 sayılı Kanun'un 33 üncü maddesi ile kanun koyucu, her kurumda çalıştırılacak personelin tamamı için görev yerlerinin belirtilerek kadro tespiti zorunluluğunu getirmiş, kadrosuz memur çalıştırılamayacağını kurala bağlamıştır. Yasada, hizmetin önemi, hizmet yerinin özellikleri ve yoğunluğu gibi kriterler esas alınmak suretiyle personel kadrolarının tespit edilmesi ve bu hizmetleri göreceklerin kendi sınıfları içindeki derece durumlarına uygun olmak kaydıyla o kadronun aylığını almaları amaçlanmıştır. Kadro, memurun çalıştığı belli bir görev yerini ifade etmekte, memurun yapacağı iş, onun kadrosu ile ilişkili bulunmaktadır.

Nitekim, 657 sayılı Kanunda devlet memurluğunda yükselmenin kariyer ve liyakat ilkeleri çerçevesinde yapılması esası benimsenmiştir.

Bu kapsamda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68 inci maddesinin B fıkrasında, kurumların 1 ve 2 nci dereceli kadrolar için en az 10 yıl, 3 ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği belirtilmiştir.

……’ın müdürlüğe atandığı dönemde yürürlükte olan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde;

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1. Müdür, şube müdürü

2. Koruma ve güvenlik görevlisi amiri,

3. Şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi.

d) İdari hizmetler grubu;

1. Ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru, eğitmen,

2. Bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, anbar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför…” denilmekte olup Yönetmeliğin “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. Teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere yapılacak atamalar dışında, diğer müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle üç yılı uzman, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru ve muhasebeci kadrosunda olmak kaydıyla en az on yıl hizmeti bulunmak,”

5. (07.05.2014 tarihli R:G. ile değişik) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,

e) Şef kadrosuna atanabilmek için;

1. En az iki yıllık yüksekokul mezunu olmak,

2. Son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde en az iki yıl süreyle çalışmış olmak,…”

denilmektedir.

Yukarıdaki düzenlemelere göre kişinin “Diğer müdürlükler” başlıklı Ek-2 sayılı listede yer alan Emlak ve İstimlak Müdürlüğüne atanabilmesi için dört yıllık okul mezunu olması, belirli görevlerde belirli süre bulunması ve yazılı sınavda başarılı olması gerekir.

…. tarihinde ….. Üniversitesi …. Fakültesi 4 yıllık işletme bölümünden mezun olan ….’ın, ….. Üniversitesi Taşınmaz Değerleme ve Geliştirme (Uzaktan Eğitim) Tezsiz Yüksek Lisans eğitimini tamamladığı, … tarihinde Sözleşmeli Uzman Çavuş olarak … ncü …… Bölük Komutanlığında ilk memuriyete başladığı, …. tarihinde …. Belediyesi’ne 657 sayılı Kanun’un 92 nci maddesine göre memur olarak yeniden atandığı, ….. tarihinde …. Belediyesi Özel Kalem Müdürü kadrosuna, …. tarihinde Emlak ve İstimlak Müdürü kadrosuna atandığı görülmüştür.

İdare/kamu hukukunda atama/görevlendirme belli şart ve niteliklere bağlanmıştır. Belirtilen kadrolara atanma veya görevlendirme ancak şartların sağlanmasıyla mümkündür. Emlak ve İstimlak Müdürlüğü Yönetmelik eki (2) sayılı listede yer almakta olup, kişinin müdürlüğe atanabilmesi için öncelikle atandığı dönemde iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olması gerekirken kişinin bu görevlerde belirli süre çalışmış olma şartını taşımadığı anlaşılmaktadır. Emlak ve İstimlak Müdürlüğü için fazladan yapılan Yan Ödeme, Özel Hizmet Tazminatı ve Ek Ödeme kamu zararını oluşturmaktadır. Şartların sonradan yerine getirilmesi Emlak ve İstimlak Müdürlüğü için 2017 yılında yapılan mali ödemeler sonucu ortaya çıkan kamu zararını ortadan kaldırmamaktadır.

Sorumlulukla ilgili olarak;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci ve “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddeleri gereği Belediye Başkanının belediye personelini atama görev ve yetkisi bulunmaktadır. Öğrenim ve belirli görevlerde bulunma şartını sağlamadan görevde yükselme suretiyle yapılan atamanın Belediye Başkanı tarafından yapıldığı anlaşılmaktadır. Buna göre, mevzuata aykırı olarak yapılan söz konusu atamadan Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri kamu zararına sebebiyet veren ödeme emirlerini imzaladıkları için sorumludurlar. Bu kişiler ödeme işlemini gerçekleştirirken, ödemenin mevzuata uygunluğunu gözetmek ve aksi durumda gerekli düzeltme işlemini yapmakla yükümlüdür. Mevzuata aykırı atanan kişiye ödeme yapılması anında gerekli incelemeyi yapmadıklarından ve şartları tutmadığına ilişkin olarak atama yapan Belediye Başkanını yazılı uyarmadıklarından dolayı sorumludurlar.

Mevzuata aykırı atama işlemi Belediye Başkanının onayı ile gerçekleştirilmiştir. Atama yazısında parafı bulunan Diğer Sorumluların, atamaya ilişkin olurlarının olmadığı, gelen yazının kaleme alınması ve üst makama sevkini sağladıkları, atamanın içeriği ile ilgili görev ve yetkilerinin olmadığı değerlendirildiğinden sorumlulukları bulunmamaktadır.

Sonuç olarak, Kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması zorunludur. Bu zorunluluk atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınması gereklidir. Bu çerçevede ilgilinin müdürlüğe atanırken bu kadroya atanabilmek için gereken belirli görevlerde belirli süre çalışmış olmak şartını sağlamadığı açıktır. Bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olması ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmaz. Söz konusu koşulların atama süresince de taşınması zorunlu olduğundan bu koşulun taşınmadığının daha sonra tespit edilmesi bu kişinin bu kadroda çalışmasına hukuki engel oluşturur. İlgilinin gerekli koşulları taşımadan müdürlüğe atandığı anlaşıldığında bu görevi yürütebilmesine olanak da bulunmamaktadır. İdari yargı istikrarlı olarak koşullarını taşımadığı halde müdür kadrosuna (diğer kadrolara) yapılan atamanın açık hata kapsamında olduğu ve bu nedenle yapılan ödemelerin her zaman geri alınacağına dair kararlar vermektedir.

Bu itibarla, …. Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmakta iken Emlak ve İstimlak Müdürlüğüne atanan ….’ın atama şartlarını taşımadığı, ilgilisine mevzuata aykırı olarak ataması yapılan kadronun zam ve tazminat farklarının ödenmesi sonucunda oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen …. TL kamu zararının;

…. TL’sinin Üst Yönetici (Eski Belediye Başkanı) …. ile Harcama Yetkilisi (Emlak ve İstimlak Müdürü) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) ….’a,

…. TL’sinin Üst Yönetici (Eski Belediye Başkanı…. ile Harcama Yetkilisi Memur) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) ….’ya,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi

Azınlık Görüşü:

Üye …..’in karşı oy gerekçesi;

“…..’ın; …. tarihinde sözleşmeli uzman çavuş olarak göreve başladığı, …. tarihinde ….Belediyesinde 657 sayılı Kanunu’nun 92’nci maddesine göre memur, …. tarihinde …. Belediyesi Özel Kalem Müdür, …. tarihinde Emlak ve İstimlak Müdürü kadrosuna atandığı, … tarihinde 4 yıllık …. Üniversitesi …Fakültesi İşletme bölümünden mezun olduğu, …. Üniversitesi taşınmaz değerleme ve geliştirme tezsiz yüksek lisans eğitimini tamamladığı dosya münderecatından anlaşılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde 1 ve 2’inci dereceli kadrolar için en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. …., sorgunun yazıldığı …. tarihi itibariyle Emlak ve İstimlak Müdürlüğünü yürütmektedir. Bu tarihte, 10 yıllık hizmet ve yüksek öğrenim şartını sağlamaktadır.

5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesi gereğince ilgiliye yaptığı görev nedeniyle yapılan ödemeleri “Kamu Zararı” olarak değerlendirmek mümkün değildir.

Buna göre; Özel kalem Müdürlüğünde geçirilen sürenin çok kısa, yapılan işlemin diğer müdürlüklere sınavsız atama için bir basamak olarak kullanıldığı, dolayısıyla idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu yönüyle mevzuata aykırı olarak değerlendirilen bu işlem nedeniyle “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan veya kadrosu için belirlenen tutardan fazla ödemelerin yapıldığı, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.

Kamu idaresi tarafından atamanın yapıldığı dönem itibariyle ilgilinin bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme, düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmekte olup çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”