Sayıştay 5. Dairesi 558 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 18.10.2022

• Karar No: 558

• İlam No: 422

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge tazminatı

….. tarih ve …. sayılı ilamın …inci maddesi ile,

Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen …. TL’lik kamu zararının mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanına, mali mevzuat hükümlerine yönelik sorumluluklarını yerine getirmeyen Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerine müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

karar verilmişti.

Bu defa, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ….. adına (Avukat) ….., Harcama Yetkilileri …., ….. ve Gerçekleştirme Görevlileri ….. ile ….’ın Temyiz başvuruları üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun …. tarihli ve …. tutanak sayılı kararında;

Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin verilen tazmin kararının esas yönünden mevzuata uygun olduğu,

Sorumluluk yönünden ise …. yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesini öngörmüyor olması dolayısıyla Belediye Başkanının sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla sorumluluğunun bulunmadığı, harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin ise ….yılında yürürlükte olan sözleşmede Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmemiş olmasına rağmen Belediye Başkanına yapılan ödemeler dolayısıyla sorumlu oldukları,

Eylül ayı ödemelerinde Gerçekleştirme Görevlisi olarak ödeme emri belgelerinde imzası bulunan ….’ın yerine ….’ın sorumlu tutulduğu, sorumluluk dağıtımının ödeme emri belgelerine uygun olarak yapılması gerektiği gerekçeleriyle hükmün bozulmasına karar verilerek dosya dairesine tevdii edilmiştir.

Temyiz Kurulunun söz konusu kararı doğrultusunda ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.

Bu itibarla, Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine ….. sayılı ilamın … inci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

Belediye Başkanına mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle …. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre "Yasama yetkisi" Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış; “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde ise; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” denilerek toplu sözleşmenin de usul ve esaslarının yine Kanunla düzenleneceğine hükmedilmiştir. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 53 ve 128 inci maddeleri de birer Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir” hükmüne yer verilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde de; “Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır” düzenlemeleri yer almaktadır.

06.06.1978 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenmiş olan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esasların; 3’üncü maddesinde; sözleşmeli personel ücretlerinin; pozisyon unvanı, bu unvana ilişkin eğitim düzeyi, kurumunda aynı pozisyon unvanında geçen hizmet süresi dikkate alınarak tespit edileceği belirtilmiştir. Yine aynı esaslara ekli cetveller incelendiğinde sözleşmeli personel pozisyon unvanlarının ve bu unvanlarda istihdama ilişkin gereken niteliklerin ayrıntılı bir şekilde düzenlendiği görülmektedir. Bu düzenlemeler çerçevesinde “pozisyon” ifadesinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası hükmü uyarınca kamu idare, kurum ve kuruluşlarında mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri hakkında uygulandığı anlaşılmaktadır.

Kadro ise devlet memuriyetine hasredilmiş olup 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 33 üncü maddesinde kadrosuz memur çalıştırılamayacağı, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun; 37 nci maddesinde ise: “Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Belediye başkanı, ilgili kanunda gösterilen esas ve usûllere göre seçilir.” 39 uncu maddesinde ise: “Belediye başkanlığı yapmış olanların, personel kanunlarına tâbi bir kadroya atanmaları hâlinde belediye başkanlığında geçen süreleri memuriyette geçmiş sayılır.” düzenlemeleri yapılmıştır.

Gerek Kanunda gerekse Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2 nci Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmesinde geçen “kadro” memuriyeti ve “pozisyon” ise sözleşmeli personeli ifade etmektedir. Kanun ve Toplu sözleşmeye göre belediyenin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen memur ve sözleşmeli personelle ilgili sosyal denge sözleşmesi imzalanabilir. Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “Kadroların Tespiti” başlıklı 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında; “Bu Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında kadro kullanılamaz” ifadesine yer verilmiş olup söz konusu Yönetmelikte ve eki cetvellerinde, “belediye başkanı” kadro ve pozisyonuna yer verilmemiştir. Belediye Başkanları, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi kamu görevlisi statüsünde ve en üst yöneticisi oldukları Belediye idaresinin herhangi bir kadro veya pozisyonunda istihdam edilen kamu görevlisi olmadıkları; dolayısıyla 4688 sayılı Kanun kapsamında yer almadıklarından, Kanunun ilgili maddeleri uyarınca, Belediyeler ile sendikalar arasında imzalanacak sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeler ile kendilerine sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir. Belediye başkanına sosyal denge tazminatı ödenebilmesi için, bunun kanunda öngörülmüş özel bir düzenlemeye dayanması gerekmektedir.

Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesine dayanak alınan ….. tarihinde imzalanan ve …..-…. tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmenin … inci maddesinde;

“Madde …: İyileştirme Zammı (Sosyal Denge Tazminatı)

İş bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde ….Belediyesi Başkanlığında çalışan kamu görevlilerine iyileştirme zammı (sosyal denge tazminatı) olarak, halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü, peşin olarak; 4688 Sayılı Yasanın 32. ve Geçici 14. Maddesine istinaden;

a) Belediyemizde fiilen görev yapan 657 sayılı Devlet Memurları Kanuna tabi unvanları itibariyle memur başkan yardımcıları ile asaleten veya vekaleten görevlendirilen müdürlere ödenen …. TL iyileştirme zammı (sosyal denge tazminatı); …. tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, … Pazartesi Günü Sendika ile imzalanan eski toplu sözleşmenin 22.Maddesi İle verilen %.... (yüzde ….) zam, bu sözleşmeye de uygulanması sonucu bulunan ….. TL. Sözleşme dönemince net olarak ödenecektir. Ayrıca, tedviren görev yapan ve mevzuat gereğince müdürlük yaptığı kadronun zam ve tazminatlarından yararlanamayan memur müdürlere; kendi kadrolarına uygun, yoksa kadrolarına en yakın vekâlet şartlarını taşıyan müdür ile iyileştirme zammı dâhil, maaşı eşitlenecek şekilde aradaki fark (…. tarihi baz alınarak belirlenecek rakam) kadar ücret, (Diğer müdürlerin aldığı iyileştirme zammı hariç) iyileştirme zammı (sosyal denge tazminatı) her ay maaşı ile birlikte Sözleşme dönemince net olarak ödenecektir. Tedviren görev yapan müdürlere ödenecek bu ücret, hiçbir şekilde …. tarihi itibariyle tedviren görev yapan müdürlere ödenen tavan ücreti aşmayacaktır.

b) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanuna tabi memurlara (Başkan Yardımcıları ve Müdürler hariç) maaşlarına ilave olarak her ay net olarak ödenen …. TL İyileştirme Zammı,(Sosyal Denge Tazminatı); ….. tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, …. Pazartesi Günü Sendika ile imzalanan eski toplu sözleşmenin 22.Maddesi İle verilen %.... (yüzde …) zam, bu sözleşmeye de uygulanması sonucu bulunan …. TL. Sözleşme dönemince net olarak ödenecektir.

c) Belediyemizde fiilen görev yapan Sözleşmeli personelin maaşına ilave olarak her ay net olarak ödenen ….. TL. İyileştirme Zammı,(Sosyal Denge Tazminatı); …. tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, …. Pazartesi Günü Sendika ile imzalanan eski toplu sözleşmenin 22.Maddesi İle verilen %... (yüzde …) zam, bu sözleşmeye de uygulanması sonucu bulunan …. TL. Sözleşme dönemince net olarak ödenecektir.”

hükmü yer almaktadır.

….yılında uygulanan sözleşmenin sosyal denge tazminatı ödenebilecek kişiler (sözleşmedeki adıyla iyileştirme zammı) ile ilgili hükümleri incelendiğinde, sosyal denge ödemesi yapılacak kişiler arasında belediye başkanının yer almadığı, buna rağmen yıl içerisinde düzenli olarak söz konusu ödemelerin belediye başkanına yapıldığı görülmektedir. Sözleşmede yer alsa dahi Belediye Başkanına yapılamayacak ödeme, sözleşme kapsamında olmadan yapılmıştır. Mevzuatta öngörülmeyen ödemeler Belediye Başkanına yapılarak kamu zararına sebebiyet verilmiştir.

…. tarihli sözleşmenin belediye başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesini düzenlemediği, sözleşmenin bu haliyle mevzuata uygun olduğu anlaşıldığından; mevzuata uygun sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının Temyiz Kurulu kararı doğrultusunda sorumluluğu bulunmamaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 32, 33 üncü maddeleri ile İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10 ve 11 inci maddeleri kapsamında giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri gözetmek ve denetlemekle yükümlüdürler. Nitekim, 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “ön malî kontrolün kapsamı” kenar başlıklı 10 uncu maddesinde:

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”

“Ön malî kontrolün niteliği” kenar başlıklı 11 inci maddesinde:

“Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.”

hükümleri yer almaktadır.

Bu bağlamda Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri, yürürlükte olan sosyal denge tazminatı sözleşmelerinde yer alan hükümleri dikkate alarak harcama yapmak durumundadırlar. Ancak ilgili sözleşmelerde Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmemiş olmasına rağmen Belediye başkanına …. yılı içinde düzenli olarak sosyal denge tazminatı ödenmiştir. Dolayısıyla söz konusu ödemeler ile ilgili olarak harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin, bu ödemeler dolayısıyla oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Temyiz Kurulunun …. tarihli ve …. tutanak sayılı kararı doğrultusunda Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmamaktadır.

Bu itibarla; Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri sonucu oluşan …. TL zararının;

…. TL’sinin Harcama Yetkilisi …. ile Gerçekleştirme Görevlisi …..’a,

…. TL’sinin Harcama Yetkilisi …. ile Gerçekleştirme Görevlisi …..’a,

….. TL’sinin Harcama Yetkilisi …. ile Gerçekleştirme Görevlisi ….’e,

…. TL’sinin Harcama Yetkilisi …. ile Gerçekleştirme Görevlisi ….’a

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verilmişti,

26 Kasım 2022 Tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7421 Sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 10. maddesiyle; 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”

….. tarih ve …. sayılı tutanağın … inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün Geçici 16. madde kapsamında olduğu görülmektedir. Bu nedenle tutanağın …. inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 56 maddesi uyarınca yargılamanın iadesiyle usulüyle görüşülerek kaldırılmasına oybirliğiyle karar verildi.