Sayıştay 5. Dairesi 53226 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2021

• Daire: 5

• Dosya No: 53226

• Tutanak No: 55755

• Tutanak Tarihi: 20.09.2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Belediye memurlarına ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde nakdi ödeme yapılması.

14 nolu İlamın 3’ncü maddesi ile; Belediye memurlarına ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde nakdi ödeme yapılması sonucu oluşan … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Sorumlu …, Sorumlu … adına Avukat … ve Avukat … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenilmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Belediye memurlarına ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde nakdi ödeme yapılması suretiyle … TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün“Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesinde, “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” denilmektedir.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 12 nci maddesinde de aynı hüküm bulunmaktadır.

Maddede yer alan düzenlemeye göre, kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilecektir. Getirilen düzenlemenin amacının ulaşım için toplu taşıma kartı verilmesi olduğu açıktır. Toplu taşıma kartı çalışan personele verilecek, kartın bedeli ise kurum tarafından … Genel Müdürlüğüne ödenecektir. Uygulamada Belediye personele kart vermemiş, tüm personelin ulaşım kartı kullanacağı kabul edilerek kart bedeli karşılığı bordro ile ulaşım ücreti adı altında nakdi ödeme yapılmıştır.

Sorumlu savunmalarında, nakit veya kart ile yol yardımı yapılmasının Belediyeyi herhangi bir şekilde zarara uğratmadığı, … ili içerisinde çeşitli toplu taşıma araçları bulunmakta olduğu, sadece belediye tarafından sağlanan toplu taşıma hizmetinden yararlanılacak şekilde kart verilmesinin tüm personelin ihtiyacını çözmeyeceği ve diğer toplu taşıma araçlarını kullanan personel ile belediye toplu taşıma araçlarını kullananlar arasında adaletsizliğe yol açacağı değerlendirildiğinden nakden ödeme yapılması yoluna gidildiği, Kamu görevlileri Hakem Kurulu Heyeti’nin kararında da toplu taşımanın salt belediye hizmeti ile sınırlı olmadığı veya açıkça ücret ödemesinin yapılamayacağına dair bir hükmün bulunmadığı, COVİD-19 nedeniyle farklı mesai saatleri belirlenerek çalışma yerlerine yol yardımının nakit verilmesi sebebiyle toplu taşıma yerine kendi araçları ile veya taksi ile gelmelerinin sağlandığı, birçok ülkede çalışan kesime kaynak aktarılırken, zor koşullarda yaşam mücadelesi veren Devlet Memurunun devlete borçlandırılması ve açlık sınırının altında olan maaşından bu kesintilerin yapılması toplumsal barış açısından da uygun olmadığı, belediye personeline ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde ulaşım ücreti adı altında nakdi ödeme yapılmasının kamu zararına yol açmadığı ifade edilse de;

Ödemeler Haziran 2019 tarihinde başlamış olup COVİD 19 salgını ise Mart 2020’de Türkiye’de görülmeye başlanmıştır. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 12 nci maddesi ilgi tutularak ... tarih ve ... sayılı yazı ile aylık brüt ödeme yapılması Belediye Başkanı … tarafından uygun bulunmuştur. Anlaşılacağı üzere COVİD 19’un Türkiye’de görülmeye başlamadan yaklaşık 9 ay öncesinde ulaşım kartı karşılığı nakdi ödeme yapılmaya başlanmıştır.

Savunmada toplu taşımanın salt belediye hizmeti ile sınırlı olmadığı veya açıkça ücret ödemesinin yapılamayacağına dair bir hükmün bulunmadığı ifade edilmiştir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesinde, “toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” şeklinde yer alan ifadeden sadece toplu taşıma kartı verileceği anlaşılmaktadır. Bu nedenle savunmaya itibar edilmemiştir.

Yine, 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesinde; “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” denilmektedir. Görüleceği üzere bu hak sadece “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine” tanınmıştır. İl ve Büyükşehir harici olan ilçe Belediyelerinde çalışan kamu görevlilerine toplu taşım kartı verilmemektedir.

01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararında, ulaşım yardımı konusunda idarenin türü, personelin dahil olduğu hizmet kolu ile gördüğü hizmetler ve personelin statüsüne göre servis hizmeti sağlanması, ulaşım kartı verilmesi, toplu taşım araçlarının ücretsiz kullanımına imkan sağlanması ve belirli şartların oluşmasına bağlı olarak nakit ödeme yapılması şeklinde farklı düzenlemeler yapılmıştır. İlgili yıl Hakem Heyeti Kararında ulaşım yardımı ile ilgili düzenlemeler şu şekildedir.

İkinci Kısmın kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Birinci Bölümün Servis Hizmeti Başlıklı 23 üncü maddesine göre; “Bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatında görev yapan personele mesaiye geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır.”

Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Üçüncü Kısmın Büro, Bankacılık ve Sigortacılık Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Birinci Bölüm 16 ncı maddesine göre; “Türkiye Büyük Millet Meclisinde görev yapan personele işe geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin sağlanamaması durumunda, bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı bedeli ödenir.”

Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Üçüncü Kısmın Basın, Yayın ve İletişim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Beşinci Bölümünün 3 üncü maddesinde “Posta ve Telgraf Teşkilatı anonim Şirketi pozisyonlarında bulunup, belediye sınırları içerisinde başdağıtıcı ve dağıtıcı olarak görev yapanlara, belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçları ile özel halk otobüslerinden ücretsiz yaralanmaları için anılan Genel müdürlük tarafından fotoğraflı birer kart verilir.”

Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Üçüncü Kısmın Basın, Yayın ve İletişim Hizmet Koluna İlişkin başlıklı Beşinci Bölümünün 15 inci maddesinde; “Cumhurbaşkanlığı İletişim Bakanlığı merkez teşkilatında çalışanlardan sarı basın kartına sahip olmayan personele servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin ekonomik olmadığı durumlarda bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı verilir.”

Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Üçüncü Kısmın Tarım ve Orman Hizmet Koluna İlişkin başlıklı Dokuzuncu Bölümünün 4 üncü maddesinde; “Tarım ve Orman Bakanlığı ile orman Genel Müdürlüğü orman muhafaza memurları, resmi üniformalı bulundukları sürece belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçlarından ücretsiz yaralanırlar.”

Bütün bu düzenlemelerin dışında Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine yapılacak ulaşım yardımı ise şu şekilde belirlenmiştir.

Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Üçüncü Kısmın Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar başlıklı Dördüncü Bölümün Toplu Taşıma Kartı başlıklı 11 inci maddesinde; "Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yaralanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşım kartı verilebilir" hükmü karşılığında ulaşım yardımı olarak ancak toplu taşıma kartı verilebileceği hüküm altına alınmıştır.

Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere taşıma araçlarından ücretsiz yararlanma, toplu taşıma kartı verilme, fotoğraflı kart verilme ve kartı bedeli ödenme olmak üzere çeşitli imkanlar sunulmuştur.

01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesinde (Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 12 nci maddesinde de aynı hüküm bulunmaktadır.) yer alan düzenlemeye göre, kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilecektir. Getirilen düzenlemenin amacının ulaşım için toplu taşıma kartı verilmesi olduğu açıktır. Toplu taşıma kartı çalışan personele verilecek, kartın bedeli ise kurum tarafından … Genel Müdürlüğüne ödenecektir. Belediye personele kart vermemiş, tüm personelin ulaşım kartı kullanacağı kabul edilerek kart bedeli karşılığı bordro ile ulaşım ücreti adı altında nakdi ödeme yapılmıştır.

Kaldı ki, mali mevzuat çerçevesinde bir giderin yapılabilmesi için, o konuda Kanun veya Kanunun açıkça verdiği bir yetki olmalıdır. Bu kapsamda yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, Belediye memurlarına ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde nakdi ödeme yapılması nedeniyle … TL kamu zararına hükmedilen DAİRE KARARININ TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu Başkanı ve ….Daire Başkanı …, Üyeler … ’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğu ile,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 20.09.2023 tarih ve 55755 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu Başkanı ve ….Daire Başkanı … ile Üye … ’ın karşı oy gerekçesi

İlamda; Belediye memurlarına ulaşım kartı verilmesi yerine maaş ödemesinin içinde nakdi ödeme yapılması hususuyla ilgili olarak kamu zararı oluştuğu gerekçesiyle tazmin kararı verilmiştir.

01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararında;

“Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün“Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesinde, “Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşıma kartı verilebilir.” Şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu taşıma kartı” başlıklı 12 nci maddesinde de aynı hüküm bulunmaktadır.

Söz konusu düzenlemelerle idarelere, toplu taşıma kartı verme yetkisi tanınmıştır. İdarelerin yetkileri verilmiş yetkidir. İdareler kendiliğinden yetkili olmayıp kural olarak yetkisizdirler. Dolayısıyla idarelerin yetkileri verilmiş yetkiler olduğundan, aynı zamanda istisnai nitelikte yetkilerdir. Bu nedenle yani istisnai niteliği nedeniyle dar yoruma tabi tutulur. Hukukta istisnai hükümlerin yorumu konusunda dar yorum ilkesi geçerlidir. Bu nedenle idari makamın bir konuda sahip olduğu yetki, o konuya benzer bir konuya kıyasen uygulanamaz. Kısacası idare hukukunda yetki konusunda genişletici yorum ve kıyas yapılması yasaktır.

Bu çerçevede konuyla ilgili düzenlemeleri değerlendirdiğimizde, idareler kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yararlanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere ancak toplu taşıma kartı verilebileceklerdir. Getirilen düzenlemenin amacının ulaşım için toplu taşıma kartı verilmesi olduğu açıktır. Toplu taşıma kartı çalışan personele verilecek, kartın bedeli ise kurum tarafından … Genel Müdürlüğüne ödenecektir. Uygulamada Belediye personeline toplu taşıma kartı yerine, kart bedeli karşılığı bordro ile ulaşım ücreti adı altında nakit ödeme yapılmıştır. Yukarda yapılan açıklamara göre idare yetkisi olmayan bir işlem gerçekleştirmiştir.

İdarenin yetkisiz olarak yaptığı işlem sonucu kamu zararı oluşmuş mudur?

Yukarıya alınan düzenlemelerde idarelere, toplu taşıma kartı bedeli kadar bir ödeme yapma yetkisi verilmiştir. Verilen yetki gereği bu kart bedelinin ise belediye tarafından … Genel Müdürlüğüne ödenmesi gerekmektedir. Uygulamada, kart bedeli kadar bir tutar, belediye personeline ödenmiştir. Bu duruma göre belediyenin miktar olarak yetkisinde olan bir ödemeyi, kurum yerine kişilere yapması nedeniyle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. Maddesinde tanımlanan ve kriterleri belirlenen kamu zararı oluşmamıştır. Bu itibarla, konuyla ilgili tazmin kararının bozulması gerekmektedir.

Ancak 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50. Maddesine göre, Dairelerce gerekli görülen hususlar hakkında ilgili mercilere bildirilmesi kararı verilebileceğinden, idarenin yetkisi dışında gerçekleştirdiği işlemin “İçişleri Bakanlığı’na yazılmasına” karar verilmesi gerekir.

Üye … ’un karşı oy gerekçesi

01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün“Toplu taşıma kartı” başlıklı 11 inci maddesi hükmü ile 25.07.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete ’de yayınlanan, Kamu Görevlilerinin Geneline Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşmenin, “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı 4 üncü bölümünün, “Toplu Taşıma Kartı” başlıklı 12 nci maddesi hükümleri gereği ulaşım yardımının kart olarak verilmesi gerekmekle birlikte, kart tutarı ile personele yapılan nakdi yardım tutarlarının aynı olduğu, yapılan ödemeyle 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmadığı anlaşıldığından, konuyla ilgili kamu zararı bulunmamaktadır.