Sayıştay 5. Dairesi 52352 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2020

• Daire: 5

• Dosya No: 52352

• Tutanak No: 53917

• Tutanak Tarihi: 22.02.2023

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Konu: Nakdi yardım.

1. 93 sayılı İlamın 1’nci maddesi ile; … Belediyesi ile kamu yararına çalışan dernek statüsünde olmayan ... Derneği işbirliğinde düzenlenen deve etkinliği giderlerinin karşılanması için belediye bütçesinden derneğe nakdi yardım yapılması nedeniyle oluşan … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.

… Belediyesi Avukatı … (Üst Yönetici ve diğer sorumlular için Kamu İdaresi adına) ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenilmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

… Belediyesi ile kamu yararına çalışan dernek statüsünde olmayan ... Derneği işbirliğinde düzenlenen deve güreşleri etkinliği giderlerinin karşılanması için belediye bütçesinden derneğe nakdi yardım yapılması sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi hususuna ilişkin olarak;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Bütçelerden yardım yapılması” başlıklı 29’ncu maddesinde, gerçek veya tüzel kişilere Kanunda veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamayacağı, yardımda bulunulamayacağı veya menfaat sağlanamayacağı, ancak genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.

5253 sayılı Dernekler Kanunu’nun “Yardım ve işbirliği” başlıklı 10’ncu maddesinde, derneklerin 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun hükümleri saklı kalmak üzere kamu kurum ve kuruluşları ile görev alanlarına giren konularda ortak projeler yürütebilecekleri belirtilmiştir.

5393 sayılı Kanun’un “Diğer Kuruluşlarla İlişkiler” başlıklı 75’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, Belediyenin, Belediye Meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda; kamu yararına çalışan dernekler ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebileceği, ancak diğer dernekler ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması gerektiği ifade edilmiş, Kanun’un 75’nci maddesinin üçüncü fıkrasında ise 5018 sayılı Kanun’un 29’uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesinde belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmayacağı hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda bahsi geçen mevzuat hükümleri uyarınca, her ne kadar 5018 sayılı Kanun’un 29’ncu maddesinde kamu kurumlarınca derneklere yardım yapılabileceği belirtilmiş ise de 5393 sayılı Kanun’un 75’nci maddesine eklenen üçüncü fıkra ile bu hükümlerin belediyeler için uygulanma olanağı kalmamıştır. Bu durumun istisnası ise 5393 sayılı Kanun’un 75’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ifade edildiği üzere ortak hizmet projeleridir. Belediyelerin dernek, vakıf gibi kuruluşlarla ortak hizmet projesi gerçekleştirebileceği, ancak bu kuruluşlara ayni ya da nakdi yardım yapamayacakları görülmektedir. Buna göre belediyenin, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda kamu yararına çalışan dernekler ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebileceği belirtilmiş olup, diğer dernekler ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için meclis kararının yanında ayrıca mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması gerektiği belirtilmiştir. Yapılan işlemin ortak hizmet projesi kapsamında değerlendirilebilmesi için yukarıdaki Kanun hükmünde yazan şartların birlikte gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Yapılan incelemede Belediye ile Dernek arasında ortak hizmet projesi geliştirilmesine yönelik bir protokol yapılmadığı, Belediye Meclis Kararı ile mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınmadığı, derneğin kamu yararına çalışan dernek statüsünde olmadığı görülmüştür. 5393 sayılı Kanun’a uygun olarak gerekli şartların yerine getirilmemesi sebebiyle dernek ile yürütülen bir ortak hizmet projesinden söz edilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla derneğe aktarılan para, ortak hizmet projesi kapsamında değerlendirilemeyecektir.

Belediye Encümeni tarafından alınan ... tarih ve ... nolu karar ile ilgili derneğe … TL nakdi yardım yapılması konusunda karar alındığı ve deve sahiplerine verilmek üzere Dernek Başkanı … ’a Belediye bütçesinden nakdi yardımda bulunulduğu görülmüştür.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, … Belediyesi ile ... Derneği işbirliğinde düzenlenen deve etkinliği giderlerinin karşılanması için belediye bütçesinden derneğe nakdi yardım yapılması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumlu talebinin reddi ile 93 sayılı İlamın 1’nci maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, ( Temyiz Kurulu ve 6. Daire Başkanı … , Üyeler …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğu ile,

22.02.2023 tarihinde karar verildi.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu ve ... Daire Başkanı … ile Üye …’nun karşı oy gerekçesi

… Belediyesi ile kamu yararına çalışan dernek statüsünde olmayan ... Derneği işbirliğinde düzenlenen deve güreşleri etkinliği giderlerinin karşılanması için belediye bütçesinden derneğe nakdi yardım yapılması sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verilmesi hususuna ilişkin olarak;

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 3/a maddesinde belediyenin tanımı “Belediye: Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini,… ifade eder.” şeklinde yapılmıştır.

Belediyelerin görev ve sorumlulukları ise anılan Kanun’un “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14 üncü maddesinde:

“Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla;

a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor orta ve yüksek öğrenim öğrenci yurtları (Bu Kanunun 75 inci maddesinin son fıkrası, belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler tarafından, orta ve yüksek öğrenim öğrenci yurtları ile Devlete ait her derecedeki okul binalarının yapım, bakım ve onarımı ile tefrişinde uygulanmaz.); sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyeler, kadınlar ve çocuklar için konukevleri açmak zorundadır. Diğer belediyeler de mali durumları ve hizmet önceliklerini değerlendirerek kadınlar ve çocuklar için konukevleri açabilirler.

….”

Şeklinde sayılmıştır.

Kanun’un “Belediyenin giderleri” başlıklı 60 ıncı maddesinde ise:

“Belediyenin giderleri şunlardır:

a) Belediye binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler.

b) Belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler.

c) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.

d) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.

e) Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler.

f) Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve katıldığı birliklerle ilgili ortaklık payı ve üyelik aidatı giderleri.

g) Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler.

h) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri.

i) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar.

j) Dava takip ve icra giderleri.

k) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.

l) Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler.

m) Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve proje giderleri.

n) Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.

o) Belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri.

p) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler.

r) Şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar.

s) İmar düzenleme giderleri.

t) Her türlü proje giderleri.”

şeklinde sayılmıştır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin, 5393 sayılı Kanun’un 14 üncü maddesiyle mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla kültür ve sanat hizmetleri, turizm ve tanıtım hizmetleri, gençlik ve spor hizmetlerini yapma veya yaptırma ile görevli oldukları ve kanun koyucunun da, gerek kültür ve sanat hizmetleri, turizm ve tanıtım hizmetleri, gençlik ve spor hizmetlerini yapma veya yaptırma konusunda gerekse de sporu teşvik etmek amacıyla destek sağlama görevini kapsam ve miktar olarak sınırlamamış sadece yapma, yaptırma ve destek olma şeklinde belirleme yapmıştır.

Bu amaçlarla belediyeler 5393 sayılı Kanun’un 60 ıncı maddesinin; (n) bendinde yer alan “Sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.” ve (p) bendinde yer alan “Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler.” yapma konusunda yetki sahibidirler.

Belediye Encümeni tarafından alınan ... tarih ve ... nolu karar ile etkinliğin katılım giderlerini karşılamak amacıyla ilgili deve sahiplerine verilmek üzere Dernek Başkanı … ’a … TL ödenmiştir.

Ayrıntısına yukarıda yer verilen harcamaların doğrudan doğruya ilgili olunan derneğe verilen nakdi yardımlar olmadığı, bu derneğin festival kapsamında gerçekleştirilen deve güreşi organizasyonunda yapacağı harcamalar için verildiği görülmektedir. Dolayısıyla yapılan ödemelerin 5393 sayılı Kanunun 75’nci maddesinin (c) kapsamında bir ödeme olmadığı için mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, 93 sayılı İlamın 1’nci maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün kaldırılması gerekmektedir.

Üyeler … ve … ’in karşı oy gerekçesi

Kamu zararı sonucunu doğuran derneğe nakdi yardım yapılması kararı Belediye Encümeni tarafından alındığı için kamu zararından sorumluluk encümene aittir. Konu hakkında harcama talimatı ve ödeme emri belgelerinin düzenlenmesi, Encümen kararının yerine getirilmesi için yapılan zorunlu ve bağlı işlemlerdir. Bu nedenle, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin iş ve işlemleri sorumluluk doğurmamaktadır. Açıklanan nedenlerle Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin sorumluluktan çıkarılmalarını teminen İlam hükmünün bozularak dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekmektedir.

Üye …’un Sorumluluktan Bozma Yönündeki Karşı Görüşü

93 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; … Belediyesi ile kamu yararına çalışan demek statüsünde olmayan ... Derneği işbirliğinde düzenlenen deve güreşleri etkinliği giderlerinin karşılanması için, Belediye bütçesinden mevzuatta belirtilen zorunlu koşullar (karar ve izinler) karşılanmaksızın mezkur Derneğe nakdi yardım yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının belediye başkanı dahil encümen üyeleri ile harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine müştereken ve müteselsilen ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Temyiz dilekçeleri ile ekleri incelendiğinde;

Belediye Encümeninin 25.12.2019 tarihli ve 1515 no.lu Kararı ile ilgili Derneğe nakdi yardım yapılması konusunda karar alındığı ve deve sahiplerine verilmek üzere Dernek Başkanına, Belediye bütçesinden nakdi yardımda bulunulduğu,

Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, Derneğe yapılan nakdi ödemelere ilişkin olarak Belediye Encümenince alınan kararın harcama talimatı niteliği taşıması nedeniyle işlemin mevzuata uygunluğu konusundaki sorumluluğun sadece karara imza atan encümen üyelerine ait olacağını ve ödeme emri belgesini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayan görevlilere bu hususta sorumluluk yüklenemeyeceğini ifade ederek sorumluluk itirazında bulundukları,

Anlaşılmaktadır.

Somut olayda; Derneğe nakdi yardım yapılması sürecinin harcama yetkilisince doğrudan harcama talimatı düzenlenerek başlatılmadığı, nakdi yardımın Belediye Encümeni kararına istinaden yapıldığı anlaşılmaktadır.

Daire İlamında, harcama görevlisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatlarıyla kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlilerinin; mevzuata aykırı olarak ödenmiş olduğuna hükmedilen nakdi yardımının yapılmasındaki kusurları ilgili mevzuat bağlamında ve kasıt/kusur/ihmal esasında izah edilmeden 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinden bahsedilerek haklarında doğrudan tazmin hükmü verilmiş olup başkaca kusur ve illiyet bağı tespiti/değerlendirmesi yapılmamıştır.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, somut olayda kamu zararı sonucunu doğuran mevzuata aykırı karar veya işlem; harcama talimatı veya harcama sürecindeki herhangi bir kanıtlayıcı belge olmayıp doğrudan belediye encümeni kararıdır.

5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesi;

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”

Aynı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrası ise;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükümlerini içermektedir.

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7’nci maddesinde de;

“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.

…

(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.

(…)” hükümleri yer almaktadır.

Diğer yandan, 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında belirtildiği üzere; 5018 sayılı Kanun’dan önceki mevzuatımızda mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar, kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve bu yeni sorumluluk sisteminde objektif (kusursuz) sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş olup 1050 sayılı Kanun’a göre kusursuz sorumluluk esas iken 5018 sayılı Kanun’da kusurlu sorumluluk esas alınmıştır. Bu nedenle de, 5018 sayılı Kanun ile 6085 sayılı Kanun bağlamında yapılan hesap yargılamalarında, kamu zararının tazminine hükmedilmesi durumunda, kamu zararı ile buna neden olan sorumlu veya sorumlular arasındaki illiyet bağının hiçbir tereddüte mahal vermeyecek şekilde kurulup izah edilmesi gerekmektedir. Diğer bir ifade ile, yargılama neticesinde kamu zararı ile sorumlu arasında kurulan tazmin yükümlülüğü bağı kusursuz sorumluluk sonucunu doğurmamalıdır.

Kamu zararı mevzuatı, kusur sorumluluğunu esas aldığından hesap yargılamalarında; mevzuat açısından kusurlu olan işlem, karar ve eylem ile kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlisi arasındaki hukuki bağın adil ve hakkaniyete uygun tespit edilmesi gerektiğinde kuşku yoktur. Diğer bir ifadeyle, hesap yargılamasının amacı; kamu zararı ve buna neden olan mevzuata aykırı karar, işlem, eylemin tespit edilmesinin yanı sıra kamu zararı illiyet bağının, doğru kanıtlar üzerinden adil ve hakkaniyete uygun bir kusur değerlendirmesi yaparak doğru sorumluyla kurulmasıdır. Bu nedenle, kamu zararı sorgusunda kamu zararı ile sorumlu arasındaki illiyet bağına ilişkin değerlendirmenin de yer alması, savunma hakkının tam olarak kullanılmasını temin edecektir. Kaldı ki, sorguda sorumluluk yönünden bir açıklama istenilmese ya da yargılama aşamalarında sorumluluk savunması yapılmasa dahi, mevzuat açısından kusurlu kabul edilen karar, işlem veya eylemle sorumlu arasındaki hukuki bağın Daire İlamında tanımlanması; 6085 sayılı Kanun’daki “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” hükmünün gereği olduğu gibi hakkaniyete ve adil yargılanma hakkına uyarlı olacaktır.

Farklı bir şekilde ifade etmek gerekirse, kamu zararından sorumlu tutulan kamu görevlisinin hangi sıfatla ve karar, işlem ya da eylemle kamu zararının oluşması sürecinde yer aldığının açıklanması, kamu zararı ile sorumlunun kusuru arasındaki illiyet bağının isabetli kurulmasını temin edeceği gibi tazmin hükmünün hakkaniyetle kabul edilebilmesini de sağlayacaktır.

Daire İlamında ise, mevzuata aykırı yapılmış olduğuna hükmedilen nakdi yardımından kaynaklanan kamu zararından harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin hangi kusurlarıyla sorumlu tutulduğuna yani, sorumluların kusurlu karar veya işlemi ile kamu zararı arasındaki illiyet bağına dair değerlendirme yer almamaktadır.

5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, ancak, kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu; harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları ifade edilmiştir. Ayrıca, 32’nci maddede düzenlendiği üzere, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer almaktadır.

Kanun’un 33’üncü maddesine göre de, giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanmaktadır. Bu süreçte, gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yerine getirmektedir.

Diğer yandan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin 3’üncü maddesinde, harcama talimatının; kamu ihale mevzuatına tabi olmayan bir giderin idare adına geçici veya kesin olarak ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yapılacak iş veya hizmetin süresini, hukuki dayanaklarını, tutarını, kullanılabilir ödeneğini, tertibini, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan belgeyi, ifade ettiği hüküm altına alınmıştır.

Yönetmelik’in 4’üncü maddesinde ise, kanıtlayıcı belgelerin, kamu harcamalarının belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak yapıldığına ve gerçekleştirildiğine ilişkin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca düzenlenip onaylanan belgeleri ifade ettiği belirtildikten sonra; bütçeden nakden veya mahsuben yapılacak kesin ödemelerde Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ekindeki Ödeme Emri Belgesine harcamanın çeşidine göre bu Yönetmelik’in ilgili maddelerinde belirtilen belgelerin kanıtlayıcı belge olarak ekleneceği hüküm altına alınmıştır. Ayrıca Yönetmelik incelendiğinde bazı harcamalar için harcama talimatı aranmadığı görülecektir.

Sorumluların, tazminle yükümlü tutuldukları kamu zararıyla aralarındaki illiyet bağının hangi kusurlu işlem ya da işlemlerine dayandığını bilmelerinin adil yargılanma hakkının bir gereği olduğu kabul edilmelidir. Tam da bu nedenle, kamu zararı ile kamu görevlisinin mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemi arasındaki illiyet bağının herhangi bir tereddüte mahal vermeyecek şekilde kurulabilmesi için; mevzuata aykırılık tespitinin yanı sıra sorumluluk gerekçesinin harcama talimatı, onay belgesi, diğer onay belgeleri (atama onayı gibi), komisyon kararı, aylık bordrosu vb. şeklindeki belgelerden hangisi ya da hangilerinden kaynaklandığının, ayrıca sorumlu tutulan kamu görevlisinin hangi sıfatla (harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, ihale yetkilisi, proje değişikliğini talep eden/onaylayan, atama onayını imzalayan, sözleşmeyi imzalayan vb.) sorumlu olduğunun da izah edilmesi gerekmektedir.

Her ne kadar, 5018 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu ve bu nedenle harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları kabul edilse de, çoğunlukla harcama talimatı, onay belgesi ya da doğrudan temin onay belgesi ile başlayan harcama sürecinin öncesinde söz konusu işlemlerin ve kararların harcama yetkilisi tarafından başlatılmasını zorunlu kılan üst yönetici ya da kurul ve komisyonun bir işlem veya kararının varlığı söz konusudur. Diğer bir ifadeyle, harcama yetkilisi tarafından harcama sürecini başlatmak üzere düzenlenen mezkûr belgeler; idarenin üst yöneticisinin veya kurul ya da komisyonun yazılı talimatı niteliğindeki işlem ya da kararları harcamaya dönüştüren belge niteliğindedir.

Somut olaydaki ödemelerin, encümen kararı uyarınca yapıldığı aşikârdır. Daire İlamına konu edilen ödemelerin gerekçesi olan Kararda, kamu zararından sorumlu tutulan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin imzaları olmadığına göre; bu ödemelerden kaynaklanan kamu zararından sorumlu tutulabilmeleri için, ödemelerin dayanağı/gerekçesi olan ve mevzuat karşısında kusurlu işlem olan encümen kararı ile söz konusu kamu görevlilerinin bağının hukuki olarak izah edilmiş olması gerekmektedir. Zira, mezkur Derneğe yapılan nakdi yardım tümü mevzuata aykırı görüldüğünden, somut olayda ifade edilen mevzuata aykırılığın kaynağı; doğrudan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi sıfatlarıyla yapılan bir işlem, eylem, alınan karar yani düzenlenen harcama talimatı, doğrudan temin onay belgesi ve diğer kanıtlayıcı belgeler olmayıp bizatihi Belediye Encümeni kararıdır.

5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:

• Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.

-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.

-Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.

Kamu zararından dolayı bir kamu görevlisinin mali sorumluluğuna hükmedilebilmesi için, yukarıda belirtilen tespitlerin hepsinin bir arada yapılması kanuni zorunluluktur. Hesap yargılamasında kamu zararının varlığına hükmedilmesine rağmen; kamu zararına neden olduğu ifade edilen mevzuata aykırı karar, işlem, eylem ile kamu görevlisi arasındaki bağın izah edilmemiş ya da kanıtlanmamış olması durumunda mali sorumluluğun şartlarının hepsinin karşılanmış olduğundan bahsedilemeyecektir.

Somut olayda, nakdi yardım giderinin gerçekleşme süreci encümen kararı başlamıştır. Bu nedenle, bu süreçte harcama talimatı ile ödeme emri belgesi ve diğer belgelerin düzenlenmesi ve imzalanması; nakdi yardım yapılmasının asıl kurucu işlemi olan encümen kararının yerine getirilmesi için yapılan zorunlu ve bağlı işlemlerdir. Bu nedenle, harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin iş ve işlemlerinin mevzuat karşısında kusurlu olduğunun kabul edilmesi kamu zararı mevzuatına ve hakkaniyet ilkesine uyarlı olmayacaktır. Zira, encümen kararı var iken idari işleyiş içinde harcama yetkilisinin harcama talimatı ve ödeme emri belgesi düzenlememesi beklenilmemelidir.

Harcama yetkililerinin; harcama talimatına zorunlu dayanak ve gerekçe olan encümen kararının mevzuata aykırılık denetimini yapma ve aykırılık halinde işlem yapmaktan kaçınma hak ve yetkilerinin olup olmadığı, mevzuata aykırılık denetimini nasıl yapacakları, aykırılık halini nasıl raporlayacakları, idarenin işleyişi içinde böyle bir aykırılık denetimi usulünün hukuken yerinde olup olmadığı hususlarında yol gösterici kuralları içeren mevzuat düzenlemesi olmadığı gibi genel kurallar vazeden istikrarlı yargı kararları da mevcut değildir. Bu durumda, yargı denetimiyle mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da mevzuata uygunluğuna bile karar verilebilecek olan encümen kararının uygulanmasından “kaçınma” beklenilmesinin, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri için yasal olarak düzenlenmiş bir kural ve görev olmadığı gibi hakkaniyet ilkesine de uygun olmayacağı kabul edilmelidir.

Bu bağlamda, mevzuata göre kusurlu işlem olduğuna yargılama ile karar verilen encümen kararı gereğince yapılmış olan harcamalar için harcama birimince düzenlenen harcama talimatı ile ödeme emri belgesi ve diğer kanıtlayıcı belgelerin; tazminine hükmedilen kamu zararının sebeplerinden kabul edilmesi kamu zararı mevzuatına da hakkaniyet ilkesine de uyarlı olmayacaktır.

Bu itibarla, mevzuata aykırı olarak yapılmış olduğuna hükmedilen nakdi yardımdan kaynaklanan kamu zararından encümen üyeleri sorumlu tutulmalıdır.

Yukarıda belirtilen nedenlerle, harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin sorumluluktan çıkarılmalarını teminen İlam hükmünün bozularak dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi uygun olacaktır.