Sayıştay 5. Dairesi 52202 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2020

• Daire: 5

• Dosya No: 52202

• Tutanak No: 54291

• Tutanak Tarihi: 08.03.2023

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: COVID 19 nedeniyle idari izinli olan Zabıta Müdürlüğünde çalışan personele, maktu fazla çalışma ücreti ödenmesi

2. 64 sayılı İlamın 20. maddesiyle; COVID 19 nedeniyle idari izinli olan Zabıta Müdürlüğünde çalışan personele, maktu fazla çalışma ücreti ödenmesi nedeniyle ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

TEMYİZ DİLEKÇESİ

İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumlu tutulan ... sunmuş oldukları aynı içerikteki temyiz dilekçesinde;

İlgili maddede, zabıta maktu mesailerinin idari izinde olan personele ödemesi sonucu kamu zararı oluştuğunun belirtildiğini, ancak maktu mesainin her ne kadar fiili çalışmaya karşılık ödense de sadece yıllık izinlerde kesilmesi gerektiğini, bu konuda ... 5. İdare Mahkemesinin 2020/1014 Esas ve 2021/1081 Karar No'lu kararının emsal teşkil ettiğini,

Kararda; 22.03,2021 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 2020/4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde; Covid-19 salgınının ülkemizde yayılımının en aza indirilmesi amacıyla, bu salgınla mücadeleyi ve etkilerinin azaltılmasına yönelik faaliyetleri zafiyete uğratmayacak ve kamu hizmetlerini aksatmayacak şekilde, ihtiyacı karşılayacak kadar asgari sayıda personelin bulundurulması şartıyla; çalıştırılma biçimine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlara, uzaktan çalışma, dönüşümlü çalışma gibi esnek çalışma yöntemleri uygulanabileceği, buna dair usul ve esasların Cumhurbaşkanlığı, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için üst yönetici; bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için bakan; taşra teşkilatları (bakanlıklarca belirlenmemiş ise) ile mahalli idareler, bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri için ilgisine göre vali veya belediye başkanı; diğer kamu kurum ve kuruluşları için üst yönetici tarafından belirleyeceği, bu belirleme yetkisinin devredilebileceğini, bu kapsamda dönüşümlü çalışanların fiilen göreve gelmedikleri süre zarfında idari izinli sayılacağını, bu genelge kapsamında esnek çalışma yöntemlerinden faydalanan çalışanlar ile idari izinli sayılanların bu sürede istihdamlarına esas görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılacağını, uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile görev yerinde çalışanların hizmetin yürütülmesi sorumluluğu açısından eşit olduğunu, uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile idari izinli sayılanların mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının saklı olduğunu, bu kapsamda Covid-19 pandemisi döneminde kamu çalışanlarına yönelik tedbirler hususunda 2020/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı genelgesinde de aynı minvalde düzenlemelerin yapıldığının belirtildiğini,

5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı denilebilmesi için onun mevzuata aykırı olmasının yetmediğini, bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olmasının gerektiğini, mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi kamu kaynağında bir eksilme de meydana gelmediğini; açık bir mevzuata aykırılığın söz konusu olmadığını ifade ederek, tazmin hükmünün kaldırılmasını arz ve talep etmektedirler.

BAŞSAVCILIK MÜTALAASI

Başsavcılık mütalaasında;

“2020 Mali Yılı Bütçe Kanununa ekli K Cetvelinin (Ek Ders, Konferans ve Fazla Çalışma Ücretleri İle Diğer Ücret Ödemelerini Gösterir Cetvel) III. Fazla Çalışma Ücreti (B)- Aylık Maktu Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 1 inci maddesinde; "Belediyeler ile bunlara bağlı müstakil bütçeli kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda (iktisadi işletmeler hariç), görevlerinin niteliği gereği 657 sayılı Kanunda belirtilen çalışma süre ve saatlerine bağlı olmaksızın zabıta ve itfaiye hizmetlerinde fiilen çalışan personele (destek hizmeti yürüten personel hariç), belediye meclisi kararı ile tespit edilen tutar, fazla çalışma ücreti olarak maktuen ödenir" hükmü yer almaktadır.

(B)- Aylık Maktu Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 3 üncü maddesinde ise, ödenecek aylık maktu fazla çalışma ücretlerin hangi durumlarda ödenmeye devam edeceği belirtilmiş, diğer hallerde ise fiilen çalışıldığı sürece ve bu süre ile orantılı olarak ödeneceği ifade edilmiştir.

Ancak Cumhurbaşkanlığının 22 Mart 2020 tarih ve 2020/4 sayılı ve "COVID-19 Kapsamında Kamu Çalışanlarına Yönelik İlave Tedbirler" konulu Genelgesinde; "Bu Genelge kapsamında idari izinli sayılanların bu sürede istihdamlarına esas görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılacakları belirtilerek mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının saklı olduğu" düzenlemesine yer verilmiştir. Cumhurbaşkanlığının aynı konulu 29 Mayıs 2020 tarih ve 2020/8 sayılı Genelgesinde de; "İdari izinli sayılanların bu sürede görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılacakları; bunların mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının saklı kalacağı" ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen düzenlemeler dikkate alındığında, yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmekte olup, tazmin hükmünün kaldırılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

Arz olunur.” denilmektedir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

64 sayılı İlamın 20. maddesiyle; COVID 19 nedeniyle idari izinli olan Zabıta Müdürlüğünde çalışan personele, maktu fazla çalışma ücreti ödenmesi nedeniyle ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

31.12.2019 gün ve 30995 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na ekli “Ek Ders, Konferans Ve Fazla Çalışma Ücretleri İle Diğer Ücret Ödemelerinin Tutarları” nı düzenleyen K cetvelinin “Fazla Çalışma Ücreti” nin düzenlendiği 3. kısmının (B) Aylık Maktu Fazla Çalışma Ücreti” başlıklı bölümünde,

“ 1- Belediyeler ile bunlara bağlı müstakil bütçeli kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda (iktisadi işletmeler hariç), görevlerinin niteliği gereği 657 sayılı Kanunda belirtilen çalışma süre ve saatlerine bağlı olmaksızın zabıta ve itfaiye hizmetlerinde fiilen çalışan personele (destek hizmeti yürüten personel hariç), belediye meclisi kararı ile tespit edilen tutar, fazla çalışma ücreti olarak maktuen ödenir.

...

2. Aylık maktu fazla çalışma ücreti alanlara, her ne ad altında olursa olsun ayrıca fazla çalışmaya yönelik olarak başkaca bir ödeme yapılmaz.

3. Yukarıdaki hükümlere göre ödenecek aylık maktu fazla çalışma ücretleri;

a) Görevin yapılması sırasında veya görevden dolayı yaralanma ve sakatlanma hallerinde tedavi süresince,

b) Bir yılda toplamı 30 günü geçmeyen hastalık izni sürelerinde,

c) İtfaiye hizmetlerinde çalışan personel için görevin yapılması sırasında veya görevden dolayı hastalanma hallerinde tedavi süresince,

ç) Yurt içinde yapılacak hizmet içi eğitime katılma ve geçici görevli olarak bulunma durumlarında, ödenmeye devam olunur. Diğer hallerde ise, fiilen çalışıldığı sürece ve bu süre ile orantılı olarak ödenir. ”

denilmektedir.

Bu maddede; belediyeler ile bunlara bağlı müstakil bütçeli kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda zabıta hizmetlerinde fiilen çalışan personele belediye meclisi kararı ile tespit edilen fazla çalışma ücretinin belediye nüfuslarına göre belirlenen yasal limit tutarını aşmayacak şekilde ödeneceği düzenlenmekte, bu ücretin hangi hallerde ve nasıl ödenmeye devam olunacağı da ayrıca sayılmak suretiyle belirtilmektedir.

22.03.2020 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 2020/4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ise; Covid-19 salgınının ülkemizde yayılımının en aza indirilmesi amacıyla, bu salgınla mücadeleyi ve etkilerinin azaltılmasına yönelik faaliyetleri zafiyete uğratmayacak ve kamu hizmetlerini aksatmayacak şekilde, ihtiyacı karşılayacak kadar asgari sayıda personelin bulundurulması şartıyla; çalıştırılma biçimine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlara, uzaktan çalışma, dönüşümlü çalışma gibi esnek çalışma yöntemleri uygulanabileceği, buna dair usul ve esasların Cumhurbaşkanlığı, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için üst yönetici; bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için bakan; taşra teşkilatları (bakanlıklarca belirlenmemiş ise) ile mahalli idareler, bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri için ilgisine göre vali veya belediye başkanı; diğer kamu kurum ve kuruluşları için üst yönetici tarafından belirleyeceği, bu belirleme yetkisinin devredilebileceğini, bu kapsamda dönüşümlü çalışanların fiilen göreve gelmedikleri süre zarfında idari izinli sayılacağını, bu genelge kapsamında esnek çalışma yöntemlerinden faydalanan çalışanlar ile idari izinli sayılanların bu sürede istihdamlarına esas görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılacağını, uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile görev yerinde çalışanların hizmetin yürütülmesi sorumluluğu açısından eşit olduğunu, uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile idari izinli sayılanların mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının saklı olduğu belirtilmektedir.

Her ne kadar bütçe kanununa ekli “K” cetvelinde fazla çalışma ücretinin düzenlendiği madde metninden yıllık izin, mazeret izni, 30 günü geçen hastalık izni süresi gibi idari izinli olup fiilen çalışmayanlara çalışmadıkları döneme ilişkin olarak maktu fazla çalışma ücretinin ödenemeyeceği anlaşılsa da, temyiz dilekçesinde de ileri sürülen ve yukarıda yer verilen 22.03.2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2020/4 sayılı Cumhurbaşkanlığının “COVID -19 Kapsamında Kamu Çalışanlarına Yönelik İlave Tedbirler “ konulu Genelgesiyle; COVID 19 nedeniyle idari izinli olan Zabıta Müdürlüğünde çalışan personele, maktu fazla çalışma ücreti ödenebileceği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, ... – ... belediyesinde COVID 19 nedeniyle idari izinli olan Zabıta Müdürlüğünde çalışan personele, maktu fazla çalışma ücreti ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı; 64 sayılı İlamın 20. maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmün BOZULARAK yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren Daireye GÖNDERİLMESİNE, (…. Daire Başkanı ...; Üyeler ..., ... ve ...’nun aşağıda yazılı ayrışık görüşleri ile …. Daire Başkanı ...’ın aşağıda yazılı usul hukuku çerçevesindeki ilave gerekçesiyle) oy çokluğu ile,

Karar verildiği 08.03.2023 tarih ve 54291 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçeleri/Azınlık Görüşü

…. Daire Başkanı ...; Üyeler ..., ... ve ...’nun karşı oy gerekçesi;

31.12.2019 gün ve 30995 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun K cetvelinde;

“ 1- Belediyeler ile bunlara bağlı müstakil bütçeli kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda (iktisadi işletmeler hariç), görevlerinin niteliği gereği 657 sayılı Kanunda belirtilen çalışma süre ve saatlerine bağlı olmaksızın zabıta ve itfaiye hizmetlerinde fiilen çalışan personele (destek hizmeti yürüten personel hariç), belediye meclisi kararı ile tespit edilen tutar, fazla çalışma ücreti olarak maktuen ödenir...

2. Aylık maktu fazla çalışma ücreti alanlara, her ne ad altında olursa olsun ayrıca fazla çalışmaya yönelik olarak başkaca bir ödeme yapılmaz.

3. Yukarıdaki hükümlere göre ödenecek aylık maktu fazla çalışma ücretleri;

a) Görevin yapılması sırasında veya görevden dolayı yaralanma ve sakatlanma hallerinde tedavi süresince,

b) Bir yılda toplamı 30 günü geçmeyen hastalık izni sürelerinde,

c) İtfaiye hizmetlerinde çalışan personel için görevin yapılması sırasında veya görevden dolayı hastalanma hallerinde tedavi süresince,

ç) Yurt içinde yapılacak hizmet içi eğitime katılma ve geçici görevli olarak bulunma durumlarında, ödenmeye devam olunur. Diğer hallerde ise, fiilen çalışıldığı sürece ve bu süre ile orantılı olarak ödenir. ”

hükmü yer almaktadır.

Bu maddeye istinaden maktu fazla çalışma ücreti ödenebilmesi için söz konusu kişinin zabıta hizmetinde fiilen çalışması gerekir. Hangi hallerde aylık maktu fazla çalışma ücretlerinin ödenmeye devam olunacağı mezkur madde hükmünde ifade edildikten sonra, maddede sayılan haller dışında fiilen çalışıldığı sürece ve bu süre ile orantılı olarak ödeneceği belirtilmiştir. Bu bağlamda yıllık izin, mazeret izni, 30 günü geçen hastalık süresince ve COVID 19 nedeniyle 60 yaş üstü ve kronik rahatsızlığı veya diğer nedenle idari izinli olup fiilen çalışmayanlara çalışmadıkları döneme ilişkin olarak maktu fazla çalışma ücretinin yapılması mümkün değildir.

Nitekim, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 104 üncü maddesinin son fıkrasında; “Yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı her türlü ödemeler hariç malî haklar ile sosyal yardımlara dokunulmaz. ” denilmiş, 2020 yılı Bütçe Kanunu K cetvelinde de ödemenin tutarı ve yapılma şartları belirtilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri uyarınca, ödenen fazla çalışma ücretinin fiili çalışmaya bağlı bir ödeme olması ve fiilen çalışılmayan hangi hallerde söz konusu ödemenin yapılacağının anılan Kanunda tek tek sayılması nedeniyle, mazeret/idari izinli olunan dönemlerde ve 30 günü aşan hastalık izin dönemlerinde ödemenin dayanağı olan Bütçe Kanunu hükmü, ödemenin yapılma şartlarını belirttiğinden bu düzenlemeye göre işlem yapılması gerekirken anılan hüküm dikkate alınmadan yapılan ödemelerde mevzuata bulunmadığından, 64 sayılı İlamın 20. maddesiyle verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE karar verilmesi uygun olur.

İlave Gerekçe

Usule ilişkin …. Daire Başkanı ...’ın ilave görüşü;

Yukarıda ifade edilen ayrışık görüş gerekçesine katılmakla beraber, hesap yargılama usulü bağlamında temyiz mercii olan Temyiz Kurulu çalışma usulüne ilişkin olarak;

Sayıştay yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular temyiz ve karar düzeltme ile yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 Sayılı Kanun’un ‘Temyiz’ başlıklı 55. maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi ile yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.

Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanunda normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.

İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumluların haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.

Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında bozma kararı verildiği kabul edilemeyeceğinden sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.

Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (4 azınlık oyuna karşı 12 çoğunluk oyu ile) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılması mümkün olmayıp müzakerelere devam edilerek yapılacak oylama sonucuna göre tasdik veya bozma kararlarından hangisinin verildiğinin belirlenmesi gerekir.