Sayıştay 5. Dairesi 519 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 12.04.2022

• Karar No: 519

• İlam No: 274

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Sosyal denge

………….. tarih ve ………. sayılı ilamın ………… nci maddesi ile;

Meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcılarına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen …………… TL’lik kamu zararının mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanına, mali mevzuat hükümlerine yönelik sorumluluklarını yerine getirmeyen Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisine müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine

karar verilmişti.

Bu defa, Üst Yönetici …………. adına …………., Harcama Yetkilisi ……….. ile Gerçekleştirme Görevlisi ………..’ın Temyiz başvuruları üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun …………. tutanak sayılı kararında;

Meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcılarına yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin verilen tazmin kararının esas yönünden mevzuata uygun olduğu,

Sorumluluk yönünden ise sözleşmede Belediye Başkan Yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödemesi yapılacağına ilişkin düzenleme bulunmasından dolayı mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının oluşan kamu zararından münferiden sorumlu olması gerektiği, yapılan ödemelerin dayanağının sözleşme hükümleri olması dolayısıyla sözleşmeye uygun olarak harcama talimatını veren ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin ise oluşan kamu zararından sorumluluklarının bulunmadığına dair bozma kararı verilerek dosya dairesine tevdii edilmiştir.

Temyiz Kurulunun söz konusu kararı doğrultusunda ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.

Bu itibarla, Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine ………. sayılı ilamın …………. nci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

Meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcılarına mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle ………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre "Yasama yetkisi" Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış; “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde ise; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” denilerek toplu sözleşmenin de usul ve esaslarının yine Kanunla düzenleneceğine hükmedilmiştir. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 53 ve 128 inci maddeleri de birer Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir” hükmüne yer verilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde de; “Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır” düzenlemeleri yer almaktadır.

06.06.1978 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenmiş olan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esasların; 3’üncü maddesinde; sözleşmeli personel ücretlerinin; pozisyon unvanı, bu unvana ilişkin eğitim düzeyi, kurumunda aynı pozisyon unvanında geçen hizmet süresi dikkate alınarak tespit edileceği belirtilmiştir. Yine aynı esaslara ekli cetveller incelendiğinde sözleşmeli personel pozisyon ünvanlarının ve bu ünvanlarda istihdama ilişkin gereken niteliklerin ayrıntılı bir şekilde düzenlendiği görülmektedir. Bu düzenlemeler çerçevesinde “pozisyon” ifadesinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası hükmü uyarınca kamu idare, kurum ve kuruluşlarında mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri hakkında uygulandığı anlaşılmaktadır.

Kadro ise devlet memuriyetine hasredilmiş olup 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 33 üncü maddesinde kadrosuz memur çalıştırılamayacağı, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun; 49 uncu maddesinin 7 nci fıkrasında “Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.” düzenlemesi yapılmıştır.

Gerek Kanunda gerekse Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin ………..ve ……….Yıllarını Kapsayan ……. üncü Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmesinde geçen “kadro” memuriyeti ve “pozisyon” ise sözleşmeli personeli ifade etmektedir. Kanun ve Toplu sözleşmeye göre belediyenin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen memur ve sözleşmeli personelle ilgili sosyal denge sözleşmesi imzalanabilir.

Bu bağlamda, her ne kadar savunmada memur kökenli Belediye Başkan Yardımcısı ile meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcısının eşit olduğu ifade edilmişse de, bu ikisi arasında fark bulunmaktadır. Nitekim memur kökenli Başkan Yardımcısı memur kadrosunda bulunarak, 657 sayılı Kanun ile diğer Kanunlardaki düzenlemelere tabi iken, meclis üyeleri arasından seçilen Başkan Yardımcılarının kadrolarının olmadığı ve 5393 sayılı Kanunun 49 uncu maddesindeki düzenlemeye tabi olduğu görülmektedir. Meclis üyeleri arasından görevlendirilen Belediye Başkan Yardımcılarına verilen ödenek aylık olmadığı gibi söz konusu kişiler memuriyet hak ve yetkilerine de sahip değildir. Bu şekilde seçilen Başkan Yardımcılarına ancak görevde bulundukları sürece ödenek verilmesi mümkündür. Yine aynı şekilde memur kökenli Belediye Başkan Yardımcısının görev süresinin emekli olana kadar devam ettiği ancak meclis üyesi kökenli Başkan Yardımcısının görev süresinin sınırlı olduğu, Belediye Başkanının dilediği takdirde bu görevlendirmeyi her zaman iptal edebileceği, memur kökenli Belediye Başkan Yardımcısına yapılan ödemenin nitelik olarak aylık olduğu, bu aylığın yasalarla belirlendiği, meclis üyesi kökenli Belediye Başkan Yardımcısına yapılan ödemelerin ise nitelik olarak ödenek olduğu ve miktarının Belediye Meclisi kararıyla belirlendiği görülmektedir. Dolayısıyla sorumluların savunmalarında belirttiği üzere meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcıları ile memur Başkan Yardımcılarının aynı kapsamda değerlendirilmesi uygun değildir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, Başkan Yardımcısı olarak görevlendirilen meclis üyelerinin 4688 sayılı Kanunda bahsedilen “kamu görevlisi” kapsamında değerlendirilerek kendilerine sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir.

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu, 38 inci maddesinin g bendinde ise, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi münhasıran belediye başkanına verildiği ifade edilmiştir. Meclis üyeleri arasından seçilen Başkan Yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesine dayanak alınan …………… tarihinde imzalanan ve …………-………… tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmenin 28 inci maddesinde aynen;

“Madde 28: İyileştirme Zammı (Sosyal Denge Tazminatı)

İş bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde ………… Belediyesi Başkanlığında çalışan kamu görevlilerine iyileştirme zammı (Sosyal denge tazminatı) olarak, halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü peşin olarak; 4688 Sayılı Yasanın 32. ve geçici 14. Maddesine ve Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik ve Sosyal Haklara İlişkin 2016-2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin 4.bölümünün Yerel Yönetimler Hizmet Koluna İlişkin Bölümünün 7. Maddesine istinaden:

…

d) Belediyemizde fiilen görev yapan Belediye Başkanı ve Başkan Yardımcılarına ………. tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, ………. TL iyileştirme zammı (sosyal denge tazminatı) her ay maaşı ile birlikte sözleşme dönemince değişmeden net olarak ödenecektir. İkinci yıl zammı uygulanmayacaktır.” hükmü yer almaktadır. Başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülürken, başkan yardımcılarının belediye norm kadrosunda görevli olanlar veya belediye meclis üyeleri arasından başkan yardımcısı olarak görevlendirilenler şeklinde bir ayrıma gidilmediği, hem norm kadroda görevli kamu personeli olan başkan yardımcıları hem de belediye meclis üyeleri arasından görevlendirilecek olan başkan yardımcılarını içerecek şekilde “başkan yardımcıları”na aylık ……….. TL sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörüldüğü ve yıl boyunca ilgili kişilere aylık ………. TL sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür. Dolayısıyla, Belediye meclis üyeleri arasından görevlendirilen Başkan Yardımcılarına sosyal denge tazminatı kapsamında ödenen tutarın tamamı kamu zararını teşkil etmektedir.

Bu hükümden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 32, 33 üncü maddeleri ile İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10 ve 11 inci maddeleri kapsamında giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri gözetmek ve denetlemekle yükümlüdürler. Nitekim, 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “ön malî kontrolün kapsamı” kenar başlıklı 10 uncu maddesinde:

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”

“Ön malî kontrolün niteliği” kenar başlıklı 11 inci maddesinde:

“Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.”

hükümleri yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcılarına yapılan sosyal denge ödemelerinin mevzuata uyarlılığı bulunmayıp, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) inci fıkrası uyarınca ilk daire kararında ısrar edilerek, oluşan ……….. TL kamu zararının,

Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …………, Harcama Yetkilisi ……… ile Gerçekleştirme Görevlisi ………’a

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine, anılan Kanunun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ………… karşı oy gerekçesi;

“İstanbul ………….Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşme uyarınca meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak, 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” şeklindedir. Maddedeki “kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri” ifadesinde yer alan “pozisyon” tabiri işçiler dışında kadrosuz olarak yapılan kamuda diğer istihdam şekillerini ve durumlarını da karşılamak üzere konulmuş bir geniş kapsamlı bir tabirdir. Bu nedenle, meclis üyeleri arasından seçilen Belediye Başkan Yardımcıları da aynı zamanda kamu görevlisi sayıldıklarından bu kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesi hukuki düzenlemelere uygundur.

Ancak, ………….Belediye Başkanlığı ile ………. Sendikası (……………) arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi ile meclis üyeleri arasından görevlendirilen Başkan Yardımcılarına 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde öngörülen üst sınırın üzerinde ödeme yapılması mümkün değildir. Bu nedenle meclis üyeleri arasından görevlendirilen başkan yardımcıları için kamu zararı tutarının, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesindeki üst sınır ile fiilen ödenen miktar arasındaki fark kadar olması gerekir.”