Sayıştay 5. Dairesi 50801 Kararı - Yüksek Öğretim Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Yüksek Öğretim Kurumları

• Yılı: 2019

• Daire: 5

• Dosya No: 50801

• Tutanak No: 52332

• Tutanak Tarihi: 21.09.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Memurlar eliyle yürütülmesi gereken işlerin danışmanlık hizmeti alınarak yerine getirilmesi;

137 sayılı İlamın 1. maddesiyle; Üniversite bünyesinde memurlar eliyle yürütülmesi gereken işlerin danışmanlık hizmeti alınarak yerine getirildiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir. {Sorguda … TL kamu zararı hesap edilmesine karşın, İlamda; bu tutarın … TL’lik kısmı ile ilgili olarak 25.03.2019 tarih ve 2019032503AsU0000319 nolu tahsilat alındısı ile ahiz …’den tahsil edildiğinden ilişilecek husus kalmadığına karar verilmiş; (bu tutar düşülerek) geri kalan tutar olan … TL için ise işbu tazmin hükmü verilmiştir.}

Sorumlu [(Ödeme Emri Belgesi Üzerinde İmzası Bulunan) Harcama Yetkilisi sıfatıyla temyiz talep eden Rektör Yardımcısı …] [yine aynı ilam maddesi ile ilgili olarak (Hizmet Alımını Onaylayan) Diğer Sorumlu-Üst Yönetici sıfatıyla temyiz talep eden ve buna ilişkin dosyası kendi gündem sırasında görüşülen Rektör …’nin temyiz dilekçesinde de tamamen aynı olmak üzere], temyiz dilekçesinde özetle; aşağıda arz olunan nedenlerle temyiz konusu tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesini talep etmek zarureti hasıl olduğunu, temyize konu İlamın “Azınlık Görüşü” başlığı altında oy kullanan üyelerin karşı oy gerekçesinde de belirtildiği üzere; 4734 sayılı Kamu ihale Kanununun 48 inci maddesi aynen; “Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denelim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.” şeklinde olup, madde düzenlemesinde mail konularda danışmanlık alınabileceği açıkça ifade edilmiş olmasının yanı sıra, “benzeri alanlardaki hizmetler” denilmek suretiyle, bu hizmetlerin tahdidi olarak sayılmadığının da açıkça ortada olduğunu, 4734 sayılı Kamu ihale Kanununun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde ise; “Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md) Bakım ve onarım, tasıma, haberleşme, sigorta, arastama ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık (...) (3) , tamum, basan ve yayım temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslek, eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanal, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzer diğer hizmetleri … ifade eder.” hükmüne yer yerilerek kamu kurumlarının Kanun kapsamında eğitim ye danışmanlık hizmet, satın alabileceğinin de düzenlendiğini, diğer yandan Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığınca 2021 yılında yayınlanan Üniversiteler İçin Stratejik Planlama Rehberi (Sürüm 1.1) Üniversitelerde Strateji Planlamanın Önemi başlığı altında; “Üniversiteler diğer kamu idarelerinden farklı bir sektörü oluşturmaktadır. Aynı hizmeti sunan birden fazla aktör (üniversite) varsa, aralarında bir farklılaşma çabası da kaçınılmaz olacaktır. Ancak bu farklılaşma, özel sektör işletmeleri gibi kar etme amacı güden doğrudan rekabetçi stratejiler yerine üstünlük sağlama veya tercih edilme mücadelesinde başvurulan dolaylı yaklaşımlar şeklinde olmaktadır. Bu özellik, bir yandan kamu idareleri tarafından kullanılan geleneksel planlama yaklaşımlarını, diğer yandan özel sektör işletmeleri tarafından geliştirilen rekabet stratejisi ve kıyaslama yaklaşımlarını yükseköğretim sektörüne özgü bir şekilde birlikte ele almayı gerektirmektedir.” denildiğini, bu kapsamda üniversitelerin farklılaşma stratejisinin oluşturulmasının öneminin alt, çizilmekle birlikte, farklılaşma eğiliminin artmasına neden olabilecek etkenler arası “Yükseköğretim sektöründe çeşitliliğin artması” “Üniversitelerin maddi kaynak ihtiyacının artması” gibi konuların sayıldığını, kendi Üniversitelerinin de sahip olduğu misyon ve kuruluş nizamnamesi dikkate alındığında sanat ve mimarlık alanında ülkemizin en eski ve en köklü kurumlarının başında gelmekte olduğunu, bu nedenle Üniversitenin gelecek öngörüsünün en belirleyici araçlarından olan Kurumsal Stratejik Planın hazırlanması, farklılaşma stratejisi ve maddi kaynak ihtiyacı gibi konular açısından son derece önem arz etmekte olduğunu, 2003 yılından itibaren Stratejik Planlama çalışmalarını sürdüren bir yükseköğretim kurumunda, performans esası, program bütçe sistemine de geçilmiş olmasının, konunun önem ve hassasiyetini daha da arttırdığını, Üniversiteler İçin Stratejik Planlama Rehberi “Stratejik Planlama Sürecinde Roller ve Sorumluluklar” başlıklı tablo ve açıklamalarında, süreçler, sorumlu kişiler ve birimlerin tanımlanmakta olduğunu, rektörün süreçteki en önemli aktörlerden birisi olarak; stratejik planın onaylanmasından kurumsal misyoın ve vizyon için perspektif oluşturulmasına, farklılaşma stratejisinden tartışmalı hususların karara bağlanmasına kadar birçok konuda karar vermekte olduğunu, Rehberde de bu bağlamda “Bu nedenle, Rektörün desteği ve yönlendirmesi, stratejik planlamanın vazgeçilmez koşuludur.” şeklinde söz edildiğini, bu kapsamda 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü 48 inci maddeleri doğrultusunda sadece geçici bir süre için doğrudan Rektöre bağlı olmak üzere rektör danışmanlığı hizmeti alındığını, rektör danışmanlığı hizmetinin, Stratejik Planın ilk izleme yılı olan 2020 yılı içinde sona erdirildiğini, danışman tarafından yapılan raporlamalarda yer alan görüşlere ve idareye sunulan mali öneri ve planlara uyulup uyulmamasının, bu görüş ve öneriler doğrultusunda ilgili pozisyon alınıp alınmamasının tamamen idarenin tasarrufunda olduğunu, dolayısıyla Stratejik Planın hazırlık aşamasında danışmanlık hizmeti alınmasında mevzuata aykırı bir durum bulunmadığını, tüm bu nedenlerle;

• …’nin Cumhurbaşkanı tarafından … tarihinde Rektör olarak atanmasının ardından Üniversitenin hedef çalışmalarına adlımlar yapmak amacıyla hazırlıklara girişildiğini,

• Rektörce Üniversitenin Stratejik Planı hazırlık sürecinde, gelecek 4 yıllık süreci daha iyi planlayabilmek ve üniversitenin gelecek öngörüsünde kurumsal katkıyı en üst düzeye çıkarma konusunda geçici bir süre için rektör danışmanlığı hizmeti alındığını ve Stratejik Planın ilk izleme yılı olan 2020 yılı içinde sözleşmesinin sona erdirildiğini,

• Bu mevcut ihtiyaç doğrultusunda yeterlilik konusunda yapılan araştırmalar neticesinde; …’in özel sektördeki deneyimleri (… bünyesinde Denetim Uzmanlığı, … Bünyesinde Denetim Uzmanlığı, … bünyesinde Genel Muhasebe Bağımsız Denetçi, … Genel Koordinatörlüğü, … Genel Müdür Yardımcısı-Mali İşler ve Denetim Sorumlusu, … Finans İşleri Müdürlüğü görevlerini yürütmüş bulunduğu) dikkate alındığında, Üniversiteler İçin Stratejik Planlama Rehberi’nde belirtildiği üzere “özel sektör tarafından geliştirilen rekabet stratejisi ve kıyaslama yaklaşımlarını yükseköğretim sektörüne özgü bir şekilde ele almayı” kolaylaştırdığını,

Dolayısıyla, stratejik planlama kapsamında mali konulara ilişkin yapılan hizmet alımının yukarıda belirtilen 4734 sayılı Kanunun anılan düzenlemelerine uygun olarak gerçekleştirildiğini, buna binaen tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğini Kurulumuza arz etmiştir.

(Yasal süresi içerisinde temyiz talep eden her iki sorumlu için de geçerli) Başsavcılık mütalaasında özetle; temyiz dilekçesinde, sorumlunun ileri sürdüğü ve açıkladığı hususların 5. Dairenin 137 sayılı İlamının 1. maddesinde karşılandığı görülmüş olmakla birlikte, Anayasanın 128 inci maddesi hükmü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesi, “iç kontrolün tanımı” başlıklı 55 inci maddesi, “İç kontrolün amacı” başlıklı 56 ncı maddesi, “Kontrolün yapısı ve işleyişi” başlıklı 57 nci maddesi, “Ön malî kontrol” başlıklı 58 inci maddesi ve “Malî hizmetler birimi” başlıklı 60 ıncı maddesi hükümleri ile 26/2/2018 tarihli ve 30344 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, kurumlara mevzuatla verilen asli görevlerinin kendi çalışan personeli aracılığıyla yerine getirilmesi gerektiği ve idarelerde mali konularda danışmanlık yapma görevinin mali hizmetler biriminin sorumluluğunda bulunduğu, bu nedenle temyiz talebinin reddedilerek Daire Kararının tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Konunun Esası Yönünden İnceleme:

Temyize konu işbu ilam maddesinde tazmin hükmü, üniversite bünyesinde memurlar eliyle yürütülmesi gereken işlerin danışmanlık hizmeti alınarak yerine getirilmesi sonucu kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle verilmiştir.

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 128 inci maddesinde:

“Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. (Ek cümle: 7/5/2010-5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.”,

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Yönetim Örgütleri” başlıklı 51 inci maddesinde:

“a. Yükseköğretim üst kuruluşlarında başkana, üniversitelerde rektöre bağlı, merkez yönetim örgütünün başında bir genel sekreter ve hizmetlerin gerekli kıldığı daire başkanları, müdürler, danışmanlar, hukuk müşavirleri, uzmanlar ile büro ve iç hizmet görevlerini yapmak üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar ve diğer görevliler bulunur. ...”,

Aynı Kanunun “Atama esasları” başlıklı 52 nci maddesinde:

“Genel Sekreter ile daire başkanları, müdürler, hukuk müşavirleri ve uzmanlar, yükseköğretim üst kuruluşlarında ilgili kuruluşların görüşü alınarak Yükseköğretim Üst Kuruluşunun Başkanı; üniversitelerde ise yönetim kurulunun görüşü alınarak rektör tarafından atanır. ... ”

Hükümleri bulunmaktadır.

Görüleceği üzere, 2547 sayılı Kanunun 51 inci maddesinde “danışmanlar” ibaresi geçmesine rağmen gerek ilgili Kanunda gerekse ikincil mevzuatta görevleri, sorumlulukları ve atanma ya da seçilme usulleri herhangi bir şekilde açıklanmamıştır.

Bu bakımdan, yükseköğretim kurumlarının tüzel kişiliğini temsil eden rektörler, öncelikle yukarıda belirtilen kanun hükmüne, sonrasında ise 13/b-4 maddesindeki geçici görevlendirme yetkisini kullanarak doğrudan kendilerine bağlı rektör danışmanı görevlendirilmesi yaparak idari hizmetlerde yetki verebilmektedirler.

Diğer taraftan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde:

“Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.”,

Aynı Kanunun “Malî hizmetler Birimi” başlıklı 60 ıncı maddesinde ise:

“Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür: ...

k) Malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak.

n) Malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri yapmak. …”

Denilmekte, ayrıca 12 Temmuz 2006 tarihli ve 26226 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5 inci maddesinde:

“İç denetim, nesnel güvence sağlamanın yanında, özellikle risk yönetimi, kontrol ve yönetim süreçlerini geliştirmede idarelere yardımcı olmak üzere bağımsız ve tarafsız bir danışmanlık hizmeti sağlar. Danışmanlık hizmeti, idarenin hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik faaliyetlerinin ve işlem süreçlerinin sistemli ve düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve geliştirilmesine yönelik önerilerde bulunulmasıdır.”

Hükmü yer almaktadır.

Yapılan incelemelerde, Üniversite Yönetim Kurulunun 08.03.2019 tarihli Kararıyla …’in mali işler konusunda Rektör Danışmanı olarak görevlendirilmesine karar verildiği, 20.03.2019 tarihinde kendisi ile … (Rektör) ve … (Genel Sekreter V.) arasında sözleşme yapıldığı, sözleşmenin 5 inci maddesinde sözleşmenin konusunun; “Danışmanın Üniversiteye mali işler konusunda hizmet vermesini ifade eder.” olarak belirlendiği görülmüştür. Bunun sonucunda …, hizmet alımı suretiyle mali işler konusunda Rektör Danışmanı olarak görevlendirilip, sürekli ve düzenli çalışması için kendisine yer tahsis edilmiş ve mali konulara ilişkin bilgiler kendisiyle paylaşılmıştır.

Öncelikle, yukarıda yer verilen Anayasanın 128 inci maddesi hükmü, emredici bir hüküm olup, söz konusu hüküm doğrultusunda kamu tüzel kişiliği tarafından yerine getirilmesi gereken işlerin memurlar eliyle gördürülmesi gerekmektedir.

Üniversite organizasyon yapısı içerisinde mali hizmet birimi olarak yer alan Strateji Geliştirme Daire Başkanlığının görevlerinden biri de rektöre mali konularda danışmanlık yapmaktır. Kamu görevlilerinin yetkileri ve sorumlulukları mevzuat hükümleri ile belirlenerek kamuya ait bilgi ve belgelerin korunması sağlanırken bu görevlere ait bilgi ve belgelerin kamu görevlisi olmayan kişilerle paylaşılması risk oluşturmaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre görev yapan memurlara bir takım yetkiler verildiği gibi bu yetkilerin kullanılması sürecinde sorumluluklar da verilmiştir. Dolayısıyla memurlar tarafından yürütülmesi gereken işlerin üçüncü şahıslara gördürülmesi yetki ve sorumluluk dengesini bozmaktadır.

Nitekim 5018 sayılı Kanun, üst yöneticileri kurumun mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin sağlanması, gözetilmesi ve izlenmesi konusunda genel sorumlu saymıştır. Mali hizmetler birimine ise özel olarak bu alanlarda görev yüklemiştir. Aynı şekilde malî kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak da mali hizmetler biriminin görevleri arasındadır. Kaldı ki; mevzuat gereği danışmanlık hizmeti, iç denetim biriminin faaliyetlerinin bir parçasıdır.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve açıklamalara göre mali danışmanlık hizmetinin üniversite organizasyon yapısı içerisinde birimler ve görevliler tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Danışmanlık hizmet alımı ile ilgili sözleşmenin incelenmesi neticesinde, Strateji Geliştirme Daire Başkanı ve daire çalışanları ile iç denetçilerin görev alanına giren işleri yürütmesi karşılığında bir anlaşma yapıldığı görülmektedir. Ayrıca 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesine göre; idarelerinin stratejik planının hazırlanması ve uygulanmasından sorumlu olan üst yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirmeleri gerekmektedir.

Temyiz dilekçelerinde ısrarla; adı geçen öğretim üyesinden alınan danışmanlık hizmetinin mali konularla ilgili danışmanlık hizmeti değil de sadece stratejik planlama ile ilgili bir danışmanlık hizmeti olduğu iddia edilmekte ve yargılamaya esas rapor ve eklerinden gerçekten de durumun bu şekilde olduğu görülmekte ise de; 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9 uncu maddesine dayanılarak hazırlanan 26.05.2006 tarihli ve 26179 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Genel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesinde:

‘‘Stratejik planlama sürecinde;

…..

c) Stratejik planların doğrudan doğruya kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunludur. İhtiyaç duyulması hâlinde idare dışından temin edilecek danışmanlık hizmetleri sadece yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlıdır.”

Denilmiş, söz konusu bu Yönetmelik 26.02.2018 tarihli ve 30344 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 23 üncü maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve yeni Yönetmeliğin “Genel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesi:

‘‘Stratejik planlama sürecinde aşağıdaki genel ilkelere uyulur:

a) Stratejik planlar bilfiil kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanır.

b) Kamu idaresi çalışanlarının, kamu idaresinin hizmetlerinden yararlananların, kamu idaresinin faaliyet alanı ve hizmetleri ile ilgili sivil toplum kuruluşlarının, ilgili kamu idareleri ile diğer paydaşların katılımları sağlanır ve katkıları alınır.

c) Taşra teşkilatı bulunan kamu idareleri, stratejik plan hazırlama sürecinde hedef ve performans göstergelerini taşra teşkilatlarıyla işbirliği içerisinde belirler.

ç) Çalışmalar, üst yönetici başkanlığında, tüm birimlerin aktif katılım ve katkılarıyla strateji geliştirme biriminin koordinatörlüğünde yürütülür.

d) Stratejik planlama sürecinin etkili ve etkin bir şekilde yürütülmesinden tüm birimler sorumludur.

e) Kamu idareleri için uzun süreli analiz gerektiren çalışmalar stratejik plan hazırlık sürecinden önce özel bir çalışma olarak başlatılır.

f) Taşra teşkilatı bulunan kamu idarelerinde, taşra teşkilatlarının stratejik yönetim kapasitesinin artırılmasına yönelik önlemler merkez teşkilatınca alınır.

g) İlgili tüm kamu idareleri birbirleri ile uyum, işbirliği ve eşgüdüm içerisinde çalışır.

ğ) Stratejik plan hazırlama süreci Bakanlık ile yakın işbirliği içerisinde yürütülür.

h) Kamu idarelerinin stratejik planları; Kanuna, bu Yönetmeliğe, Kılavuza, rehberlere ve Bakanlıkça yayımlanan stratejik planlamaya ilişkin tebliğlere uygun olarak hazırlanır.”

Şeklinde değiştirilmiştir.

İlgili yönetmeliğin ilk halinde, sadece yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularında ihtiyaç duyulması hâlinde idare dışından danışmanlık hizmetleri alınabileceğine izin verilmişken, 2018 yılında yapılan düzenleme ile bu hüküm de kaldırılarak stratejik planların bizzat kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunlu kılınmıştır.

4734 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) hizmet tanımının içerisine “bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (…), tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri”n girdiği ifade edilmiş; aynı Kanunun “Danışmanlık hizmetleri başlıklı” 48 inci maddesinde de “mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetlerin” danışmanlık hizmet sunucularından alınacağı hükme bağlanmıştır.

Bu hükümler dâhilinde idareler danışmanlık da dâhil olmak üzere “hizmet” tanımı içerisine giren işlerini, işin gereği olarak 4734 sayılı Kamu hizmet sunucularından hizmet satın almak suretiyle elbette yerine getirebileceklerdir. Ancak, bu tip hizmet alımlarında ihale mevzuatında yazılı usul, esas ve kurallar çerçevesinde hareket edilmesi gerekir.

Şöyle ki; yukarıdaki tanımlamalarda geçen “ve benzeri” ibaresinden hizmetlerin ya da danışmanlık hizmetlerinin tahdidi olarak sayılmadığına yönelik bir sonuç çıkarılabilecek olsa da; Kamu İhale Genel Tebliğinin “4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde yer alan hizmet tanımında ismen sayılmayan işler” başlıklı 85 inci maddesinde; “… Anılan maddede ismen sayılmayan ve mal alımı veya yapım işi niteliği taşımayan işlerin “benzeri diğer hizmetler’ kapsamında ihale yoluyla alınıp alınamayacağının; ilgili mevzuatında, alım konusunun idarenin görev alanında olup olmadığı, söz konusu işin ihale yoluyla yaptırılmasına engel olan bir düzenleme bulunup bulunmadığı hususlarının değerlendirilmesi suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.” denilerek bu konudaki irade tam olarak ortaya konulmuştur.

Bu bağlamda, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun ve Kamu İhale Genel Tebliğinin yürürlükte olduğu bir tarihte “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”’te yukarıda sözü edilen değişiklik yapılmış, stratejik planlama ile ilgili dışarıdan danışmanlık hizmeti temini imkânı tamamen ortadan kaldırılmıştır.

Dolayısıyla, -hizmet alım yoluyla görevlendirilen Rektör Danışmanının Üniversitenin stratejik planının hazırlanmasında yardımcı olduğu konusunda tereddüt bulunmamakla beraber- yönetmelik değişikliğinden sonra ortada tam da Kamu İhale Genel Tebliğinin işaret ettiği üzere idarenin görev alanında olup kendi personeli eliyle yürütmesi gereken bir stratejik planlama faaliyeti vardır ve bu faaliyetin ihale yoluyla yaptırılmasına engel yeni bir Yönetmelik mevcuttur.

Son olarak, Denetçi tarafından yapılan tespitlere göre danışman olarak görevlendirilen kişi herhangi bir somut rapor hazırlamamış, yaptığı işi gösterir bir belge de sunmamıştır.

Sonuç itibarıyla, hizmet alımı yoluyla yapılan danışmalık işi, Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik gereği bilfiil kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından yapılması gereken bir hizmet olduğundan; bu hizmet karşılığı gider yapılması ve bedelinin üniversite bütçesinden ödenmesinin mümkün olmadığı görülmekte olup, bu gerekçe üzerine ihdas edilen tazmin hükmünde konunun esası yönünden herhangi bir hukuki isabetsizlik söz konusu değildir.

Sorumluluk Yönünden İnceleme:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 inci maddesinde; “… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.” denilmekte ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri hüküm altına alınmıştır. Maddenin devam eden fıkrasında ise gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde:

“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. …

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”

Hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.

Yine 5018 sayılı Kanunda açıkça belirtildiği üzere üst yöneticinin, sorumluluğu altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesini ve kullanılmasını sağlaması; kayıp ve kötüye kullanımını önlemesi, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini gözetmesi gerekmektedir.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Üniversite Yönetim Kurulu” başlıklı 15 inci maddesinde; üniversite yönetim kurulunun idari faaliyetlerde rektöre yardımcı bir organ olduğu ifade edilmiştir. Üniversite Yönetim Kurulunun ilgili Kararda sadece danışmanlık hizmeti alınmasına karar verdiği, hizmetin içeriğine yönelik herhangi bir belirleme yapmadığı görülmüştür. Bu nedenle oluşan kamu zararından Üniversite Yönetim Kurulu Üyelerinin sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.

İlam maddesinde bu doğrultuda belirlenen sorumluluk tevcihi yönünden de tazmin hükmü yerindedir.

Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, gerek konunun esası gerekse de sorumluluk yönlerinden verilen tazmin hükmünde mevzuata aykırı bir husus görülmediğinden; sorumluların tamamen ortak mahiyetteki temyiz dilekçelerinde yer alan iddiaların reddedilerek 137 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE, (Üye …, Üye …ve Üye …’un aşağıda yazılı azınlık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 21.09.2022 tarih ve 52332 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye …, Üye … ve Üye …:

26.05.2006 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelikte sadece yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlı olarak danışmanlık hizmetleri alınabileceği düzenlenmiş ise de, 26.02.2018 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelikte stratejik plan hazırlanması ile ilgili olarak danışmanlık hizmetleri alınabileceği düzenlenmemiştir. Bununla birlikte, 2018 tarihli Yönetmelikte stratejik plan hazırlanması ile ilgili olarak danışmanlık hizmetleri alınabileceğinin düzenlenmemiş olması, 4734 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde bu konuda danışmanlık hizmet alımının yapılamayacağı anlamına gelmemektedir.

Diğer taraftan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 48 inci maddesinde kamu idarelerince danışmanlık hizmeti alınabilecek konular tahdidi olarak sayılmamıştır. Kanun Koyucu, maddenin sonuna “... veya benzeri alanlardaki hizmetler ...” demekle “teknik, mali ve hukuki hizmetlerin” geniş olarak yorumlanmasını gerektiren ifade kullanmıştır. Ayrıca "danışmanlık" tanımı 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinde yapılmış ve bu hizmetin kapsamına girebilecek işler aynı Kanunun 48 inci maddesinde sayılmış olsa da; Kamu İhale Genel Tebliğinin “4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde yer alan hizmet tanımında ismen sayılmayan işler” başlıklı 85 inci maddesinde; “4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde; “Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri … ifade eder.” hükmüne yer verilmiştir. Anılan maddede ismen sayılmayan ve mal alımı veya yapım işi niteliği taşımayan işlerin “benzeri diğer hizmetler’ kapsamında ihale yoluyla alınıp alınamayacağının; ilgili mevzuatında, alım konusunun idarenin görev alanında olup olmadığı, söz konusu işin ihale yoluyla yaptırılmasına engel olan bir düzenleme bulunup bulunmadığı hususlarının değerlendirilmesi suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.” denilerek hizmet tanımı geniş yorumlanmış ve hizmet tanımının sınırlarının ne şekilde belirleneceği açıklanmıştır.

Yukarıda belirtilen düzenlemeler dikkate alındığında stratejik plan danışmanlık hizmeti konusunda danışmanlık hizmeti alınmasında mevzuata aykırı durum bulunmamaktadır. Kaldı ki, hizmetin ifası kamu görevlileri eliyle yapılmaktadır. Hizmet sunucusunun yaptığı iş kamu görevlilerine danışmanlık yaparak destek olmaktır.

Dolayısıyla, Üniversite tarafından stratejik planın hazırlanmasında İlamda adı geçen kişiden danışmanlık hizmeti alınarak, stratejik planın bilfiil Üniversite personeli eliyle hazırlanmasının mevzuata uygun olduğu, İlama konu uygulamada kamu zararı oluşmadığı görüldüğünden; sorumluların tamamen ortak mahiyetteki temyiz dilekçelerinde ileri sürdükleri hususların kabulüyle tazmin hükmünün kaldırılması gerekir.