Sayıştay 5. Dairesi 49562 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 5

• Dosya No: 49562

• Tutanak No: 52007

• Tutanak Tarihi: 18.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Mevzuata aykırı atama.

89 sayılı ilamın 21. Maddesi ile Büyükşehir Belediyesinde şube müdürlüğüne atanan ...’ın atamasının mevzuata aykırı yapılması sonucu kendisine bu kadrodan yapılan ödemeler nedeniyle ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğine,

Kamu zararının tazmininden ise, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi ile atama konulu işlemi arz eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanı ile uygun görüşle arz eden Genel Sekreter Yardımcısı ve olur veren Genel Sekreterin müşterek ve müteselsil sorumluluğuna hükmedilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

Temyize Konu Daire Kararının Mahiyeti

Temyize konu Daire kararında özetle; ...’ın 30.06.1994 tarihinde Anadolu Üniversitesi İşletme Fakültesi dört yıl süreli İşletme Bölümünü bitirdiği,15.12.1996 tarihinde ... Büyükşehir Belediyesine açıktan itfaiye şoförü olarak atandığı, 16.01.1998 tarihinde memur kadrosuna, 15.11.2006 tarihinde ... Özel İdare müdür vekilliğine, 04.08.2009 tarihinde ... Belediye Başkan yardımcılığına, 26.05.2014 tarihinde ... Büyükşehir Belediyesinde şube müdürlüğüne atandığı belirtilerek,

... başkan yardımcılığında 6 aydan fazla çalışmış olduğundan yönetmeliğin 20/c maddesinde istenen 6 aydan fazla çalışma şartını yerine getirmesine karşın, aynı madde de istenen “ …, aranan şartları taşımaları kaydıyla,..” şartını taşımadığı sonucuna varılmakta,

Atamanın yapıldığı tarihte Yönetmeliğin görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar başlıklı 7 inci maddesine göre bir kişinin şube müdürü olarak atanabilmesi için, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşıması, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olması ve iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olması ve sınavda başarılı olması gerektiği,

...’ın atanma şartlarından iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olma şartını taşımadığı sonucuna varılarak kendisine bu kadrodan yapılan ödemeler sebebiyle kamu zararına sebebiyet verildiğine hükmedilmiştir.

Dilekçilerin İddia ve İtirazları

...’ın Şube müdürlüğü görevini fiilen yapması, yasal mevzuatların öngördüğü bütün sorumlulukları yerine getirmesi nedeniyle mali haklarından da faydalanabileceği belirtilerek,

İLO Sözleşmesinin 1951 Tarih ve 100 no'lu “Eşit Değerde iş için Eşit Ücret Sözleşmesi” ilgili hükümleri, Anayasanın 18. Maddesinde belirtilen “Hiç kimse zorla çalıştırılamaz. Angarya yasaktır” hükmü ve 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunun 99. Maddesi gereğince angarya iş yaptırılamayacağı ifade edilerek ilgili işlemin hukuka uygun olduğu iddia edilmektedir.

Maddi Unsurları Bağlamında Konunun Esastan İncelenmesi

Somut olaya konu atamada şube müdürü olarak atanan ...’ın 6 ay süreden fazla Belediye Başkan Yardımcılığı görevinde bulunduğu,

Anadolu Üniversitesi İşletme Fakültesi dört yıl süreli İşletme Bölümünü bitirdiği anlaşılmaktadır.

04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 20. Maddesinde;

“(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür. Zabıta ve itfaiye personelinin bu Yönetmelik kapsamındaki görevde yükselmeye tabi kadrolara atanmalarında unvan denklikleri esas alınır. Zabıta ve itfaiye personelinden;

a) Zabıta müdürü ve itfaiye müdürü kadrolarında en az iki yıl görev yapanlar, 19 uncu maddenin birinci fıkrasının (c) bendindeki hükümlere göre,

b) Zabıta şube müdürü ve itfaiye şube müdürü kadrolarında görev yapanlar, 5 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin (1) numaralı alt bendi ile (b), (c) ve (ç) bentlerinde yer alan kadrolara ve daha alt düzeydeki diğer kadrolara,

c) Zabıta amiri ve itfaiye amiri kadrolarında görev yapanlar, 5 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (c) bendinde yer alan kadrolara ve daha alt düzeydeki diğer kadrolara,

…

alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, sınavsız, genel hükümlere göre atanabilirler.” Denilmektedir.

Somut olayda belediye başkan yardımcılığından ilgili şube müdürlüğüne yapılan atamanın görevde yükselme niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır. Bu çerçevede aksine bir düzenleme bulunmaması ve belediye başkan yardımcılığı kadrosuna asaleten atanan personelin, bu kadrodan müdür kadrosuna atanmasının görevde yükselme mahiyetinde bir atama olarak kabul edilmemesi sebebiyle ve mevzuatta belirtilen diğer şartların taşındığı da anlaşıldığından, görevde yükselme sınavına katılmadan müdür kadrosuna atanmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı görülmektedir.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açılamalar çerçevesinde ilgili personelin şube müdürlüğü kadrosuna atanmasına mevzuata aykırılık bulunmadığından bahisle konuya ilişkin dilekçi itirazlarının kabul edilerek 89 sayılı İlamın 21 inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye …, Üye …, Üye …, Üye …, Üye …, Üye … ve Üye …’ın Daire kararının haliyle tasdiki gerekir şeklindeki karşı görüşüne karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 18.05.2022 tarih ve 52007 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri

Üye …, Üye …, Üye …, Üye …, Üye …, Üye … ve Üye …’ın ayrışık görüşü;

04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde;

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1. Müdür, şube müdürü

2. Koruma ve güvenlik görevlisi amiri,

3. Şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi.

d) İdari hizmetler grubu;

1. Ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru, eğitmen,

2. Bilgisayar işletmeni, veri hazırlama ve kontrol işletmeni, veznedar, anbar memuru, ayniyat memuru, belediye trafik memuru, bilet satış memuru, evlendirme memuru, gemi adamı, koruma ve güvenlik görevlisi, gişe memuru, memur, mutemet, sayaç memuru, tahsildar, şoför.

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. (07.05.2014 tarihli R:G. ile değişik) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,

e) Şef kadrosuna atanabilmek için;

1. En az iki yıllık yüksekokul mezunu olmak,

2. Son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde en az iki yıl süreyle çalışmış olmak,

“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde;

“Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, (Değişik ibare:RG-7/5/2014-28993) “araştırma, planlama ve savunma hizmetleri” (Mülga ibare:RG-7/5/2014-28993) (…) hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” düzenlemeleri yapılmıştır.

Yukarıda sıralanan maddeler mucibince, sınavsız hangi kadrolara hangi şartlarda atama yapılacağı açıkça belirlenmiştir. Görüleceği üzere “Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, “araştırma–planlama” ve “hukuk” hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” şeklindeki düzenleme gerekli şartları taşıyanların sınavsız atanması için yapılmıştır.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; ...’ın hizmet cetvelinden, 30.06.1994 tarihinde Anadolu Üniversitesi İşletme Fakültesi dört yıl süreli İşletme Bölümünü bitirdiği,15.12.1996 tarihinde ... Büyükşehir Belediyesine açıktan itfaiye şoförü olarak atandığı, 16.01.1998 tarihinde memur kadrosuna, 15.11.2006 tarihinde ... Özel İdare müdür vekilliğine, 04.08.2009 tarihinde ... Belediye Başkan yardımcılığına, 26.05.2014 tarihinde ... Büyükşehir Belediyesinde şube müdürlüğüne atandığı anlaşılmaktadır.

... başkan yardımcılığında 6 aydan fazla çalışmış olduğundan yönetmeliğin 20/c maddesinde istenen 6 aydan fazla çalışma şartını yerine getirmesine karşın, aynı madde de istenen “ …, aranan şartları taşımaları kaydıyla,..” şartını taşımamaktadır.

Atamanın yapıldığı tarihte Yönetmeliğin görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar başlıklı 7 inci maddesine göre bir kişinin şube müdürü olarak atanabilmesi için, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşıması, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olması ve iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olması ve sınavda başarılı olması gerekir. Kişi istenen üç şartı taşıyıp en az 6 ay belediye başkan yardımcılığı görevini yaptığı takdirde müdürlüğe sınavsız atanabilir. Başkan yardımcılığından müdürlüğe atanmada anılan yönetmeliğin 20/c ile 7 nci madde hükmü birlikte dikkate alınmalıdır. ... atanma şartlarından iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olma şartını taşımamaktadır.

Tüm bu sebeplerle dilekçilerce daire kararının esasına ilişkin ileri sürülen iddiaların reddine ve Daire kararının tasdikine karar verilmesi gerekir.

Üye … ayrışık görüşü;

Daire kararına ilişkin esas ve sorumluluk yönünden ayrışık görüşe iştirak edilmekte olup, Daire kararının tasdikine karar verilmesi gerekir.

Yargılama usulü açısında ise;

Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular temyiz ve karar düzeltme ile yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 Sayılı Kanunun, Temyiz başlıklı 55. Maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi ile yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.

Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dahil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanunda normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.

İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumluların haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.

Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında kaldırma seçeneği ortadan kalkmaktadır. Bu durumda, diğer temyiz mercilerinde olduğu gibi ilk derece mahkemesince verilmiş olan kararın olduğu gibi veya düzelterek tasdiki veya bozulması seçenekleri arasında sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.

Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (9’a karşı 7 oya) ulaştığı gerekçe gösterilerek usul hukukuna aykırı olarak müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Üye …’ın ayrışık görüşü;

Daire kararına ilişkin esas yönünden ayrışık görüşe iştirak edilmekle birlikte konu sorumluluk tesisi yönünden de ayrıca tetkik edilmelidir. Kararda bu hususa değinilmemiştir.

Somut olaya konu atama işlemine istinaden yapılan ödemeler ile kamu zararına sebebiyet verildiği tespiti üzerine sorumluluk tesisi noktasında; atama konulu işlemi arz eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanı ile uygun görüşle arz eden Genel Sekreter Yardımcısı ve olur veren Genel Sekreter ile birlikte müşterek ve müteselsilen ilişikli 2019 yılı ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de sorumluluğa dâhil edildiği anlaşılmaktadır.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin ‘Aylıklar’ başlıklı 8’inci maddesinde;

“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek:11),

c) Terfilerde, terfi onayı (Otomatik olarak yapılan kademe ilerlemelerinde terfi onayı aranmaz.),

ç) Görevden uzaklaştırmalarda, yetkili makamın onayı veya yazısı,

d) Görevden uzaklaştırılmış olanların göreve iadelerinde, yetkili makamın onayı ve göreve başlama yazısı,

e) Görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıklarının ödenmesinde, harcama talimatı,

f) Ücretli vekaletlerde, vekalet onayı ve işe başlama yazısı,

g) İkinci görev ödemelerinde, ikinci görev onayı ve işe başlama yazısı,

ğ) Aylıksız izin ve askerlik dönüşü yeniden işe başlamalarda, işe başlama yazısı.

(2) Malî yılın ilk ayına ait ödemelerde, personelin kıdem aylığına esas hizmet sürelerini gösteren insan kaynakları birimince onaylı listenin ödeme belgesine eklenmesi gerekir. Diğer aylarda ise durumunda değişiklik olanların listesi ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir. Söz konusu düzenlemeden anlaşılacağı üzere personele yapılacak ilk ödemeye ilişkin ödeme emri belgesine, kişinin hukuki durumunu gösterir atama, görevlendirme vb. konulu resmi belgelerin ekleneceği, sonraki ödeme emri belgelerine bu belgelerin eklenmeyeceği anlaşılmaktadır.

Somut olayda karara esas hukuki işlem; ilgili personelin 26.05.2014 tarihinde ... Büyükşehir Belediyesinde şube müdürlüğüne atanması ve bu işlemin hukuka aykırılığı hususudur. Bu atama işlemine istinaden ilgili personele 2019 yılı içerisinde yapılan ödemeler konulu ödeme emri belgelerinde, yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü mucibince, 26.05.2014 tarihli görevlendirme konulu resmi yazıya yer verilmemiştir. İlişkili ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin ilişikli ödeme emri ekleri çerçevesinde 2014 tarihli atama işleminin hukuki yönünün incelemekle yükümlü tutulamayacağından, kamu zararı ile fiil arasında illiyet bağı kurulamayacak olup bu sebeple Daire kararının hem esastan hem de sorumluluk yönünden bozulmasına karar verilmesi gerekir.