Sayıştay 5. Dairesi 49550 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 5

• Dosya No: 49550

• Tutanak No: 52017

• Tutanak Tarihi: 18.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Mevzuata aykırı atama.

89 sayılı ilamın 31. Maddesi ile Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü olarak görünen ...’ın atamasının mevzuata aykırı yapılması sonucu kendisine bu kadrodan yapılan ödemeler ile ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğine,

Kamu zararının tazmininden ise, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi ile Diğer Sorumlular; yapılan atamanın yönetmeliğe uygun olup olmadığı konusunda gerekli araştırmayı yapmayan dönemin Büyükşehir Belediyesi İnsan Kaynakları Şube Müdürü ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanının müşterek ve müteselsil sorumluluğuna hükmedilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

Maddi Olay

14.01.1988 tarihinde memuriyete başlayan ... 05.06.2006 tarihinde Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi İktisadi ve İdari Programlar Bölümü iki yıl süreli İlahiyat Programını (önlisans) bitirmiş, 15.04.2010 tarihinde sınavla muhasebeci kadrosuna atanmış, muhasebeci olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanmış ve 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü olarak atanmıştır.

Maddi Unsurları Bağlamında Konunun Esastan İncelenmesi

5302 sayılı İl Özel idaresi Kanunu’nun “İl özel idaresi teşkilâtı” başlıklı 35 inci maddesinin dördüncü fıkrasında; “İlçelerde, özel idare işlerini yürütmek amacıyla kaymakama bağlı ilçe özel idare teşkilâtı oluşturulabilir.”, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 36 ncı maddesinde; “Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Bu ilke ve standartlar çerçevesinde norm kadro çalışmasını il özel idaresi yapar veya yaptırır. İl özel idaresi personeli, vali tarafından atanır ve ilk toplantıda il genel meclisinin bilgisine sunulur.”

10.06.2007 gün ve 26548 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “İlçe özel idaresi kurulması” başlıklı 17 nci maddesinin birinci fıkrasında; “5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 35 inci maddesi çerçevesinde ilçelerde özel idare teşkilatı kurulması durumunda, ildeki ilçe sayısını geçmeyecek sayıda ilçe özel idare müdürü kadrosu bu Yönetmeliğin Ek 4’ünde yer alan (I) sayılı Özel İdareler Memur Kadro Kütüğüne uygun olarak ihdas edilerek özel idarenin kadrolarına eklenir.”

düzenlemeleri yapılmıştır.

Norm kadro yönetmeliği kadrolarda standardı getiren hangi kadroların kullanılacağını, kullanılacak kadroların en üst ve alt derecelerinin belirlendiği düzenlemedir. Norm kadro yönetmeliğinde belirtilen kadrolara yapılacak atamaların nasıl olacağı ile ilgili düzenleme bulunmamaktadır. Kadrolara nasıl atama yapılacağı Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ile 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte belirtilmiştir.

04.07.2009 günlü Yönetmeliğin 5/1/a-1 maddesinde müdürler görevde yükselmeye tabi tutulacak kadrolar arasında sayılmıştır. Yönetmelikte yer alan düzenlemelere göre kişinin müdürlüğe atanabilmesi için dört yıllık okul mezunu olması, belirli görevlerde belirli sürede bulunması ve yazılı sınavda başarılı olması gerekir. İdare/kamu hukukunda atama/görevlendirme belli şart ve niteliklere bağlanmıştır. Belirtilen kadrolara atanma veya görevlendirme ancak şartların sağlanmasıyla mümkündür.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; 14.01.1988 tarihinde memuriyete başlayan ... 05.06.2006 tarihinde Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi İktisadi ve İdari Programlar Bölümü iki yıl süreli İlahiyat Programını (önlisans) bitirmiş, 15.04.2010 tarihinde sınavla muhasebeci kadrosuna atanmış, muhasebeci olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanmış ve 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü olarak atanmıştır. Bakıldığında ...’ın dört yıl süreli okul mezunu olmadığı anlaşılmaktadır.

İlçe özel idare müdürlüğüne yapılan atamasının geçerli olup olmadığı ile bunun kazanılmış hak oluşturup oluşturmadığı hususuna ilişkin olarak;

Atamanın dayanağı 31.08.2013 gün ve 28751 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 06.05/2013 tarihli ve 2013/4957 sayılı sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Yönetmeliğin 1 inci maddesiyle yapılan “ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere” şeklindeki hükümdür.

İdare/kamu hukukunda atama/görevlendirme belli şart ve niteliklere bağlanmıştır. Belirtilen kadrolara atanma veya görevlendirme ancak şartların sağlanmasıyla mümkündür. Atamanın yapıldığı tarihte atanacak kadro için öngörülen duyuruya çıkılma, başvurular alınma ve eğitime katılma ile sınav şartı yerine getirilmemiştir.

İlçe özel idare müdürü kadrolarına atanabilmek için Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikteki görevde yükselme ve unvan değişikliği için gerekli hizmet süreleri, eğitim düzeyi, sınav ve sınav sonrası eğitim gibi hususlarda yapılan düzenlemelerde gereken şartların yerine getirilmesi gerekmektedir.

02.02.2000 gün ve 23952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelikte ilçe özel idare müdürü yer alırken 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte yer almamasının ilçe özel idare müdürlüğüne yapılacak atamanın görevde yükselme sınavına tabi olmadığı anlamına gelmediği açıktır. 04.07.2009 günlü Yönetmelikte “ilçe özel idare” müdürü yer almasa da “müdür” yer aldığı için ve ilçe özel idare müdürü de “müdür” olduğundan sınava tabidir.

Diğer taraftan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 8 inci maddesinde; “İlçe idare kurulu, kaymakamın başkanlığı altında tahrirat katibi, malmüdürü, hükümet hekimi, milli eğitim memuruyla tarım memuru ve veterinerden teşekkül eder.” denilmekte olup, ilçe özel idare müdürü “ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere” kapsamında değildir.

Sınava girmeden ilçe özel idare müdürlüğüne atanıp buradan naklen şube müdürlüğüne geçilmesi mümkün değildir. 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesine göre yapılan atama sonucu bu müdürlüğün kazanılmış hak kabul edilerek naklen şube müdürlüğüne atanabileceğini kabul etmek mümkün değildir. İlçe özel idare müdürlüğüne atanmış olma herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmeyeceği gibi şube müdürlüğüne atanmanın basamağı da değildir.

Kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması zorunludur. Bu zorunluluk atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınması gereklidir. Bu çerçevede ilgilinin Büyükşehir Belediyesindeki şube müdürü kadrosuna atanırken bu kadroya atanabilmek için gereken şartı taşımadığı açıktır. Bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olması ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmaz. Söz konusu koşulların atama süresince de taşınması zorunlu olduğundan bu koşulun taşınmadığının daha sonra tespit edilmesi bu kişinin bu kadroda çalışmasına hukuki engel oluşturur. İlgilinin gerekli koşulları taşımadan şube müdürlüğüne atandığı anlaşıldığında bu görevi yürütebilmesine olanak da bulunmamaktadır. İdari yargı, istikrarlı olarak koşullarını taşımadığı halde yapılan atamanın açık hata kapsamında olduğu ve bu nedenle yapılan ödemelerin her zaman geri alınacağına dair kararlar vermektedir.

Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarında belirtildiği üzere kazanılmış hak, hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun elde edilmesi halinde geçerlidir. Hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun elde edilmeyen hak, kazanılmış hak olarak değerlendirilemez.

07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin “Naklen atamalar” başlıklı Ek 2 nci maddesinin birinci fıkrasında; “Diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlardan, bu Yönetmelikte belirtilen aynı unvana, bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara genel hükümlere göre naklen atama yapılabilir. Ancak; müdür, şube müdürü ve aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklarda ilgili unvan için belirtilen öğrenim şartı aranır.” denilmektedir.

14.01.1988 tarihinde memuriyete başlayan ... 05.06.2006 tarihinde Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi İktisadi ve İdari Programlar Bölümü iki yıl süreli İlahiyat Programını (önlisans) bitirmiş, 15.04.2010 tarihinde sınavla muhasebeci kadrosuna atanmış, muhasebeci olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanmış ve 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü olarak atanmıştır. ... dört yıl süreli okul mezunu değildir.

... 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü kadrosuna atanmıştır. Her ne kadar 6360 sayılı Kanun’a istinaden şube müdürü kadrosuna atanmış olsa da, 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin “Naklen atamalar” başlıklı Ek 2 nci maddesinin birinci fıkrasında, “…müdür, şube müdürü ve aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklarda ilgili unvan için belirtilen öğrenim şartı aranır.” denildiği, bu kişi iki yıllık önlisans mezunu olduğundan ve Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte şube müdürlüğü için dört yıllık okul mezunu şartı arandığından dolayı bu maddeye istinaden okul şartını sağlamamaktadır.

Neticeten, 04.07.2009 günlü Yönetmelikte “ilçe özel idare” kelime olarak yer almasa da “müdür” yer aldığı için ve ilçe özel idare müdürü de “müdür” olduğundan sınava tabi olduğu, yönetmeliğe göre ister unvanlı isterse unvansız olsun her hangi bir müdür kadrosuna atamanın görevde yükselme sınavına tabi olduğu, atamalarda 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğinin esas alınması gerektiği ve burada müdür kadrosunun yer aldığı, kişinin 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü kadrosuna atanmış olsa da, 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin “Naklen atamalar” başlıklı Ek 2 nci maddesinin birinci fıkrası hükmüne göre Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte şube müdürlüğü için dört yıllık okul mezunu şartı arandığından ve söz konusu personel de iki yıllık önlisans mezunu olduğundan dolayı okul şartını sağlamadığı tüm bu sebeplerle idarece tesis edilen işlemde mevzuata uyarlığın bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Manevi Unsurlar Bağlamında Konunun Sorumluluk Yönünden İncelenmesi

Temyize konu Daire kararında maddi olay şu şekildedir;

14.01.1988 tarihinde memuriyete başlayan ... 05.06.2006 tarihinde Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi İktisadi ve İdari Programlar Bölümü iki yıl süreli İlahiyat Programını (önlisans) bitirmiş, 15.04.2010 tarihinde sınavla muhasebeci kadrosuna atanmış, muhasebeci olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanmış ve 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü olarak atanmıştır.

Kamu zararına esas tutulan hukuki uyuşmazlık konusu husus 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atanması işlemidir.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin ‘Aylıklar’ başlıklı 8’inci maddesinde;

“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek:11),

c) Terfilerde, terfi onayı (Otomatik olarak yapılan kademe ilerlemelerinde terfi onayı aranmaz.),

ç) Görevden uzaklaştırmalarda, yetkili makamın onayı veya yazısı,

d) Görevden uzaklaştırılmış olanların göreve iadelerinde, yetkili makamın onayı ve göreve başlama yazısı,

e) Görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıklarının ödenmesinde, harcama talimatı,

f) Ücretli vekâletlerde, vekâlet onayı ve işe başlama yazısı,

g) İkinci görev ödemelerinde, ikinci görev onayı ve işe başlama yazısı,

ğ) Aylıksız izin ve askerlik dönüşü yeniden işe başlamalarda, işe başlama yazısı.

(2) Malî yılın ilk ayına ait ödemelerde, personelin kıdem aylığına esas hizmet sürelerini gösteren insan kaynakları birimince onaylı listenin ödeme belgesine eklenmesi gerekir. Diğer aylarda ise durumunda değişiklik olanların listesi ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir. Söz konusu düzenlemeden anlaşılacağı üzere personele yapılacak ilk ödemeye ilişkin ödeme emri belgesine kişinin hukuki durumunu gösterir atama, görevlendirme vb. konulu resmi belgelerin ekleneceği, sonraki ödeme emri belgelerine bu belgelerin eklenmeyeceği anlaşılmaktadır.

Somut olayda karara esas hukuki işlem; ilgili personelin 14.05.2014 tarihinde belediyeye naklen şube müdürü olarak atanması işleminin hukuka aykırılığı hususudur. Bu atama işlemine istinaden ilgili personele 2019 yılı içerisinde yapılan ödemeler konulu ödeme emri belgelerinde, yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü mucibince, 14.05.2014 tarihli naklen atama konulu resmi yazıya yer verilmemiştir. İlişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin ilişikli ödeme emri ekleri çerçevesinde 14.05.2014 tarihli atama işleminin hukuki yönünü incelemekle yükümlü tutulamayacağından, kamu zararı ile fiil arasında illiyet bağı kurulamayacağından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna hükmedilmesi yerinde değildir.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde;

İlçe özel idaresinde şef olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanan söz konusu kişinin 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atanması işleminin hukuka aykırılığı açık olduğundan dilekçilerce Daire kararının esasına ilişkin yapılan itirazların REDDİNE,

Ancak ilişikli ödeme emri belgelerinde imzaları olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun bulunmadığı tespiti üzerine Daire kararının sorumluluk tesisi yönünden yeniden incelenerek hüküm tesisini teminden 89 sayılı ilamın 31’nci maddesinin sorumluluk yönünden BOZULMASINA,

(…. Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye …’ün Daire kararının kaldırılması gerekir şeklindeki,

Üye … ve Üye …’in Daire kararının haliyle tasdiki gerekir şeklindeki karşı görüşüne karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 18.05.2022 tarih ve 52017 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri

…. Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye …’ün karşı oy gerekçesi;

İlgili personelin 15.04.2010 tarihinde sınavla muhasebeci kadrosuna, muhasebeci olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü kadrosuna ve 14.05.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği şube müdürü kadrosuna atandığı anlaşılmıştır.

İçişleri Bakanlığı Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliğinin “Devredilen veya özelleştirilen kuruluşlardan atama” başlıklı 25 inci maddesinin (b) fıkrasında; “12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile büyükşehirlerde tüzel kişilikleri sona eren İl Özel İdarelerinden Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına Devir, Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonlarınca atanan ya da belediye ve bağlı kuruluşlara devredilen norm kadro ve ihtiyaç fazlası personelden aynı Kanununun geçici 1 inci maddesi kapsamında Bakanlığa ilk defa atanacaklarda” bu yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiştir. Söz konusu personelin atamasının da bu kapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir.

Ayrıca, 15.3.1999 tarih ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ve 10.06.2007 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerinde ilçe özel idare müdürlerine yer verilmediğine göre bu kadronun görevde yükselmeye tabi kadrolardan olmadığı anlaşılmakta olup, dolayısıyla görevde yükselme eğitimi ve sınavına tabi tutulmalarına gerek bulunmadığından genel hükümlere göre atama yapılması gerekmektedir.

Netice itibariyle, İçişleri Bakanlığı Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliğinin 25’nci madde hükmü ve 657 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (B) fıkrası gereğince; söz konusu atamanın hukuka aykırı olmadığı esası ile Daire kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.

Üye … ve Üye …’in karşı oy gerekçesi;

Kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması zorunludur. Bu zorunluluk atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınması gereklidir. Hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun elde edilmeyen hak, kazanılmış hak olarak değerlendirilemez. Dolayısıyla sınava girmeden ilçe özel idare müdürlüğüne atanıp buradan naklen şube müdürlüğüne geçilmesi mümkün değildir. 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesine göre yapılan atama sonucu bu müdürlüğün kazanılmış hak kabul edilerek naklen şube müdürlüğüne atanabileceğini kabul etmek mümkün değildir. İlçe özel idare müdürlüğüne atanmış olma herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmeyeceği gibi şube müdürlüğüne atanmanın basamağı da değildir.

Tüm bu sebeplerle Daire kararının esas ve sorumluluk yönünden haliyle tasdiki gerekir.