Sayıştay 5. Dairesi 49547 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2019

• Daire: 5

• Dosya No: 49547

• Tutanak No: 52012

• Tutanak Tarihi: 18.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Mevzuata aykırı atama.

89 sayılı ilamın 25. Maddesi ile Şef kadrosunda olan ...’ın mevzuata aykırı bir şekilde naklen müfettiş kadrosuna atanması sonucu kendisine bu kadrodan ödeme yapılmak suretiyle ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğine,

Kamu zararının tazmininden ise Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi ile müfettiş kadrosuna atamayı arz eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanı, uygun görüşle arz eden Genel Sekreter Yardımcısı ve olur veren Genel Sekreterin müşterek ve müteselsil sorumluluğuna hükmedilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ

Temyize Konu Daire Kararının Mahiyeti

Temyize konu Daire kararında özetle; 29.09.1997 tarihinde açıktan öğretmen olarak atanan ...’ın, 24.03.2000 tarihinde naklen ... Büyükşehir Belediyesi memur kadrosuna, 28.08.2008 tarihinde naklen öğretmen kadrosuna, 17.09.2008 tarihinde naklen ... Büyükşehir Belediyesi memur kadrosuna, 15.04.2010 tarihinde görevde yükselme sınavıyla şef kadrosuna, 25.06.2012 tarihinde naklen müfettiş kadrosuna atandığı tespiti üzerine,

12.09.1995 tarihinde Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Kamu Yönetimi bölümünü bitiren ...’ın kariyer bir meslek olan müfettişliğe sınavla girebileceği ve yeterlilik sınavından sonra müfettişliğe atanabileceği sonucuna varılarak, müfettişlik unvanına sahip olmayan ...’ın idari görev olan şef kadrosundan naklen müfettiş kadrosuna atanmasının hukuken mümkün olmadığına hükmedilmiştir.

Dilekçilerin İddia ve İtirazları

Dilekçilerce; müfettiş görevini asaleten yürüten ...’in görevini fiilen yapması, yasal mevzuatların öngördüğü bütün sorumlulukları yerine getirmesi nedeniyle mali haklarından da faydalanabileceği belirtildikten sonra,

İLO Sözleşmesinin 1951 Tarih ve 100 no'lu “Eşit Değerde iş için Eşit Ücret Sözleşmesi”nin Anayasanın 18. maddesi “Hiç kimse zorla çalıştırılamaz- Angarya yasaktır” ve 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunun 99. Maddesi gereğince angarya iş yaptırılamayacağı hükümleri gereğince kendisine yapılan ödemlerin hukuka uygun olduğu belirtilmektedir.

Maddi Unsurları Bağlamında Konunun Esastan İncelenmesi

İlgili hukuki düzenlemeler bağlamında maddi olay incelendiğinde;

22.02.2007 gün ve 26442 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürülüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “Müfettiş ve Mali Hizmet Uzmanı” başlıklı 12 nci maddesinde;

“ (1) Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan norm kadro standartları cetvellerinde kendi alt gruplarında müfettiş ve mali hizmet uzmanı öngörülen kapsama dahil kurum ve kuruluşlar bu unvanlarda personel istihdam edebilirler. Bu şekilde istihdam edilecekler, en az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi ve yurt dışındaki öğretim kurumlarından mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı sonunda mesleğe müfettiş yardımcısı ya da mali hizmetler uzman yardımcısı olarak alınırlar. En az üç yıl çalışmak (Mülga ibare:RG-10/4/2014-28968) (…) şartıyla açılacak yeterlik sınavına girme hakkını elde ederler. Yeterlik sınavında başarılı olanlar ilgisine göre müfettiş ya da mali hizmet uzmanı olarak atanırlar.

(2) (Ek:RG-27/11/2011-28125) Bu Yönetmelik kapsamında teftiş kurulu başkanlığı ve/veya müdürlüğü bulunan mahalli idareler mevzuata uygun olarak hazırladıkları teftiş kurulu yönetmeliklerini İçişleri Bakanlığından alınacak uygun görüşten sonra yürürlüğe koyarlar. Söz konusu yönetmelik için uygun görüş alınmadan müfettiş ve müfettiş yardımcılığı kadrolarına atama yapılamaz...”

Denilmekte olduğu,

08.01.2007 gün ve 03 numaralı meclis kararı ile kabul edilen ... Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15 inci maddesi ile; “Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu müfettişliğine doğrudan atama yoluyla veya müfettiş yardımcısı olarak girilir.” şeklinde düzenlemeye yer verildiği anlaşılmaktadır.

Yönetmeliğin takip eden maddelerinde müfettişliğe giriş şartları, yetiştirilme, sınav ve yeterliliğe ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Yukarıda yer alan düzenlemelere göre müfettişliğe müfettiş yardımcısı olarak girilip belirli eğitim sonucunda yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlar atanabilecektir. ... Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 15 inci maddesinde yer alan doğrudan atama yoluyla girileceği ibaresi müfettiş olan kişilerin atanmasına ilişkindir.

Müfettiş olmayan kişilerin müfettiş olarak atanması, 657/36-A-11 ile Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin Müfettiş ve Mali Hizmet Uzmanı başlıklı 12 nci maddesine aykırıdır.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; 29.09.1997 tarihinde açıktan öğretmen olarak atanan ...’ın, 24.03.2000 tarihinde naklen ... Büyükşehir Belediyesi memur kadrosuna, 28.08.2008 tarihinde naklen öğretmen kadrosuna, 17.09.2008 tarihinde naklen ... Büyükşehir Belediyesi memur kadrosuna, 15.04.2010 tarihinde görevde yükselme sınavıyla şef kadrosuna, 25.06.2012 tarihinde naklen müfettiş kadrosuna atandığı anlaşılmaktadır.

Söz konusu kişi 12.09.1995 tarihinde Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. Kamu Yönetimi bölümünü bitirmiştir.

Bu bilgiler ışığında söz konusu kişinin müfettişlik sınavına girmeden ve daha önce kazandığı müfettişlik unvanı olmadan belediye müfettişliğine atanması mümkün değildir.

Ayrıca, belediyelerin çıkaracağı Teftiş Kurulu Yönetmeliklerinin Norm Kadro Yönetmeliğine aykırı olamayacağı, aykırı hükümler bulunması halinde ise üst norm olan bu yönetmelik hükmünün uygulanacağı normlar hiyerarşisi bağlamında hukuki bir gerekliliktir.

Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “Müfettiş ve Mali Hizmet Uzmanı” başlıklı 12 nci maddesine göre müfettişlerin ancak özel yarışma sınavıyla mesleğe girileceği dikkate alındığında bu kişinin müfettiş kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu açıktır.

Tüm bu sebeplerle temyize konu daire kararında hukuka aykırılık bulunmamakta olup dilekçilerce daire kararının esasına ilişkin ileri sürülen itirazlar yerinde görülmemektedir.

HÜKÜM

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde 5. Dairece 89 sayılı ilamın 25. Maddesi ile verilen hükmün TASDİKİNE,

(... Daire Başkanı …’ın Daire kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekir şeklindeki,

…. Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye ...’ın Daire kararının sorumluluk yönünden bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı ) oyçokluğuyla,

6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 18.05.2022 tarih ve 52012 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri

…. Daire Başkanı …’ın karşı oy gerekçesi;

22.02.2007 gün ve 26442 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “Müfettiş ve Mali Hizmet Uzmanı” başlıklı 12’nci maddesinde,

“ (1) Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan norm kadro standartları cetvellerinde kendi alt gruplarında müfettiş ve mali hizmet uzmanı öngörülen kapsama dahil kurum ve kuruluşlar bu unvanlarda personel istihdam edebilirler. Bu şekilde istihdam edilecekler, en az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi ve yurtdışındaki öğretim kurumlarından mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı sonunda mesleğe müfettiş yardımcısı ya da mali hizmetler uzman yardımcısı olarak alınırlar. En az üç yıl çalışmak (Mülga ibare:RG-10/4/2014-28968) (…) şartıyla açılacak yeterlik sınavına girme hakkını elde ederler. Yeterlik sınavında başarılı olanlar ilgisine göre müfettiş ya da mali hizmet uzmanı olarak atanırlar.

(2) (Ek:RG-27/11/2011-28125) Bu Yönetmelik kapsamında teftiş kurulu başkanlığı ve/veya müdürlüğü bulunan mahalli idareler mevzuata uygun olarak hazırladıkları teftiş kurulu yönetmeliklerini İçişleri Bakanlığından alınacak uygun görüşten sonra yürürlüğe koyarlar. Söz konusu yönetmelik için uygun görüş alınmadan müfettiş ve müfettiş yardımcılığı kadrolarına atama yapılamaz...” düzenlemesi yer almaktadır. 08.01.2007 gün ve 03 numaralı meclis kararı ile kabul edilen ... Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Yönetmeliği’nin 15’inci maddesi, “Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu müfettişliğine doğrudan atama yoluyla veya müfettiş yardımcısı olarak girilir.” şeklinde düzenlenmiştir.

Karar alıcılarca; o tarihte yürürlükte bulunan Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin Müfettişliğe girişi düzenleyen 15’inci maddesinde yer verilen, Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu müfettişliğine doğrudan atama yoluyla veya Müfettiş yardımcısı olarak girileceği, müfettiş yardımcılığında geçen süre dahil olmak üzere 4 yıllık müfettişlik hizmeti bulunan, mesleğe yarışma ve yeterlik sınavını kazanarak girmiş olan Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşlar ve İktisadi Devlet Teşekkülleri Müfettişlerinin doğrudan Büyükşehir Belediye Başkalığı Teftiş Kurulu müfettişliğine atanabilecekleri düzenlemesi, sınavsız olarak doğrudan müfettiş olarak atama yapılabilecek şekilde yorumlanmıştır.

Daire kararına esas olan atama işleminde karar alıcıların işlemi yönetmeliğin farklı yorumlanmasında kaynaklanmakta olup, sorumluların kasten mevzuata aykırı hareket etmesi durumu söz konusu değildir.

Bu itibarla, Daire kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.

…. Daire Başkanı …, Üye …, Üye … ve Üye ...’ın karşı oy gerekçeleri;

İlişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin işlemleri ile kamu zararı arasında illiyet bağı kurulamayacak olup, bu kişilerin sorumluluğuna gidilemeyeceğinden temyize konu Daire kararı sorumluluk yönünden bozulması gerekir. Şöyle ki;

Somut olaya konu atama işlemine istinaden yapılan ödemeler ile kamu zararına sebebiyet verildiği tespiti üzerine sorumluluk tesisi noktasında; müfettiş kadrosuna atamayı arz eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanı, uygun görüşle arz eden Genel Sekreter Yardımcısı ve olur veren Genel Sekreter ile birlikte müşterek ve müteselsilen ilişikli 2019 yılı ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de sorumluluğa dâhil edildiği anlaşılmaktadır.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin ‘Aylıklar’ başlıklı 8’inci maddesinde;

“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek:11),

c) Terfilerde, terfi onayı (Otomatik olarak yapılan kademe ilerlemelerinde terfi onayı aranmaz.),

ç) Görevden uzaklaştırmalarda, yetkili makamın onayı veya yazısı,

d) Görevden uzaklaştırılmış olanların göreve iadelerinde, yetkili makamın onayı ve göreve başlama yazısı,

e) Görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıklarının ödenmesinde, harcama talimatı,

f) Ücretli vekaletlerde, vekalet onayı ve işe başlama yazısı,

g) İkinci görev ödemelerinde, ikinci görev onayı ve işe başlama yazısı,

ğ) Aylıksız izin ve askerlik dönüşü yeniden işe başlamalarda, işe başlama yazısı.

(2) Malî yılın ilk ayına ait ödemelerde, personelin kıdem aylığına esas hizmet sürelerini gösteren insan kaynakları birimince onaylı listenin ödeme belgesine eklenmesi gerekir. Diğer aylarda ise durumunda değişiklik olanların listesi ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir. Söz konusu düzenlemeden anlaşılacağı üzere personele yapılacak ilk ödemeye ilişkin ödeme emri belgesine, kişinin hukuki durumunu gösterir atama, görevlendirme vb. konulu resmi belgelerin ekleneceği, sonraki ödeme emri belgelerine bu belgelerin eklenmeyeceği anlaşılmaktadır.

Somut olayda karara esas hukuki işlem; ilgili personelin 25.06.2012 tarihinde hukuka aykırı olarak doğrudan müfettiş kadrosuna atanması ve bu işlemin hukuka aykırılığı hususudur. Bu atama işlemine istinaden ilgili personele 2019 yılı içerisinde yapılan ödemeler konulu ödeme emri belgelerinde, yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü mucibince, 25.06.2012 tarihli atama konulu resmi yazıya yer verilmemiştir. İlişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin, bu ödeme emri ekleri çerçevesinde 2012 tarihli atama işleminin hukuki yönünü incelemekle yükümlü tutulamayacağından, kamu zararı ile fiil arasında illiyet bağı kurulamayacak olup harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna gidilemeyecektir.