Sayıştay 5. Dairesi 495 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 13.01.2022

• Karar No: 495

• İlam No: 221

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Personel atama

......................... tarih ve ......................... sayılı İlamın ................................. inci maddesiyle;

“Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; sorgu konusu ..............................’ın 16.05.2014 tarihinde ............................. Belediyesi’ne memur olarak atandığı, Başkanlık Makamının ................... tarihli yazısı ile Zabıta Müdür Vekili olarak görevlendirildiği, Başkanlık Makamının ................. tarihli yazısı ile Zabıta Müdürlüğü kadrosuna asaleten atandığı, daha sonra ................... tarihinde de Dış İlişkiler Müdürlüğü kadrosuna atandığı, Dış İlişkiler Müdürlüğünün kapatılması nedeni ile tekrar memur kadrosuna atandığı, .................. 1. İdare Mahkemesinin ................... tarih ve .............../................... sayılı kararı gereğince de ilgilinin Zabıta Müdürlüğüne hak kazandığından bahisle Başkanlık Makamının .................... tarih ve ....................... sayılı yazısı ile 1. derecede bulunan Yapı Kontrol Müdürlüğü kadrosuna müdür olarak atamasının gerçekleştirildiği anlaşılmış ise de; rapor konusu hususun yukarıda sıralanan maddeler mucibince değerlendirilmesi ve konuyla ilgili hüküm tesis edilebilmesi için;

Sorumluluk yönünden atama onayını hazırlayan memurdan başlamak üzere hiyerarşik kademedeki sıralı amirlerin de üst yönetici ile birlikte, atamanın yapıldığı tarihte görevli olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri dahil savunmalarının alınarak konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesi, Yapı Kontrol Müdürlüğü ile Dış İlişkiler Müdürlüğü kadrosu arasında müktesep haklar dışında maaş farkının olup olmadığının belirlenmesi, ilgili kişinin hizmet başlangıcından itibaren tüm hizmet bilgilerinin görülebilmesi için ıslak imzalı “Memur Hizmet Belgesi”nin de Ek Rapora eklenerek konuyla ilgili müphemliğin kaldırılması gerekmektedir.

Bu itibarla, Yapı Kontrol Müdürlüğü kadrosuna asaleten atanma şartlarına haiz olmayan personelin usulsüz olarak atanması ve bu personele söz konusu kadronun maaş unsurlarının ödenmesi ile ilgili 12 adet ödeme emri belgesi toplamı olan ............................... TL’lik işlemin anılan gerekçeler dikkate alınarak düzenlenecek Ek Raporun yargılanmasına değin hüküm dışı bırakılmasına”

karar verilmişti.

Bu defa, konuyla ilgili ............................. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda ek rapor düzenlendiği görüldüğünden 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin 3 üncü fıkrası gereğince hüküm dışı kararının kaldırılarak konunun görüşülmesinin devamına karar verildi.

Yapı Kontrol Müdürlüğü kadrosuna asaleten atanma şartlarına haiz olmayan personelin usulsüz olarak atanması ve bu personele söz konusu kadronun maaş unsurlarının ödenmesi suretiyle ............................. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ile mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Bahse konu Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde müdür kadrosunun görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolardan olduğu ifade edilmiş olup 6 ncı maddesinde ise görevde yükselme suretiyle atanacakların ilgili sınavda başarılı olması gerektiği belirtilmiştir.

Yine aynı Yönetmeliğin “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,

…”

hükümleri yer almaktadır.

Mezkur Yönetmeliğe ekli (I) sayılı listede yer alan “Yapı Kontrol Müdürlüğü”ne bir personelin atanabilmesi için öncelikle söz konusu Yönetmelik’in 6 ncı maddesinde belirtilen sınavda başarılı olma şartını sağlaması ve 7 nci maddesinde sayılan gerekli şartlara haiz olması gerekmektedir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

Sorgu konusu personel ................................’ın Jandarma Komutanlığı bünyesinde Astsubay Üstçavuşu olarak görev yapmakta iken istifa ederek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 92 nci maddesine istinaden ........................ tarihinde .............................. Belediyesi’ne açıktan memur olarak atandığı, daha sonra .......................... tarihli ve bila sayılı yazı ile Zabıta Müdürlüğü kadrosuna asaleten atandığı, bunun üzerine daha önceki Zabıta Müdürü .........................’ün ........................ 1. İdare Mahkemesine söz konusu işlemin iptali için başvurduğu ve anılan mahkeme tarafından alınan ....................... tarih ve ............../...................... sayılı Karar üzerine sorgu konusu personelin Zabıta Müdürlüğü görevine son verilerek .................... tarihli ve .................... sayılı yazı ile Dış İlişkiler Müdürlüğüne atandığı, ...................... tarih ve ......................... sayılı Belediye Meclisi kararı ile Dış İlişkiler Müdürlüğünün kapatılması sebebiyle ..................... tarihli ve ...................... sayılı yazı ile tekrar memur kadrosuna atandığı, bunun üzerine söz konusu atama işleminin iptal edilmesi istemiyle sorgu konusu personel tarafından ....................1. İdare Mahkemesinde dava açıldığı, bahse konu Mahkemenin konu ile ilgili olarak aldığı ..................../................... esas ve ................../..................... Karar sayılı Kararı’nda söz konusu atama işleminin iptaline karar verildiği ve .......................’ın durumuna uygun bir kadroya atanması gerektiğinin belirtildiği ve söz konusu Mahkeme Kararı’na istinaden ......................’ın bu defa ..................... tarih ve ........................ sayılı yazı ile Yapı Kontrol Müdürlüğü’ne atandığı anlaşılmıştır.

Diğer taraftan, ..............................’ın Yapı Kontrol Müdürlüğü’ne atandığı tarihte, personele ait herhangi bir görevde yükselme sonuç belgesine rastlanılmadığı ayrıca (I) sayılı listede sayılan müdürlükler için Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte aranılan “kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan yükseköğretim kurumlarından mezun olma şartını” da sağlamadığı, 4 yıllık “İktisat” bölümü mezunu olduğu görülmektedir.

Sorumlular tarafından mahkeme kararının yerine getirildiği bu nedenle sorumluluklarının olmadığı ifade edilse de; bahse konu mahkeme kararında; ...............................’ın en son birinci dereceli Zabıta Müdürlüğü kadrosunda görev yaptığı, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesindeki koşulları taşıma şartının bulunmadığı ve kadro derecesinin gözetilerek durumuna uygun bir kadroya atanması gerektiği belirtilmiştir. 2018 yılında yürürlükte olan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde müdür kadrosunun görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolardan olduğu ifade edilmiş olup 6 ncı maddesinde ise görevde yükselme suretiyle atanacakların ilgili sınavda başarılı olması gerektiği belirtilmiştir.

Yine anılan Yönetmeliğin “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde ise müdür kadrosuna atanabilmek için;

657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak, Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak, Teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak, Teknik öğrenim gerektirmeyen diğer müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak, aranacak özel şartlar olarak sayılmıştır.

Dolayısıyla yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre ..............................’ın görevde yükselme sınavına girmemiş olması nedeniyle Zabıta Müdürlüğü dışındaki kadroların personelin durumuna uygun olmadığı açıktır. Ancak bahse konu personel söz konusu mahkeme kararı gerekçe gösterilerek Zabıta Müdürlüğü yerine Yapı Kontrol Müdürlüğüne atanmıştır. Nitekim, .............................’ın atanma tarihi itibariyle yürürlükte bulunan mevzuata göre bir kişinin Yapı Kontrol Müdürlüğü’ne atanabilmesi için hem görevde yükselme sınavına girip başarılı olması hem de bu kadronun görev alanıyla ilgili teknik bir bölümden mezun olması gerekmektedir. Ancak .......................... bu iki şartı birden sağlamamaktadır. Söz konusu nedenlerle .............................’ın Yapı Kontrol Müdürlüğü’ne mahkeme kararı gerekçe gösterilerek atanması işleminde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Tüm bu hususlar ile birlikte, .................................’ın müdürlük kadrosundan memurluk kadrosuna atanma işleminin iptaline ilişin olarak açılan dava sonucunda ........................ 1.idare Mahkemesinin almış olduğu E: .................../..................., K: .................../..................... sayılı kararına karşı ........................ Bölge İdare Mahkemesine başvurulduğu ve ilk derece mahkemesinin almış olduğu kararın istinaf yoluyla kaldırılmasının talep edildiği, ......................... Bölge İdare Mahkemesi 1. Dava Dairesi Başkanlığının almış olduğu E:................./.................., K:..................../....................... sayılı kararında;

“…

Her ne kadar Zabıta Yönetmeliği’nin 17’inci maddesin uyarınca zabıta müdürlüğü kadrosuna yapılacak atamalarda görevde yükselme şartı aranmamakta ise de; davacının (..........................) memur kadrosuna yapılan atamasının Zabıta Müdürlüğü kadrosundayken değil, Dış İlişkiler Müdürü kadrosundayken yapıldığı, Zabıta Müdürü kadrosuna atanmış olmasının davacı açısından kazanılmış hak doğurmadığı, yönetim hizmetleri grubu içinde yer alan müdürlük kadrosunun görevde yükselme koşullarına tabi olduğu, teknik öğrenim gerektirmeyen bir müdürlük kadrosuna atanabilmek için son üç yılı uzman veya şef kadrosunda bulunmak üzere en az 10 yıl hizmeti bulunmak koşulunu taşımak gerektiği, ve Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yargı kararına istinaden atama yapıldığı hususları dikkate alındığında müdürlük kadrosuna atanabilmek için gereken koşulları taşımayan davacının (................. ......)’ın memur olarak atanmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık görülmemektedir.

denilmektedir.

Söz konusu Kararda da belirtildiği üzere Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yapılan atamalar diğer müdürlüklere atabilmek için kazanılmış hak teşkil etmemektedir.

Kamu zararının tespitiyle ilgili olarak personelin maaş unsurlarından yan ödeme puanının “2.200”, özel hizmet tazminat oranının “135” ve ek ödeme oranının ise “170” olduğu, “135” ve “170” lik oranların müdürlük kadrosu için belirlenmiş oranlar olduğu, müdürlük kadrosu için öngörülen yan ödeme puanının da “1100” olmasına rağmen bahse konu kişinin “2.200” yan ödeme puanından yararlandığı, müdürlük kadrosuna atanmadan önceki unvanın “memur” olduğu, personele ödenmesi gereken yan ödeme, Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının b bendinde yer alan “Bu Karar kapsamına dahil personelin ödemeye esas alınacak İş Güçlüğü Zammı, kadro unvanlarının I sayılı Cetvelde yer alıp almadığına bakılmaksızın (500) puandan az olamaz” hükmüne istinaden 500 puan baz alınarak hesaplanması gerektiği anlaşılmaktadır.

Söz konusu Karar’ın 3 üncü maddesinin birinci fıkrasında tazminatların ödenmesinde kadro derecelerinin esas alınacağı belirtilmiş olup 10 uncu maddesine göre ise kazanılmış hak aylıkları bir üst dereceye yükseltilen personel için her belediye, her bağlı kurum ve kuruluş kendi kadroları arasında yükseltilen derecede “aynı adı taşıyan” bir kadro olup olmadığına bakılacak (benzer kadro unvanı emsal teşkil etmeyecektir); eğer “aynı adı taşıyan kadro unvanı” yoksa kazanılmış hak aylığının yükseltildiği derece için öngörülen zam ve tazminat ödenmeyecektir. Söz konusu hükümlere istinaden sorgu konusu şahsın kazanılmış hak aylık derecesinin birinci derece olmasına rağmen Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik ekinde yer alan “Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Kadro Kütükleri”nde en yüksek dereceli memur kadrosu 5 inci dereceli olduğundan 5 inci derece için öngörülen %49 oranında özel hizmet tazminatı alması gerekmektedir.

Çeşitli personel kanunlarına tabi olarak çalışanlara ödenecek olan ek ödeme ise 27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenmiş olup ek ödeme oranları ise Kararnameye ekli I sayılı cetvelde gösterilmiştir. Buna göre söz konusu cetvelde genel idare hizmetleri sınıfındaki diğer kadrolarda bulunanlardan 1-2 derecen aylık alanların ek ödeme oranının %110 olduğu ifade edildiğinden kamu zararı hesabında ahize ödenmesi gereken ek ödeme tutarının %110 ek ödeme oranı üzerinden hesaplanması gerekmektedir.

Sorumluluk yönünden yapılan inceleme;

Yukarıda esası yönünden değerlendirilen hukuki işlemi 5018 sayılı Kanun’un 71 inci maddesinde düzenlenen kamu zararının unsurları ile fiil ve netice arasındaki illiyet bağı çerçevesinde değerlendirilecektir.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde, kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır, şeklinde tanımlanmıştır. Mevzuata aykırı işlem veya eylemlerin neticesinde ortaya çıkan bu zararı; kamu zararının objektif unsuru olarak kavramsallaştırılabiliriz. Kamu görevlilerinin varlığı, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı ve kusur derecesinin belirlenmesine ilişkin hususları da kamu zararının sübjektif unsurları kapsamında değerlendirmek gerekmektedir.

Nitekim, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmıştır.

Bahse konu mevzuat hükümlerini birlikte değerlendirdiğimizde; hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde oluşan bu zarardan söz konusu sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği de açıktır.

Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde herkes ortaya çıkan zarardan sorumlu tutulacaktır. Bu kapsamda, somut olayda atama işleminin gerçekleştirilmesi sürecince yer alan; yönetmeliğe göre Yapı Kontrol Müdürlüğü kadrosuna atanmak için gerekli şartı sağlamadığı halde Müdürlük kadrosuna ............................. tarih ve ............................sayılı yazı ile atamayı yapan Belediye Başkanı hatalı atamadan dolayı Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte sorumludur.

Nitekim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” denilmekle birlikte,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler”

hükümlerine yer verilmiştir.

5018 sayılı Kanun uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.

Diğer taraftan Sorumlulardan Belediye Başkan Yardımcısı .................................’in vefat etmesi sebebiyle sorgu tebliğ edilemediğinden savunması alınamayan ilgiliye sorumluluk atfetmek mümkün değildir.

Bu itibarla, Yapı Kontrol Müdürlüğü kadrosuna asaleten atanma şartlarına haiz olmayan personelin usulsüz olarak atanması ve bu personele söz konusu kadronun maaş unsurlarının ödenmesi sonucu oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen ................................. TL kamu zararının;

........................... TL’sinin Atama İşlemini Gerçekleştiren Üst Yönetici ......................... (....................) ile Harcama Yetkilisi ...................... (...................) ve Gerçekleştirme Görevlisi .................. (......................)’a,

......................... TL’sinin ise Atama İşlemini Gerçekleştiren Üst Yönetici ..................... (..................) ile Harcama Yetkilisi ..................... (.......................) ve Gerçekleştirme Görevlisi ................... (........................)’a,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Başkan ........................................’in karşı oy gerekçesi;

“Tazmin hükmüne katılınmakla birlikte, atama işleminin usulüne uygun olup olmadığını bilmesi gereken kişiler, düzenledikleri ödeme emirleriyle ödeme işlemini gerçekleştiren gerçekleştirme görevlileri ve harcama yetkilileridir. Bu kişiler ödeme işlemini gerçekleştirirken, ödemenin mevzuata uygunluğunu gözetmek ve aksi durumda gerekli düzeltme işlemini yapmakla yükümlüdür. Söz konusu kişiler ödeme işlemlerini gerçekleştirirken gerekli uyarıları yapmadıklarından tek başlarına sorumludurlar. Anayasamıza göre alt konumda olan görevliler ancak yazılı olarak kanunsuz emirleri yerine getirmeye zorlanmaları durumunda sorumlu tutulamazlar. Açıklanan nedenlerle ödeme emirlerinde imzaları bulunan gerçekleştirme görevlileri ile harcama yetkililerinin yapılan mevzuata aykırı ödemeden sorumlu oldukları, ödeme sürecinde yer almayan Üst Yöneticinin sorumlu olmadığı değerlendirilmektedir.”