Sayıştay 5. Dairesi 491 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 30.11.2021

• Karar No: 491

• İlam No: 212

• Madde No: 13

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Sosyal denge

…. tarih ve …. sayılı İlamın …üncü maddesiyle; …. Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası (….) arasında imzalanan ve …. tarihinden itibaren geçerli olan toplu iş sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içerdiği, ….çe Belediyesi Yazı İşleri Müdürlüğünde çalışan memur personele 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla tutarda sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak; sorgu konusu ödemelere ait ilişikli ödeme emri belgesinde Harcama Yetkilisi sıfatıyla (…...) ….’nun sorumluluğu bulunduğu halde sorgu tebliğ edilerek savunması alınmayan adı geçen kişinin Sayıştay Denetim Yönetmeliğinin 45 ve 46 ncı maddeleri gereği sorgu tebliğ edilip savunmalarının alınarak konuyla ilgili ek rapor düzenlenmesinin temini için Yargılamaya Esas Raporun …. üncü maddesinin hüküm dışı bırakılmasına karar verilmişti.

Bu defa, konuyla ilgili …… TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda ek rapor düzenlendiği görüldüğünden 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50 nci maddesinin …. üncü fıkrası gereğince hüküm dışı kararının kaldırılarak konunun görüşülmesinin devamına karar verildi.

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama Yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasanın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı Yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasanın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu iş sözleşmesi ve sözleşme hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme” nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100’üdür.” denilmekte, 7 nci maddesinde ise; "4688 Sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015”ibaresi “31.12.2019”şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

Buradaki düzenleme ile idarelere, yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, 31.12.2019 tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabileceği ilişkin takdir yetkisi verilmiştir. Sonra yapılan sözleşmedeki tavan tutar; önceki sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, bu durumda idarelerin, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen, ortalama aylık tutarı tavan olarak esas alabilme yetkisi bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Yerel Yönetimlerin 11.04.2012 tarihi itibariyle yürürlükte olan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeleri, 31.12.2019 tarihinden önce sona ermekte ise ve söz konusu sözleşmelerdeki aylık ortalama sosyal denge tazminatı ödemeleri, genel toplu sözleşmede belirtilen tazminat tavanından yüksek ise bu tarihten önce sözleşmenin feshedilmesi halinde, önceki sözleşmedeki ödemelere devam edilebilecektir. Bununla birlikte, sözleşmelerin 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi, karşılıklı olarak feshedilmesi veya hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde, yeni sözleşmede (önceki sözleşmede, toplu sözleşme tavanından daha yüksek ödemeler öngörüldüğü halde) bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılması mümkün değildir. Geçici 14 üncü maddenin birinci fıkrası, 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin uygulanmasına, sözleşme sürelerinin sonuna kadar devam edileceğine hükmetmiştir. Dolayısıyla Belediye ile Sendika arasında 14.03.2012 tarihinde imzalanan sözleşmenin tüm hükümleri sözleşme sonuna kadar güncellemeler dahil geçerlidir.

Belediye ile sendika arasında 14.03.2012 tarihinde imzalanan sözleşmenin yürürlük maddesine göre sözleşmenin süresi ….. – …. tarihlerini kapsamaktadır. Söz konusu sözleşmede öngörülen ödemelerin aylık ortalaması, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın üzerinde olsa bile, sözleşmede öngörülen ödemeler 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi gereği geçerliliğini korumaktadır. Aynı madde gereğince, Belediyenin sendika ile imzaladığı ve 2018 yılında geçerli olan sözleşmede öngörülen aylık ortalama ödemeler, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi hükümleri uyarınca (önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemeler toplamı, toplu sözleşme tavanından yüksek olduğundan) en fazla bir önceki sözleşmede öngörülen ortalama ödemeler kadar olabilir. Diğer bir ifadeyle, Geçici 14 üncü madde uyarınca ….. – ….. tarihleri arasında geçerli olan sözleşmede, maddenin yürürlüğe girdiği tarihte unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar korunduğundan, cari dönemde imzalanacak sözleşmede ilgili personele yapılacak ortalama aylık ödemeye ilişkin öngörülmesi gereken tavan tutarın hesabında 2012 yılında geçerli olan ortalama aylık tutarlar esas alınabilecektir Ancak, yeni imzalanan sözleşmede, bir önceki sözleşmedeki ödeme kalemleri artırılmıştır. Dolayısıyla mevzuata aykırı olarak artırılan bu ortalama aylık tutarlarının her biri kamu zararını oluşturmaktadır.

Yapılan incelemede, ….. Belediye Başkanlığı ile ….. Sendikası (….) arasında …. tarihinde imzalanan ve …. tarihinden itibaren geçerli olan toplu iş sözleşmesinin ‘’Mali Haklar‘’ başlıklı …. ncı bölümünün …inci maddesi iyileştirme zammını, … ncı maddesi ikramiyeyi, … nci maddesi öğrenim yardımını, …. inci maddesi yakacak yardımını, ….uncu maddesi ölüm yardımını,…. uncu maddesi giyecek yardımını, … inci maddesi engelli yardımını, … nci maddesi evlenme yardımını, .. üncü maddesi ise doğum yardımını düzenlemektedir. Buna istinaden …. yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde yer alan ödemeler şu şekildedir:

İyileştirme zammı: …..Sen üyesi çalışanlara halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net …. TL, vekaleten müdürlük yapanlara ayrıca; ilaveten Makam Tazminatı olarak her ay net … TL, …. Belediyesinde sözleşmeli personel kapsamında çalışanların aylıklarına ilave her ay net …. TL,

İkramiye: Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 1 Mayıs İşçi Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı ve Yılbaşı öncesi net …. TL,

Öğrenim Yardımı: Sendika üyesi çalışanlara öğrenim gören çocukları için Eylül ayının ilk haftasında; İlköğretimde okuyan çocuğu için net …. TL, ortaöğretimde okuyan çocuğu için net …. TL, üniversite ve yüksekokulda okuyan çocuğu için net … TL, memurun kendisine, açık öğretimde okumak istemesi veya akademik çalışma yapmak istemesi halinde, ilgili durumun gerektirdiği öğrenim süresi ile sınırlı olmak üzere en az % 50 başarılı olmak şartıyla 2. Sene ve sonrası için net …. TL,

Yakacak Yardımı: Yılda bir kez Aralık ayında net …. TL,

Ölüm Yardımı: İşveren, çalışanın kendisinin görev esnasında kaza sonucu ölümü halinde net …. TL, anne-baba, eş ve çocuklarının ölümü halinde net …. TL

Giyecek Yardımı: Çalışanlara her yıl Mayıs ve Eylül aylarında net …. TL,

Engelli Yardımı: Sendika üyesi çalışan memur personele, engelli çocuğu için Eylül ayında net … TL

Evlenme Yardımı: Memurların evlenmeleri halinde net … TL

Doğum Yardımı: Memurun eşinin doğum yapması veya memur kadın ise kendisinin ikiz veya üçüz doğum yapması halinde her çocuk için net …. TL

…. tarihinde imzalanan ve …. tarihine kadar devam eden sosyal denge sözleşmesinin mali haklarının düzenlendiği …. ncı bölümünde ise …. ncı maddesinde iyileştirme zammı, …. nci maddesinde ikramiye, …. inci maddesinde öğrenim yardımı, … uncu maddesinde yakacak yardımı, …uncu maddesinde ölüm yardımı,….inci maddesinde ise giyecek yardımı düzenlenmiştir. Buna göre 2012 yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde yer alan ödemeler şu şekildedir:

İyileştirme Zammı: Tüm Bel Sen üyesi çalışanların halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net …. TL,

İkramiye: Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 1 Mayıs İşçi Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı ve Yılbaşı öncesi net …. TL,

Öğrenim Yardımı: Sendika üyesi çalışanlara öğrenim gören çocukları için Eylül ayının ilk haftasında net; ilköğretimde okuyan çocuğu için net …. TL, ortaöğretimde okuyan çocuğu için net …. TL, üniversite ve yüksekokulda okuyan çocuğu için net …. TL

Yakacak Yardımı: Yılda bir kez Ocak ayında …. TL

Ölüm Yardımı: İşveren, çalışanın kendisinin görev esnasında kaza sonucu ölümü halinde net …. TL, anne-baba, eş ve çocuklarının ölümü halinde net …. TL

Giyecek Yardımı: Çalışanlara her yıl Mayıs ve Eylül aylarında net ….TL

Diğer taraftan 14/03/2012 tarihli sözleşmenin …. inci maddesinin (a) fıkrasında; “ Bu toplu iş sözleşmesi 3 yıl süreli olup, …. tarihinde yürürlüğe girer, …. tarihinde sona erer. Yürürlüğe giriş tarihinden itibaren geçen her yıl için tüm kalemlerde ÜFE oranında artış uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

Sözleşmede bulunan mezkur hüküm doğrultusunda; 2012 yılı için öngörülen ortalama toplam aylık sosyal denge tazminatı tutarının (Brüt:…. TL= İyileştirme zammı: …. TL, ikramiye: …. TL, yakacak yardımı … TL, giyecek yardımı: … TL ) ÜFE oranında ilgili yıllarda artırılması sonucu hesaplanan tutar brüt …. TL’dir. ( İyileştirme zammı: …. TL, ikramiye: …. TL, yakacak yardımı … TL, giyecek yardımı: …. TL olarak güncellenmiştir. 2012 yılında yürürlükte bulunan sözleşmeye istinaden hesaplanan tavan tutarın hesabında öğrenim yardımı ve ölüm yardımı gibi arızi nitelikteki ve tüm çalışanlara ödenmeyen kalemler dikkate alınmamıştır.)

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve ….ve …yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavan tutarı … yılı için;

• ….-…. tarihleri arasında aylık …. TL (9500 x ….),

• …-…. tarihleri arasında ise aylık …. TL (9500 x ….)

olmak zorundadır. Belediye ile sendika arasında imzalanan sözleşmedeki tutarların ÜFE oranında güncellenmesi neticesinde hesaplanan ortalama toplam aylık tutar (…. TL) …. yılı için toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek olduğu için …. yılında Belediyede çalışan memurlara ödenebilecek en yüksek ortalama toplam aylık sosyal denge tazminatının ….. TL olması gerekmektedir.

…… tarihinde ……Belediye Başkanlığı ile …… Sendikası (…..) arasında imzalanan ve …. tarihinden itibaren geçerli olan sözleşmede yer alan mali hükümlerin, bir önceki sözleşmede düzenlenmiş mali hükümlerden farklı ve yukarıda bahsedilen tavan tutarı göz önünde bulundurmayan hükümler içerecek şekilde değiştirilmesinde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Söz konusu kamu zararından 5018 sayılı Kanununun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesi ile “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesi hükümleri gereği Harcama Yetkilisi ile Gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmaktadır.

Öte yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. 4688 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde Belediye Kanunu uyarınca Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olan Belediye Başkanı, imzaladığı sözleşme ile Belediyeyi yükümlülük altına sokmuştur. Yani Belediye Başkanının imzaladığı sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımaktadır. Bahsedilen nedenlerle, ….. ile ….. tarihlerini kapsayan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmede sözleşmeyi imza eden Belediye Başkanının sorumluluğu da bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; …….Belediyesi Yazı İşleri Müdürlüğünde çalışan memur personele yapılan sosyal denge ödemelerinde, personele mevzuatın öngördüğü tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda kamu zararına sebebiyet verilmesi neticesinde oluşan …. TL kamu zararının,

…. TL’sinin Üst Yönetici (…..) ….., Harcama Yetkilisi (…..) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (….) …..’ya,

…. TL’sinin Üst Yönetici (…..) ….., Harcama Yetkilisi (…..) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (….) …..’ya,

…. TL’sinin Üst Yönetici (…..) ….., Harcama Yetkilisi (…..) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (….) …..’ya,

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.