Sayıştay 5. Dairesi 487 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 23.11.2021

• Karar No: 487

• İlam No: 399

• Madde No: 4

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Zam ve tazminat farkları

……………… Belediyesinde Belediye içinden dolu olan müdürlük kadrolarına vekalet edenler ile boş olan müdürlük kadrolarına vekalet edip kadrolara asil olarak atanma şartlarını taşımayanlara, mevzuata aykırı olarak vekalet edilen kadronun zam ve tazminat farklarının ödenmesi sonucunda ………………. TL zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet Görevi ve Aylık Verilmesinin Şartları” başlıklı 86’ncı maddesinde;

“Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir. Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

…

Yukarıda sayılan haller dışında, boş kadrolara ait görevler lüzum görüldüğü takdirde memurlara ücretsiz olarak vekaleten gördürülebilir...”denilmiş,

Aynı Kanunun “Vekalet, İkinci Görev Aylık ve Ücretleri ile Diğer Ödemeler” başlıklı 175’inci maddesinde;

“...Ancak, kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet edenlere vekalet aylığı ödenebilmesi için, vekilin asilde aranan şartları taşıması zorunludur ....” hükümlerine yer verilmiştir.

657 sayılı Kanun’un “Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152’nci maddesindeki yetkiye istinaden düzenlenen ve ödemenin yapıldığı tarihte de yürürlükte olan 05.05.2006 tarih ve 26159 sayılı Resmi Gazete' de yayımlanan 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına ekli Kararın 9’uncu maddesinde “Mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık izni, geçici görev, vekalet, görevden uzaklaştırma, tutuklanma, gözaltına alınma, hizmet içi eğitim, kurs veya seminer nedeniyle görevlerinden ayrılanlara vekalet edenlere” diğer bir ifade ile dolu olan kadroya vekalet edenlere, vekalet nedeniyle öngörülen zam ve tazminatların ödenmeyeceği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Derece Yükselmesinin Usul ve Şartları” başlıklı 68 inci maddesinin (B) fıkrasında;

“Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.

Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;

a) 1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,

b) 1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,

c) 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,

hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır” hükümlerine yer verilmiştir.

Aynı Kanunun “Vekalet, İkinci Görev Aylık ve Ücretleri İle Diğer Ödemeler” başlıklı 175’inci maddesinin (2) nci fıkrasında bir göreve kurum içinden veya diğer kurumlardan vekalet edenlere vekalet aylığı ödenebilmesi için vekilin asilde aranan şartları taşımasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir.

Devlet Memurlarına verilecek zam ve tazminatları düzenleyen 17.04.2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının “Vekalet” başlıklı 9’uncu maddesinin (1) inci fıkrasının (cc) bendinde “Vekillerin, genel ve ilgili özel mevzuatı uyarınca asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadro veya görevler için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) bir arada taşımaları kaydıyla; vekalet ettikleri kadro veya görevler için bu Karar uyarınca öngörülen zam ve tazminatların toplam net tutarının, asli kadro veya görevleri karşılığında fiilen aldıkları zam ve tazminatların toplam net tutarından fazla olması halinde, aradaki fark; 657 sayılı Kanunun 175 inci maddesindeki oranlar dikkate alınmaksızın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve vekalet görevinin fiilen yapıldığı sürece ödenir” hükmü yer almaktadır.

666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 1’inci maddesiyle 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen ek 9’uncu maddede; “… kurumlarınca bir kadroya kurum içinden veya kurum dışından vekalet ettirilenlere, vekaletin 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesine istinaden yapılmış ve bu hususun onayda belirtilmiş olması, vekalet görevinin Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek karar ile atama yapılması gereken kadrolar için ilgili bakan, diğer kadrolar için asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi, vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki fark, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenir” hükümlerine yer verilmiştir.

Devlet Memurları Kanununun yukarıda sözü edilen 175’inci maddesi, 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının “Vekalet” başlıklı 9’uncu maddesi ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1’inci maddesi, boş kadroya kurum içinden vekalet edenlere, vekalet ettikleri kadronun zam ve tazminat farklarının ödenebilmesini, vekilin asilde aranan şartların tamamını taşıması şartına bağlamıştır. Söz konusu mevzuat hükümleri uyarınca, Belediyedeki boş müdürlük kadrolarına asilde aranan şartları taşımamakla birlikte vekalet edenlere, vekalet ettikleri müdürlük kadroları için öngörülen zam ve tazminat farklarının ödenmesi kamu zararını oluşturmaktadır.

04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin bazı maddelerini değiştiren, 07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5’inci maddesinde;

“Aynı Yönetmeliğin 7’nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

MADDE 7 – (1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4. Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak” hükümlerine yer verilmiştir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin tetkikinden; ………….. ve ……………..’ün vekalet ettikleri kadro için öngörülen eğitim (fakülte veya en az 4 yıllık yüksekokul mezunu olma) şartını taşımadıkları, ………………’ün dolu kadroya vekalet etmesine rağmen kendisine zam ve tazminat farklarının ödendiği ve yine ……………. ile …………….’ün vekalet ettikleri kadro için belirlenen kadrolarda çalışma (Ekli 2 sayılı listede sayılan müdürlükler için, son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak) şartını taşımamalarına rağmen kendilerine vekalet ettikleri kadrolar için öngörülen zam ve tazminat farklarının ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu anlaşılmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde;

“Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Bakanlıklarda en üst yönetici Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu hükümlerde üst yöneticilerin sorumluğu siyasi olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla üst yöneticilerin, harcama sürecinde talimat veren, harcamaya esas sözleşmeyi imzalayan vb. süreçlerde yer almamaları halinde mali sorumluluklarına hükmedilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla zam ve tazminat farkı ödemelerinde, Belediye Başkanının söz konusu atamaları gerçekleştirse dahi atama yazılarında ilgililere, vekalet ettikleri kadronun zam ve tazminat farklarının herhangi bir şarta bağlı olmaksızın, ödenmesi yönünde yazılı emri bulunmadığından sorumluluğu bulunmamaktadır.

Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluk itirazları ile ilgili olarak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumlulukları bulunmaktadır. Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu yönetmeliğin üçüncü fıkrasında yer alan mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerindedir.

Aynı Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Niteliği” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm 5018 sayılı Kanun ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine verilen sorumluluğu pekiştiren bir düzenlemedir.

Raporda her ne kadar Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ………… ve ……………….’in ödeme emri ve ekli belgelerinde imzalarının olmadığı, harcama sürecinde yer almadıkları anlaşıldığından kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; Belediye içinden dolu olan müdürlük kadrolarına vekalet edenler ile boş olan müdürlük kadrolarına vekalet edip kadrolara asil olarak atanma şartlarını taşımayanlara, mevzuata aykırı olarak vekalet edilen kadronun zam ve tazminat farklarının ödenmesi sonucunda ……………. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda,

Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …………… ile Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan …………….. ve ………………’in sorumluluğunun bulunmadığına,

Oluşan …………… TL kamu zararının,

…………….. TL’sinin Harcama Yetkilisi ……………. ile Gerçekleştirme Görevlisi ……….’ a (………….),

............................

Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.