Sayıştay 5. Dairesi 485 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 23.11.2021

• Karar No: 485

• İlam No: 15

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2020

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Sosyal denge

………………..Belediyesi ile …………….. arasında imzalanan ve ………. – …………… tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içerdiği, sözleşmeye dayanarak ……………yılında ………….. Müdürlüğünde çalışan personele ödenen sosyal denge ödemelerinde ………….. yılında geçerli olan yasal tavan tutarın aşılarak ………………. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90’ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Diğer taraftan, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53’üncü maddesi doğrultusunda 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”

denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”

hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan kamu görevlilerinin geneline ve hizmet kollarına yönelik mali ve sosyal haklara ilişkin 2020 ve 2021 yıllarını kapsayan Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100'üdür.” denilmekte, 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında; “4688 Sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2021” şeklinde uygulanır” ve ikinci fıkrasında; “ Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz”

denilmektedir.

Yukarıda sıralanan mevzuat hükümleri çerçevesinde yapılan sosyal denge ödemelerinin brüt tutarı en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü hiçbir şekilde geçmemelidir. En yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dâhil)=9500 x memur aylık katsayısı olarak hesaplanmaktadır. Bu durumda, ……………..yılı ilk 6 ayı için üst sınır: (9500 x 0,146061)...... TL olmaktadır.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden;

……………. Belediyesi ile …………… arasında imzalanan ve ……….. – ………… dönemini kapsayan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Mali Haklar” başlıklı altıncı bölümünün,

“Madde 26- Mali Haklar:

a) Çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara net …………..-TL (……………) Toplu Sözleşme Ücreti ödenir. Ayrıca fiilen Müdürlük yapan vekil müdürlere ……….. TL. (………… kuruş) vekalet ücreti ve fiilen müdürlük görevi yapmayan Muhasebe yetkilisine vekil müdürlere ödenen ücret maaş ödemesi ile birlikte peşin olarak ödenir. Bu ödemelerin artışı Sözleşmenin 27 nci maddesi doğrultusunda hesaplanarak ödenir.

b) Vergi ayları olan Mayıs ve Kasım aylarında Gelir Biriminde görev yapan memurlara aylık sözleşme ücretine ilaveten ………….. TL (……… krş ) ödenir.

c) Görev gereği toplu ulaşımdan ücretsiz yararlananlar hariç tüm sözleşmeli memurlara aylık ulaşım bedeli dahil Net: ………… TL ( ……….krş) ödenir.

d) İşveren memurun eşinin, çocuklarının ve bakmakla yükümlü olduğu anne ve babalarının ölümü halinde ………. TL (………… Krş), kendisinin ölümü halinde mirasçılarına toplam ……….. TL (…………… Krş) ölüm yardımı öder.

e) 15 Eylül tarihinde Devlet Memurlarına ödenen toplu sözleşme ücretine ek olarak ödenen toplu sözleşme tutarı kadar ………….-TL (…………… kr) ek ödeme yapılır.”

şeklinde bağıtlandığı anlaşılmaktadır.

Bağıtlanan sözleşmelerdeki ödeme kalemlerine göre yapılan sosyal denge ödemelerinin, tazminatın yasal sınırı olan en yüksek Devlet memuru aylığını aştığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla …………..Belediyesi ile …………… Sendikası (……………) arasındaki toplu iş sözleşmesine istinaden ………….. Müdürlüğünde çalışan personele ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesinde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Sorumluların savunmalarında; denetim raporunda 15/03/2012 tarihli sözleşmeden önceki sözleşmenin devamı olduğu hususunun irdelenmediğini, kamu zararı hesabı yapılırken de 31/12/2015 tarihine kadar ki dönem içinde “ortalama aylık ödeme” kriterinin dikkate alınmadığını ifade etmişlerse de; aynı konuya ilişkin olarak ………………… Belediyesinin ………… yılı yargılamaya esas raporunun yargılanması sonucu oluşturulan ………….. tarih ve …………… sayılı ilamının birinci maddesinde ………….-…………… dönemini kapsayan sosyal denge sözleşmesinde öngörülen ödemelerin aylık ortalamasının ÜFE güncellemesi dahil iyileştirme zammı brüt …………… TL, ikramiye brüt ………. TL olmak üzere toplam ………….. TL olduğu, bu tutarında 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarın altında kaldığı dolayısıyla unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenebilecek ortalama aylık tavan tutarın hesabında 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarın esas alınması gerektiği belirtilmiş ise de; ……….ve ………….. yıllarını kapsayan Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında yapılan sosyal denge ödemelerinin brüt tutarının en yüksek devlet memuru aylığının %100’ünü hiçbir şekilde geçemeyeceği ifade edilmiştir.

Savunmada ödemelerin brüt ya da net olacağı şeklinde bir ayrıma ya da açıklamaya yer verilmediği ve aylık kavramının dar yorumlandığı ifade edilmiş ise de, “4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür.” ifadesinde net kelimesi geçmediğine göre bu tutarın brüt olacağı ve aylık kavramından da gösterge ve ek göstergeden oluştuğunun anlaşılması gerektiği açıktır. Kanunlarda ya da hukuki metinlerde ödemelerin net olacağı şeklinde bir belirleme olmadığı sürece bu ödemelerin brüt olacağı anlaşılmalıdır. Taban veya kıdem aylığı ile diğer unsurları aylık kavramına dahil ederek ortalama aylık tavan tutarı belirlemek mümkün değildir.

Diğer yandan savunmalarda konunun 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Sorumluların iddia ettiği gibi bu maddede kamu zararının sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğu şeklinde bir hükme yer verilmemiştir.

Sorumluluk yönünden yapılan inceleme;

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37’nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” hükmü yer almaktadır. Harcama Yetkilileri aynı maddenin birinci fıkrasında “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi” olarak tanımlanmıştır. Sözleşmeyi imza edenler, kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama biriminin yöneticisi olmamakla; dolayısıyla da Kanunun yaptığı tanıma göre harcama yetkilisi olmamakla birlikte, 3’üncü fıkrada yer alan düzenleme uyarınca harcama yetkisinden doğan sorumluluğa tabidirler.

Aynı Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumluluğu bulunmaktadır. Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu yönetmeliğin üçüncü fıkrasında yer alan mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerindedir.

Aynı Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Niteliği” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm 5018 sayılı Kanun ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine verilen sorumluluğu pekiştiren bir düzenlemedir.

Dolayısıyla her ne kadar sözleşmeye bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Ayrıca Diğer Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumlu tutulan ……………’ın memur personel sorumlusu olarak ödeme emirlerinde imzası bulunmakla birlikte görevinin, kontrol edilerek onaylanan ödeme emri ve bordolarını bilgisayar sistemine işlemek olduğu dolayısıyla harcama sürecinde yer almadığı anlaşıldığından savunmasına da itibar edilerek sorumluluğa dahil edilmemesi gerekmektedir.

Bu itibarla; yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde,

…………….Belediyesi ile ………………. arasında imzalanan ve ………. – ………….. tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmesine istinaden ………… yılında …………….. Müdürlüğünde çalışan personele ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan …………… TL kamu zararının;

Sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici (……….) ………… ile Harcama Yetkilisi ……………. ve Gerçekleştirme Görevlisi …………….’a müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.