Sayıştay 5. Dairesi 482 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 12.10.2021

• Karar No: 482

• İlam No: 307

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Atama

…. Belediyesi tarafından bilgisayar işletmeni ….’ın asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde önce Zabıta Müdürlüğüne daha sonra ise Destek Hizmetleri Müdürlüğüne atandığı; bu usulsüz atama dolayısıyla ilgiliye atandığı müdürlük kadrolarının ek ödeme ile tazminat tutarının ödenmesi sonucu …. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21 inci maddesinde; “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” denilmektedir.

İlgili mevzuat, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliği olup anılan Yönetmeliğin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” Hükmü,

“Kadro ve unvanlar” başlıklı 6 ncı maddesinde ise;

“Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” hükmü yer almaktadır

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca zabıta müdürü, belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları arasında sayıldığından söz konusu Yönetmeliğin zabıta müdürünü de kapsadığı değerlendirilmiştir

Yönetmeliğin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinde;

“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.

(…)

(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” denilmekte olup anılan hüküm uyarınca zabıta müdürü kadrosunun, Yönetmeliğin 17 nci maddesinin 1 inci fıkrasına tabi olmadığı; mezkur maddenin 2 nci fıkrasına tabi olduğu değerlendirilmiştir.

Nitekim zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinin zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmaması nedeniyle iptal edilmek üzere Danıştay’da dava edildiği görülmüştür.

Söz konusu davaya ilişkin iddiaya dayanak olarak mevzuatın zabıta teşkilatında hiç görev yapmayan kişilerin, dışarıdan zabıta müdürü kadrosuna atanmasına olanak tanıması ve bu şekilde bir düzenlemenin sınırsız takdir hakkı kullanımı ile keyfiliğe yol açması gösterilmiştir.

Anılan hususa ilişkin olarak da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun ….. tarih ve …., …. sayılı kararı ile Danıştay …..Dairesi’nin …. tarih ve ….., …. sayılı kararı temyizen incelenerek hükme bağlanmıştır.

İdari Dava Daireleri Kurulunun kararında Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesine ilişkin olarak aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir.

“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 maddesinin 1 fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında. "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.”

Yukarıda yer verilen değerlendirmeye istinaden Danıştay ….Dairesinin kararı onanmış ve Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17 nci maddesinin iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.

Söz konusu karar ve mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesi ile zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin şartları belirlenmiş ancak zabıta müdürlerine, sınav şartını içeren 17 nci maddenin 1’inci fıkrası açısından muafiyet getirilmiştir. Başka bir deyişle zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı getirilmemiştir.

Ancak zabıta müdürleri, anılan Yönetmeliğin 2’nci fıkrasında yer alan:

“Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmünden muaf tutulmamıştır.

Söz konusu durum, zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için gerekli şartlara Yönetmeliğin 17 nci maddesinin 2 nci fıkrasında yer verildiğini göstermekte olup söz konusu şart, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirilecek hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçirilmesidir.

Yapılan incelemede ise ilgilinin ….. Belediyesinde bilgisayar işletmeni kadrosunda istihdam edildiği ve zabıta teşkilatında hiç çalışmamış olmasına rağmen …. tarihinde başkanlık oluru ile doğrudan zabıta müdürlüğüne atandığı, akabinde …. tarihinde ise destek hizmetleri müdürü olarak atandığı görülmüştür.

Sorumlular savunmalarında;

-Söz konusu memurun şube müdürlüğüne atamasının 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde uygun olarak yapıldığı ve bu maddede öngörüle şartları taşıdığı ifade edilmiştir.

Sorgu konusu ilgili personelin Zabıta Müdürlüğüne atanmasında Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 nci maddesinin 2 nci bendinde belirlenen en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışma şartının yerine getirilmemiş olması olup 657 sayılı kanunun 68/B maddesi açısından mevzuata aykırı herhangi bir hususa değinilmemiştir.

• Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin "Zabıta ve itfaiye personeli" başlıklı 21 inci maddesi gereği zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemlerinin bu yönetmelikten istisna olduğu ve Belediye Zabıta Yönetmeliği hükümlerine tabi olduğunu belirtmişler ve ilgilinin Belediye Zabıta Yönetmeliğinin Görevde Yükselme Esasları başlıklı 17 nci maddesinde belirlenen şartları taşıdığı ve bu duruma göre atamasının yapıldığını ifade etmişlerdir. Ayrıca …. yılı Sayıştay …. Dairesinin …. karar ve … ilam numaralı Temyiz Kurulu Kararında da yer aldığı üzere zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olma şartının getirilmediği sadece 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımanın yeterli olduğu iddia edilmiştir.

Sorumlular tarafından ilgilinin Belediye Zabıta Yönetmeliği Görevde Yükselme Esasları başlıklı 17 nci maddesinde belirlenen şartları taşıdığı ifade edilmekle birlikte zabıta müdürü kadrosuna gerçekleştirilecek atamaların, mezkur maddenin 2 nci fıkrasına tabi olduğu değerlendirilmekte olup söz konusu şart; 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirilecek hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçirilmesidir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun …. tarih ve …., … sayılı kararı ve değerlendirmesi de bu yöndedir.

-İlgilinin Zabıta Müdürü kadrosundan Destek Hizmetleri Müdürü kadrosuna geçişinin Mahalli İdareler Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddesine uygun olarak yapıldığından mevzuata aykırı bir durum oluşmadığı belirtilmiştir.

Sorgu konusu, ilgili personelin zabıta müdürlüğünden destek hizmetleri müdürlüğüne atanması olmayıp ilgilinin zabıta müdürlüğüne atanabilmesi için gerekli şart olan hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçirilmesidir.

-657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 76 ncı maddesinde de kurumların, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atanabileceğinin belirtildiğini ifade etmişlerdir.

Sorgu konusu, ilgili personelin zabıta müdürlüğünden destek hizmetleri müdürlüğüne atanması olmayıp ilgilinin zabıta müdürlüğüne atanabilmesi için gerekli şart olan hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçirilmesi olduğundan bahsedilen mevzuatın konu ile ilgisi bulunmamaktadır.

-….. Belediyesi …. Denetim Raporu incelendiğinde vekaleten yapılan atama nedeniyle kamu zararının oluştuğuna dair hiç hüküm bulunmadığını ve söz konusu raporun kesinleştiği iddiasında bulunmuş ve 832 Sayıştay Kanunun Hükmen onanma başlıklı 66 ncı maddesinden bahisle hesap yılı kesinleştikten …. yıl sonra kamu zararı tespit edilmesinin mevzuata aykırı olduğunu ifade etmişlerdir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 74 üncü maddesinde; kamu zararının meydana geldiği ve bu Kanunda belirtilen para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı izleyen malî yılın başından başlamak üzere zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezalarının zamanaşımına uğrayacağı hüküm altına alınmıştır.

Ayrıca 832 sayılı Sayıştay Kanunu, 6085 sayılı Sayıştay Kanunun 19/12/2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanması ile yürülükten kaldırılmıştır. Dolayısıyla inceleme döneminde yürürlükte olan Kanun 6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunu’dur.

Harcama Yetkilisi …… ise gönderdiği savunmasında ilgili personelin memuriyete …. tarihinde ….Belediyesi …. inci dereceli Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanarak başladığı ve sonrasında …. belediyesinde …. tarihinde ….dereceli Bilgisayar İşletmeni kadrosuna, …. tarihinde …. Belediyesi …. dereceli Zabıta Müdürü kadrosuna, …. tarihinde …. Belediyesi …. dereceli Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna atandığını ve bu atamaların mevzuata uygun olduğunu ifade etmiştir.

Ayrıca zabıta müdürlüğüne atanmak için Belediye Zabıta Yönetmeliğinin Görevde yükselme esasları başlıklı 17 nci maddesinde öngörülen zabıta hizmetlerinde en az iki yıl çalışma şartının ise mevzuatta da öngörüldüğü üzere ….. ilinin ….. yılında büyükşehir olması ve ilçe belediyelerinin yeniden yapılanması sebebiyle ilgili personelin şube müdürlüğü kadrosuna atanmasında mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığını iddia etmiştir.

11/4/2007 tarih ve 26490 sayılı Belediye Zabıta Yönetmeliğinin Görevde yükselme şartları başlıklı 17 nci maddesinin 2 nci fıkrasında müdürlük görevine atama yapılabilmesi için hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olmasının gerekli olduğu ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartının aranmayacağı hükme bağlanmıştır.

İlgili personelin durumu değerlendirildiğinde 13.12.2016 tarih ve 31647027-903.02.01-1723 sayılı başkanlık oluru ile ….inci derece Zabıta Müdürlüğüne asaleten atandığı, …. tarih ve 31647027-903.02.01-195 sayılı başkanlık oluru ile de …. inci derece kadrolu Destek Hizmetleri Müdürlüğüne asaleten atandığı görülmüştür.

Sorguda da belirtildiği üzere ilgili personel zabıta müdürlüğüne atanması için gerekli şart olan hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması durumunu taşımamaktadır. Ayrıca sorumlu tarafından mevzuatta yeni kurulan belediyeler de en az iki yıl çalışmış olmak şartının aranmayacağı hükmü nedeniyle atamanın mevzuata uygun olduğu iddiası; ….. ilinin …. yılı mart ayı mahalli idareler seçimi ile birlikte büyükşehir olması ve …. Belediyesinin de bu süreçte kurulmuş olmasına rağmen atamanın …. yılı sonunda yapılmış olması sebebiyle yerinde görülmemiştir.

Harcama Yetkilisi ….. ve Gerçekleştirme Görevlileri …… ile ….. göndermiş oldukları savunmalarında bilgisayar işletmeni …..’ın asaleten önce Zabıta Müdürlüğüne daha sonra ise Destek Hizmetleri Müdürlüğüne atamasının o dönemin Belediye Başkanı ….., Başkan Yardımcısı …. ve İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü …. tarafından yapıldığını ve bu duruma uygun olarak işlem yapıldığını belirterek, yapılan atamanın mevzuata uygun olduğunu ifade etmişlerdir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanununun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde ise;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” ifadeleri yer almaktadır.

31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3.mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların;

“Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinde;

“ …

Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanır ve uygulanır. Malî işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol ederler. Süreç kontrolünü sağlamak amacıyla malî işlemlerin süreç akış şeması hazırlanır ve üst yöneticinin onayı ile yürürlüğe konulur.

Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.

…” denilmektedir.

Aynı Usul ve Esasların “Kontrol yetkisi” başlıklı 14 üncü maddesinde ise;

…

Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir.” ifadeleri yer almaktadır.

Yukarda bahsedilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; harcama yetkililerinin vermiş oldukları harcama talimatlarının kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu olmaları ve gerçekleştirme görevlilerinin ise harcama birimlerinde ön malî kontrol görevi bulunduğundan yapılan ödemelerden sorumlu oldukları açıktır.

Bu nedenle ilgili personelin mevzuata aykırı olarak önce zabıta müdürü daha sonra destek hizmetleri müdürü olarak atanması her ne kadar belediye başkanı ve belediye başkan yardımcısı oluru ile yapılmış olsa da bu personele yapılan ödemeleri gerçekleştiren harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğunun bulunmadığını iddia etmek mümkün değildir.

Bu itibarla; ….. Belediyesi tarafından bilgisayar işletmeni …..’ın asaleten atanma şartlarını taşımadığı halde önce Zabıta Müdürlüğüne daha sonra ise Destek Hizmetleri Müdürlüğüne atandığı; bu usulsüz atama dolayısıyla ilgiliye atandığı müdürlük kadrolarının ek ödeme ile tazminat tutarının ödenmesi sonucu oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen … TL kamu zararının;

….. TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ….., Diğer Sorumlu ….., Harcama Yetkilisi …… ile Gerçekleştirme Görevlisi …..’a,

…..

müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.