Sayıştay 5. Dairesi 47989 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 5

• Dosya No: 47989

• Tutanak No: 50442

• Tutanak Tarihi: 17.11.2021

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

KONU: Sosyal denge tazminatı

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesinde, Belediye ile Sendika arasında 01.01.2018-01.01.2019 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden Belediye memur personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının, sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ile ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Esas yönünden inceleme;

Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararlan kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü yer almaktadır.

375 sayılı KHK’nın 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla eklenen ek 15 inci maddesinde ise: “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

4688 sayılı Kanuna 6289 sayılı Kanun ile eklenen geçici 14 üncü maddede 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 (Toplu sözleşme ile 31.12.2017 tarihine kadar ve daha sonra da 31.12.2019 tarihine kadar uzatılmıştır.) tarihinden önce sona ermesi halinde yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı ve tavan tutarın ne olması gerektiği gibi hususlara yer verilmiştir.

Geçici 14 üncü maddede: “15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu İş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükmü yer almaktadır. (2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme gereği “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” olarak uygulanmış; Daha sonra 4.dönem toplu sözleşme ile de “31.12.2019” olarak uygulanmıştır.)

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar toplu sözleşme dönemleriyle sınırlı olarak ve üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar olan en yüksek devlet memuru aylığı (ek göstergeler dahil) kadar olabilecektir.

Tavan tutarın belirlenmesi

İlama konu sosyal denge tazminatı sözleşmesi Belediye ile Sendika (TümBelSen) arasında 01.01.2018-01.01.2019 tarihleri arasında yürürlükte kalmak üzere imzalanmıştır.

2018 yılında sosyal denge tazminatı ödenmesinde tavan tutarın belirlenmesi açısından, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve 14.04.2011-14.04.2014 tarihleri arasında yürürlükte kalan sosyal denge tazminatı sözleşmesinin altıncı bölümünde yer alan mali haklar şöyledir:

“Her Ayın 15 inci günü ... (sendika) üyesi Devlet memuru çalışanlarına halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net … TL ödenir.

1 Mayıs işçi Bayramında ... (sendika) üyesi Devlet memuru çalışanlarına … TL ödenir.

8 Mart Dünya Emekçiler Bayramında ... (sendika) üyesi Devlet memuru çalışanlarına … TL nakdi yardım yapılır.

Başkan Yardımcılarına her ayın 15 ’inci günü … TL nakdi yardım olarak ödenir.

29 Ekim Cumhuriyet Bayramında ... (sendika) üyesi Devlet memuru çalışanlarına … TL nakdi yardım yapılır.

2013 ve 2014 yıllarında tüm mali haklara %15 iyileştirme yapılır.

Müdürlük görevini fiilen vekâleten yürüten ve ek ödeme ile özel hizmet tazminat farkı almayanlara her ayın 15 'inci günü maaşlarına ek olarak net … TL ödenir.

Yılda bir kez kasım ayında devlet memurlarına … TL yakacak yardımı verilir.

Okullar açıldığı dönemde Devlet memurlarına ilköğretim öğrencileri için … TL, orta öğretim öğrencileri için … TL, üniversite öğrencileri için … TL eğitim yardımı yapılır.”

01.01.2018-01.01.2019 tarihleri arasında yürürlükte olan sosyal denge tazminatı sözleşmesinin altıncı bölümünde yer alan mali haklar ise şöyledir:

“Her Ayın 15’inci günü ... (sendika) üyesi Devlet memuru çalışanlarına halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net … TL ödenir.

Her Ayın 15’inci günü ... (sendika) üyesi müdürlere halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay net … TL ödenir.

Her Ayın 15’inci günü başkan yardımcılarına net … TL ödenir.

Çalışanlara her yıl 15 Mayıs ’ta net … TL giyecek yardımı yapılır.

Yılda bir kez 15 Kasım’da net … TL yakacak yardımı yapılır.”

Buna göre, 01.01.2018-01.01.2019 dönemini kapsayan sözleşmenin mali haklar bölümünde yer alan ödeme kalemlerine göre hesaplanan ortalama tavan tutarın, ödemenin yapıldığı dönemdeki en yüksek Devlet memuru aylığını ve 14.04.2011-14.04.2014 dönemini kapsayan sözleşmeye göre hesaplanan ortalama tutarı aştığı görülmektedir. 2018 yılının ilk altı aylık döneminde en yüksek devlet memuru aylığı 9500 *0,108550 = 1.031,23 TL; ikinci altı aylık döneminde en yüksek devlet memuru aylığı 9500 *0,11794 = 1.120,43 TL’dir.

119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesinde kamu zararının belirlenmesinde esas alınan tavan tutar, 14.04.2011-14.04.2014 dönemini kapsayan sözleşmeye göre hesaplanan ortalama tutardır. Tavan tutarın hesaplanması Daire Kararında gösterilmektedir.

Daire Kararında kamu zararının hesaplanmasında tavan tutarın, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sosyal denge tazminatı sözleşmesine göre ve bu sözleşmede yer aldığı üzere sözleşmenin yürürlük süreci boyunca öngörülmüş olan artırımlar yapılarak hesaplandığı görülmektedir. Yani Kararda tavan tutar hesaplanırken sözleşmede öngörülmüş olan sosyal denge tazminatı tutarına 2013 yılı için %15 ve 2014 yılı için %15 artırım yapılmıştır.

Ancak 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesine göre, tavan tutarın hesaplanmasında sözleşmede öngörülen %15 oranındaki artırımların uygulanmayarak, 11.04.2012 tarihinde ödenmekte olan sosyal denge tazminatı tutarı ne ise onun tavan tutar olarak esas alınması gerekmektedir. 11.04.2012 tarihinde ödenmekte olan sosyal denge tazminatı tutarı en yüksek devlet memuru aylığından daha düşük ise en yüksek devlet memuru aylığının tavan tutar olarak esas alınarak kamu zararının hesaplanması gerekmektedir.

Bununla birlikte, tavan tutarın burada belirtilen şekilde esas alınması, temyiz kanun yoluna başvurmuş olan sorumlular açısından sorumlu tutuldukları kamu zararı tutarının artmasını sonuç verecektir. Temyiz kanun yoluna başvuran sorumlular hakkında sorumluluklarının artmasını sonuç verecek şekilde Temyiz Kurulu Kararı alınması, bu kanun yoluna başvurulmasını sorumlular aleyhine riskli hale getirir. Bu durum hukuk sistemimizde yer alan kanun yollarının varlık amacıyla çatışmaktadır. Ayrıca, Hukuk Muhakemeleri Kanununun “taleple bağlılık ilkesi” kenar başlıklı 26 ncı maddesinin dolaylı sonucu olarak da temyiz kanun yoluna başvuran sorumlukların sorumluluklarının artırılmaması gerekmektedir.

Bu durumda, Daire Kararında esas alınan tavan tutarın ve dolayısıyla sorumluluk miktarının Karardaki mevcut haliyle kabul edilmesi gerekmektedir.

Sonuç olarak, 119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesine konu uygulamada, mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin ikinci fıkrasının g bendinde belirtilen “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararı oluştuğu değerlendirilmektedir.

Tavan tutar uygulamasının Anayasaya uygun olması

Sorumlular tarafından toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı AY md. 65’tir; Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Müdürlere ödenen sosyal denge tazminatı ile ilgili iddia

Sorumlular tarafından temyiz başvurularında: “kamu zararı hesabı yapılırken asil müdürler ile vekâlet aylığı almayan müdür vekilleri için farklı hesaplama modüllerinin kullanıldığını, 14.04.2011 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesinin 28 inci maddesinin altıncı fıkrasında müdürlük görevini fiilen yürüten kişiler ile vekalet aylığı alanlar hariç olmak üzere diğer müdür vekillerinin bu ödemeyi alabileceğinin düzenlendiğini, fiilen müdürlük görevi yürüten asil müdürlerin nedensiz şekilde bu maddenin kapsamı dışında bırakıldığını, vekalet aylığı aldığı halde Destek Hizmetleri Müdür Vekilinin hesaplama yapılırken bu hükümden yararlandırıldığını, Yapı Kontrol Müdürünün, İnsan Kaynakları Eski Müdürünün ve Zabıta Müdürünün asaleten müdür olmadıklarından bahisle müdür aylığı alamayacakları ifade edilmiş olmasına rağmen sosyal denge tazminatı hesabında asil müdürler için kullanılan hesaplama modülünün kullanılmasının çelişkili bir durum oluşturduğunu, bu nedenlerle sorgu kağıdında ileri sürülen kamu zararına ilişkin tespitlerin yerinde olmadığını iddia edilmiştir. Ancak bu iddia yerinde değildir.

14.04.2011 tarihli sözleşmenin 28 inci maddesinin altıncı fıkrası; “Başkanlık tarafından müdürlük görevini fiilen yürüten (Müdürlüğe vekâlet edipte yasal olarak özel hizmet ve yan ödeme farkı alan kişiler madde dışında kalır) müdür vekillerine her ayın 15 ’inci günü maaşlarına ek olarak net … TL ödenir. ” şeklinde düzenlenmiştir. Madde metninden açıkça görüleceği üzere özel hizmet tazminatı ile yan ödeme farkı almayan ve müdürlük görevini fiilen yürüten müdür vekillerinin söz konusu ödemeden yararlanacağı düzenlenmiştir. Söz konusu sözleşmenin hiçbir maddesinde asil müdürlerin de bu ödemeden yararlanması gerektiğine ilişkin herhangi bir düzenleme mevcut değildir. İlgili maddenin, fiilen müdürlük yaptıkları halde müdürlük şartlarını taşımayan vekil müdürlere özel hizmet tazminatı ile yan ödeme farkı alamamalarından dolayı ek mali imkan sağlanması amacıyla düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu nedenle 2018 yılında Belediyede özel hizmet tazminatı ile ek ödeme farkı almadan vekaleten müdürlük görevini yürütenlerin 14.04.2011 tarihli sözleşmeye göre tavan tutarları hesaplanırken bahse konu eski sözleşmede öngörülen tutar hesaplamaya dâhil edilmiş ancak asil müdürlerin tavan hesabına sözleşme hükmü gereği bu tutar dahil edilmemiştir. Ayrıca Destek Hizmetleri Müdür Vekilinin vekaleten yürüttüğü müdürlük görevi dolayısıyla özel hizmet tazminatı ve yan ödeme farkı almadığı, vekalet aylığı aldığı, sözleşmenin ilgili metninde vekalet aylığı alanların bahse konu ödemeden yararlanamayacağına dair herhangi bir hüküm olmadığı görüldüğünden sorumlular tarafından bu konuda iddia edilen hususun yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Kamu zararının hesaplanmasında iyileştirme zammının memur ve müdür personel için farklı yıllarda uygulandığı iddiası:

Temyiz dilekçelerinde sorumlular tarafından:

“İlamda, Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Ödenmesi Gereken Tutara İlişkin Açıklama Tablosunda yapılan hesaplamalarda iyileştirme oranlarının uygulanmasında memurlar için “2013 ve 2014 yıllarında tüm mali haklara %15 iyileştirme öngörüldüğünden ” ibaresi ile 2013 ve 2014 yılları için iyileştirme uygulanırken; Müdürlük görevini yürütenler için “2014 ve 2015 için %15 mali iyileştirme ” adıyla 2013 yılı atlanarak 2014 ve 2015 yılları için iyileştirme uygulanmasının çelişkili bir durum olduğu,

Zira 14.04.2011 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde mali haklara ilişkin iyileştirme oranı tek bir maddede (Toplu Sözleşmenin 28 inci maddesi beşinci fıkrasında) tüm mali haklara yönelik aynı şekilde düzenlendiği, Dolayısıyla 14.04.2011 tarihli Memur Toplu Sözleşme maddesinde iyileştirmeler hususunda herkes için geçerli tek bir madde bulunmasına rağmen sorgu maddesinde memurlar ve müdürler arasında iyileştirmeler hususunda farklı uygulamalar söz konusu olduğundan İlamda ileri sürülen kamu zararına ilişkin tespitlerin yerinde olmadığı”

İddia edilmektedir. Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

Daire Kararında yer alan Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Ödenmesi Gereken Tutara ilişkin Açıklama Tablosu incelendiğinde, iyileştirme zammının 2013 ve 2014 yılları için uygulandığı, iddiada yer aldığı üzere 2014 ve 2015 yılları lafzına yer verilmediği görülmektedir. Daire Kararında da tespit edildiği üzere, 2014 ve 2015 yılları lafzı, sorgu metninde yer alan -ancak Daire Karar metninde yer almayan- bir ifade hatasıdır. Bu hatalı ifade, tavan tutarın hesaplanmasını etkilememektedir.

Tavan tutarın tespitinde net – brüt ayrımının hatalı yapıldığı iddiası

Sorumlular tarafından temyiz başvurusunda:

“Ancak savunma yapılan sorgu maddesinde, “Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Ödenmesi Gereken Tutara İlişkin Açıklama Tablosunda”, 14.04.2011 tarihli Memur Toplu İş Sözleşmesi’nin 27 inci maddesi birinci fıkrası uyarınca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi çalışanlara almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ay ödenen … TL ve müdürlük görevi yürütenlere her ay ayrıca ödenen 500TL tediyenin net olduğundan bahisle bunların brüt tutarı hesaplanarak tabloda dolaylı olarak hesaplamaya dahil edilirken;

“1 Mayıs İşçi Bayramında”, “8 Mart Dünya Emekçiler Bayramında”, “29 Ekim Cumhuriyet Bayramında", “eğitim yardımı” olarak ve “yakacak yardımı” olarak yapılan tediyeler sanki brüt tutarlarmış gibi tabloda doğrudan hesaplamaya dahil edildiği,

Dolayısıyla net olarak yapılan ödemeleri brüt tutarlarmış gibi hesaplamaya dahil eden "Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Ödenmesi Gereken Tutara İlişkin Açıklama Tablosu” hatalı düzenlendiğinden İlamda ileri sürülen kamu zararına ilişkin tespitlerin yerinde olmadığı”

İddia edilmektedir.

Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.

14.04.2011-14.04.2014 yürürlük tarihli sözleşme hükümleri ve Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Ödenmesi Gereken Tutara ilişkin Açıklama Tablosu incelendiğinde, sözleşmede açıkça “net” olarak ifade edilen tutarların brüt tutara çevrilerek hesaplamaya dahil edildiği, açıkça “net” olarak ifade edilmeyen tutarların ise brüt olduğundan hareketle hesaplamaya dahil edildiği görülmektedir.

Buna göre, tavan tutarın hesaplanması brüt tutar üzerinden yapılmış, hesaplamada esas alınan ödeme kalemlerinin brüt tutarları dikkate alınmıştır.

Sorumluluk yönünden inceleme

İlamda sorumluluk yönünden, sosyal denge tazminatı sözleşmesini işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna hükmedildiği görülmektedir.

Belediye Başkanının sorumluluğu bulunması

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir:

5018 sayılı Kanunun 8 inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7 nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunda belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da Kanunun ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71 inci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanında sorumluluktan da bahsedilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sorumluluk yönünden incelendiğinde;

Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan ancak akdedilecek sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunmaya görev ve yetkisi bulunan ve ayrıca taraf olarak imzaya yetkili olan işveren yetkilisinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerektiği açıktır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ancak ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 32 nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Belediye Kanununun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ kenar başlıklı 38 inci maddesinin g bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi belediye başkanına verilmektedir.

İlama konu uygulamada, 2018 yılı içinde Belediyede istihdam edilen personele sosyal denge tazminatı ödenmesi ve bunun tutarı, Belediye ile sendika arasında akdedilen sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin ödenecek sosyal denge tazminatı tutarlarına ilişkin hükümleri, yukarıda “esas yönünden inceleme” başlığı altında açıklandığı üzere, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde belirtilen tavan aykırıdır.

Ayrıca Belediyede istihdam edilen personele ödenen sosyal denge tazminatının tutarları, bu sözleşmenin öngörülebilir doğrudan sonucudur.

Buna göre, Belediye Başkanın tarafından mevzuata aykırı hüküm içeren bir sözleşme akdedilmesi üzerine bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmektedir. Fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71 inci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin 3 üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Dolayısıyla, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi işveren yetkilisi olarak imzalayan Belediye Başkanı …’in sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunması

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” kenar başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,

Usul ve Esasların 12 nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.

Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerinin ifası niteliğindeki harcamaları gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.

BU İTİBARLA, 01.01.2018-01.01.2019 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan sözleşmeye istinaden Belediye memur personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının, sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ile harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine ödettirilmesi hükmünü içeren 119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesinin TASDİKİNE (....Daire Başkanı ..., ....Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ...’ın aşağıda yazılı esas yönünden farklı gerekçesiyle birlikte; ....Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ...’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı), oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 17.11.2021 tarih ve 50442 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.

(Farklı gerekçe

....Daire Başkanı ..., ....Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ...’ın farklı gerekçesi

Daire Kararında kamu zararının belirlenmesinde esas alınan tavan tutar, 14.04.2011-14.04.2014 dönemini kapsayan sözleşmeye göre hesaplanan ortalama tutardır. Tavan tutarın hesaplanmasında, sözleşmede 2013 ve 2014 yıllarında yapılması öngörülen %15 ve %15’lik artırımlar dikkate alınmıştır.

4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin ilk fıkrasının ilk cümlesinde: “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir” denmektedir. Buna göre, tavan tutarın hesaplanmasında geçici 14 üncü maddenin yürürlük tarihi olan 11.04.2012’den önce imzalanmış olan sözleşmede öngörülen artırımlar uygulanarak tavan tutarın tespit edilmesi, geçici 14 üncü maddeye uygundur.

Sorumluluk yönünden, Daire Kararında, sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulmuş olması, çoğunluk görüşünde açıklanan gerekçeyle, mevzuata uygundur.

Bu itibarla, Daire Kararı esas ve sorumluluk yönlerinden mevzuata uygun olup, Tasdiki gerekmektedir.

Karşı oy gerekçesi

Üye ...’ın karşı oy gerekçesi

Esas yönünden, Daire Kararında yer alan haliyle, Belediye memur personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu miktarı hükümde belirtilen kamu zararının oluştuğu sabit görülmektedir.

Bununla birlikte, sorumluluk yönünden, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunmadığı, sorumluluğun Belediye adına sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanında olduğu değerlendirilmektedir.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sosyal denge tazminatı sözleşmesinin müzakeresi sürecinde ve imzalanması aşamalarında hiçbir yetki, görev ve sorumluluğu bulunmamaktadır. Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, Belediye adına Belediye Başkanı tarafından görev ve yetkisi kapsamında akdedilmiş olan ve ödemenin yapıldığı tarihlerde yürürlükte bulunan sosyal denge tazminatı sözleşmesine uygun olarak harcamanın yapılması sürecinde görev yapmıştır.

Bu durumda, mevzuata aykırı hüküm içerir şekilde yürürlükte bulunan sözleşmeye uygun olan harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinin ardından oluşan kamu zararında, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunmadığı değerlendirilmektedir. Daire Kararının 33 üncü maddesinde yer alan tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından sözleşmeyi Belediye adına ve kendi görev ve yetkisi dahilinde imzalayan Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla, esas yönünden Daire Kararında yer alan kamu zararı sabit görülmekle birlikte, sorumluluk yönünden sorumluluğun münferiden Belediye Başkanında olduğu gerekçesiyle 419 Karar-119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesinin Bozularak, yeniden hüküm kurulmak üzere dosyanın Dairesine Gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

....Daire Başkanı ...’in karşı oy gerekçesi

Esas yönünden: Yukarıda çoğunluk görüşünde açıklandığı üzere, temyiz kanun yoluna başvuran sorumlular hakkında sorumluluklarının artmasını sonuç verecek şekilde Temyiz Kurulu Kararı alınmaması gerektiği gerekçesiyle, Daire Kararında esas alınan tavan tutarın ve dolayısıyla sorumluluk miktarının Daire Kararında mevcut haliyle kabul edilmesi gerekmektedir.

Sorumluluk yönünden: “Üye ...’ın karşı oy gerekçesi” altbaşlığı altında açıklanan nedenlerle, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmadığı, sorumluluğun münferiden Belediye Başkanında olduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, 419 Karar-119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesi esas yönünden sabit görülmekle birlikte, sorumluluk yönünden Belediye Başkanının münferiden sorumlu tutulması gerektiği gerekçesiyle Daire Kararının 33 üncü maddesinin Bozularak, yeniden hüküm tesis edilmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

Üye ...’un karşı oy gerekçesi

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde; “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanunun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci ve Geçici 14 üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşkın uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları; “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek, günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde geçen; “… Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu ödemeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, Belediye tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Bu itibarla, 419 Karar-119 İlam sayılı Daire Kararının 33 üncü maddesinin Kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.)