Sayıştay 5. Dairesi 47883 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2018

• Daire: 5

• Dosya No: 47883

• Tutanak No: 51820

• Tutanak Tarihi: 11.05.2022

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge

2. 117 sayılı İlamın 21 inci maddesiyle; … Belediyesi ile … Sendikası arasında akdedilen ve 14.07.2016 ve 14.07.2018 tarihlerinden itibaren geçerli olan toplu iş sözleşmeleriyle Belediyede çalışan sendika üyesi personele 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

…

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Konunun Esası Yönünden İnceleme:

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Toplu iş Sözleşmesi ve sözleşme hakkı” kenar başlıklı 53 üncü maddesinde;

“… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesinde belirtilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. …” denilmektedir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesinde ise;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmü bulunmaktadır.

Ödenebilecek sosyal denge tazminatının tavan tutarını belirleyen Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin 4. Bölümü’nün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. ...” hükmü yer almaktadır.

4688 sayılı Kanun’a 6289 sayılı Kanun ile eklenen geçici 14 üncü maddede;

“15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir.

Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmek suretiyle 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 (31.12.2015 tarihi Üçüncü Dönem Toplu Sözleşme ile 31.12.2017 tarihine kadar, Dördüncü Dönem Toplu Sözleşme ile 31.12.2019 tarihine kadar uzatılmıştır.) tarihinden önce sona ermesi halinde yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı ve tavan tutarın ne olması gerektiği gibi hususlara açıklık getirilmiştir.

Buna göre; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar toplu sözleşme dönemleriyle sınırlı olarak ve üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda geçici 14 üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir.

Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan bu dönemde, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14 üncü maddesinin yürürlük tarihi olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, akdedilen toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar olan en yüksek devlet memuru aylığı (ek gösterge dahil) kadar olabilecektir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda temyize konu ödemeler değerlendirilecek olursa;

… Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan ve 15.07.2011-14.07.2014 tarihleri arasında yürürlükte olan Toplu İş Sözleşmesi’nin “İyileştirme Zammı” başlıklı 24 üncü maddesinde;

“… üyesi çalışanların halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten 15.07.2011 tarihi ile 14.07.2012 tarihleri arasında her ay net 450.00 TL ödenir. 15.07.2012 tarihinden 14.01.2013 tarihleri arasında her ay net 650.00 TL ödenir. 14.01.2013 tarihi ile 15.01.2014 tarihleri arasında “ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan” arttırılarak net ödenir. 15.01.2014 tarihi ile 14.07.2014 tarihleri arasında “ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan” arttırılarak net ödenir.

“İkramiye” başlıklı 25 inci maddesinde;

“15.07.2011 tarihi ile 14.07.2012 tarihleri arasında Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı, yılbaşında ve 1 Mayıs’ta net 300.00 TL ikramiye verilir.” hükümleri bulunmaktadır.

Yine 24 üncü maddede, 15.07.2012 tarihi ile 14.01.2013 tarihleri arasında her ay net 650.00 TL ödeneceği, 14.01.2013 tarihi ile 15.01.2014 tarihleri arasında “ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan” arttırılarak, 15.01.2014 tarihi ile 14.07.2014 tarihleri arasında “ÜFE TÜFE ortalaması+1 puan” arttırılarak net olarak ödeneceği hüküm altına alınmıştır.

Belediye tarafından imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan tavan tutar hesabında dikkate alınması gereken sosyal denge sözleşmesi incelendiğinde, personele unvanlar itibariyle ödenebilecek tavan tutarlar;

• 24 üncü maddeye istinaden her ay net 450,00 TL

• 25 inci maddeye istinaden 15.07.2011-14.07.2012 tarihleri arasında toplam 5 adet ikramiye toplamı olan 1.500,00 TL’nin aylık tutarına isabet eden 1.500/12= 125,00 TL

-24 ve 25 inci maddelere istinaden ödenen toplam ödenen sosyal denge tazminatı tutarı 450,00 TL+125,00 TL= 575,00 TL’dir.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan 4.Dönem Toplu Sözleşme’ye göre 2018 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları ise; 2018 yılının ilk altı ayı için 1.031,23 TL, ikinci altı ayı için 1.120,43TL’dir. (En yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’ü)

4. Dönem Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutarlar ile belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan ve 2012 yılında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde memurlara ödenebilecek tavan tutarlar karşılaştırıldığında; 2012 yılında yapılan sözleşme ile belirlenen tutarlar, Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarların altında kaldığından, Belediye tarafından sosyal denge tazminatı ödenirken tavan tutar olarak 4. Dönem Toplu Sözleşme’de belirlenen tutarların alınması gerekmektedir. Bu durumda da ödenebilecek tavan tutar 2018 yılının ilk altı ayı için 1. 031,23 TL, ikinci altı ayı için 1. 120,43TL’dir.

Belediye tarafından 2018 yılında yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri incelendiğinde ise;

… Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan ve 14.07.2016-14-07-2018 arasında yürürlükte olan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Mali Haklar” başlıklı 24 üncü maddesinde;

“a) Çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara sosyal denge yardımı olarak net 1.671,58 TL, sözleşmeli memurlara net 894,75 TL toplu sözleşme ücreti ödenir.

b) İşveren memurun kendisinin, eşinin, çocuklarının ve bakmakla yükümlü olduğu anne ve babalarının ölümü halinde ölen memurların mirasçılarına toplam 2.000 TL ölüm yardımı öder.

c) Çocuklarından %60 ve üzeri engel durumu olduğunu resmi sağlık kurullarından alınan heyet raporu ile belgeleyen çalışanlara her ay engelli çocuk başına net 150 TL ödenir.”

“Yürürlük ve Süre” başlıklı 25 inci maddesinin a fıkrasında;

“İşveren, bu toplu İş Sözleşmesinin imzalanmasından sonra takip eden yılarda, tüm nakdi ödemeye tabi diğer yardım ve alacaklar için yıllık TEFE-ÜFE ortalaması+5 fark koyarak ödemeye devam eder.” hükümleri yer almaktadır.

Bu hükümler uyarınca Belediyede görevli personele 2018 yılının ilk altı aylık dönemi için net … TL ödendiği görülmektedir.

Yine Belediye ile … Sendikası arasında imzalanan ve 14.07.2018-31.03.2019 tarihleri arasında yürürlükte olan Toplu İş Sözleşmesi’nin “Mali Haklar” başlıklı 22 nci maddesinde;

“a)Çalışanlara her ay 657 sayılı Devlet Memuru Kanunu’na göre verilen ücrete ilave olarak işverence memurlara sosyal denge yardımı olarak net: 2.270,54 TL, sözleşmeli memurlara net 1.354,78 TL toplu sözleşme ücreti ödenir.

b) İşveren memurun kendisinin, eşinin, çocuklarının ve bakmakla yükümlü olduğu anne ve babalarının ölümü halinde ölen memurların mirasçılarına toplam 2.952,81 TL ölüm yardımı öder.

c) Çocuklarından %40 ve üzeri engel durumu olduğunu resmi sağlık kurullarından alınan heyet raporu ile belgeleyen çalışanlara her ay engelli çocuk başına net 313,96 TL ödenir.” denilmektedir.

Bu hükümler uyarınca, 2018 yılının ilk altı ayı için en fazla 1.031,23 TL, ikinci altı ayı için 1.120,43 TL brüt sosyal denge tazminatı ödenmesi gerekirken, Belediye tarafından yılın ilk altı ayı için memur personele net … TL, ikinci altı ayı için memur personele net … TL, sözleşmeli personele net … TL sosyal denge tazminatı ödendiği görülmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar uyarınca, … Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan ve 2018 yılında geçerli olan sözleşme ile personele ödenen sosyal denge tazminatının, memur ve sözleşmeli personele ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarlarını aşan kısmı kamu zararına sebebiyet vermiştir.

Temyiz talebinde bulunan sorumlular, aynı nitelikteki temyiz dilekçelerinde; Belediye ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşmenin ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler ve kararların gereğinin tam ve eksik olarak yerine getirilmesinin zorunluluk arz ettiği Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde tesis edildiğini, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi ile getirilen “sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere” hükmünün, sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olan toplu iş sözleşmesi hakkının kullanımına yönelik kısıtlama getirdiğini, bu durumun uluslararası sözleşmelere aykırılık teşkil etmesi nedeniyle, Türkiye’nin taraf olduğu ve usulüne uygun bir şekilde onaylanan uluslararası sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde Uluslararası Sözleşme hükümlerinin belirleyici olduğunu hüküm altına alan Anayasa’nın 90 ncı maddesine göre; anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin Anayasa hükümlerine aykırı olduğunu belirtilmişlerse de; 2010 yılı öncesinde kamu görevlisi olan memurların toplu sözleşme hakkı bulunmamakta ve sadece yetkili sendika ile hükümet arasında toplu görüşmeler yapılmaktayken, Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde 2010 yılında yapılan değişiklik sonucunda ilgili madde:

“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” şeklinde değiştirilmiştir.

Söz konusu anayasa değişikliği ile yapılan düzenlemenin gerekçesinde; Anayasa’nın 51 inci maddesinin dördüncü fıkrasının, sendika özgürlüğünü iş kolu ile sınırlamakta ve aynı zamanda aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamayacağını hükme bağlamakta olduğu, bu düzenlemenin ILO’nun sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 sayılı sözleşmesine aykırı olması sebebiyle 51 inci maddenin dördüncü fıkrasının yürürlükten kaldırıldığı belirtilmektedir.

Dolayısıyla memurların toplu sözleşme hakkı mevcut olup, 2010 anayasa değişikliği ile ve akabinde buna uygun olarak düzenlenen 4688 sayılı Kanun ile durum çözüme kavuşturulmuştur ve iç hukuk düzeni ile uluslararası antlaşmalar arasında ihtilaf olabilecek bir husus kalmamıştır.

Diğer taraftan, Anayasanın 90 ıncı maddesinin dördüncü fıkrasının son cümlesindeki; “… Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmünün sınırı aşan ödemeler ile ilgisi bulunmamaktadır. Nitekim her ülkenin ve bölgenin gelişmişlik düzeylerinin birbirinden farklı olması nedeniyle iç hukuki düzenlemelerle belirlenmiş olan limitlerin uluslararası antlaşmalarla çelişmesi gibi bir durum söz konusu olmayacaktır. Uluslararası sözleşmelerin genel ve temel kriterleri belirlemesi dışında mali haklara yönelik olarak sınırsız bir ödeme öngörmesi, ulusal düzeydeki karar alma mekanizmalarını da ortadan kaldıracaktır.

En yüksek devlet memuru aylığının hesabına ilişkin itirazlara gelince;

Aylık kavramı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda tanımlanmıştır. Buna göre, 657 sayılı Kanun’un “Kademe aylığı” başlıklı 149 uncu maddesinde kademe aylığının, Kanun’un 36 ncı maddesinde gösterilen sınıflara ait genel gösterge tablosundaki derecelere dahil kademelerden her biri için tespit edilen gösterge rakamına tekabül eden aylık olduğu, “Derece aylığı” başlıklı 150 nci maddesinde derece aylığının 36 ncı maddede yer alan sınıflara ait genel gösterge tablosundaki derecelerin her birinin muhtevi bulunduğu yatay kademe aylıklarını topluca ifade ettiği belirtilmiş, “Zam ve tazminatlar” başlıklı 152 nci maddesinde ise “Görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak bu Kanunda belirtilen en yüksek Devlet Memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt tutarının, …” hükmü ile tazminatların nasıl hesaplanacağı açıklanmıştır.

Anılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43 üncü maddesinin birinci fıkrasında “Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:” denilmektedir. Aynı fıkranın (A) bendinde bütün sınıflar itibarıyla her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek aylık gösterge tablosuna yer verilmiş, (B) bendinde bu Kanun’a tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanun’a ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere “aylık” kavramı esasen bulunulan derece ve kademedeki aylık göstergesinin memur maaş katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmektedir. Belirli ödemeler için yapılacak hesaplamalarda ek gösterge aylığı da dahil edilmek istendiği zaman bu durum parantez içinde özellikle belirtilmiştir. Kamu personeline yapılan tüm tazminat ödemelerinde mevzuatta belirtilen “aylık” kavramı uygulanmaktadır. Nitekim 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Dördüncü Bölümü’nün 1 inci maddesinde de “… ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür.” denilmiş, olası bir karışıklığın önüne geçmek adına “ek gösterge dahil” ifadesi özellikle vurgulanmıştır. Toplu Sözleşme’de bahsedilen aylık kavramı gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmektedir ve 657 sayılı Kanun’da belirtilen aylık kavramı ile birebir örtüşmektedir.

Özel hizmet tazminatı, ek ödeme vb. maaş unsurlarının hesabında da kullanılan “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramının farklı unsurlar eklenerek genişletilmesi ve bu şekilde Toplu Sözleşme ile belirlenen tavan tutarın aşılması mümkün değildir. Bu sebeple en yüksek devlet memuru aylık hesaplamasına ilişkin itirazlar da yerinde değildir.

Bu çerçevede, ulusal ve uluslararası düzenlemeler bir arada değerlendirildiğinde yasal sınırı aşan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 5018 sayılı Kanun’un 71 inci maddesi kapsamında kamu zararı oluşturduğu anlaşıldığından; konunun esası yönünden tazmin hükmünde hukuken bir isabetsizlik görülmemektedir.

Sorumluluk Yönünden İnceleme:

5018 sayılı Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…. belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden …; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmektedir.

Bu hükümlere göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden; mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve 5018 sayılı Kanun’da belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır. Dolayısıyla verdiği karar ve talimatlar doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan belediye başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır. Ancak burada yapılan ödeme, doğrudan Belediye Başkanınca imzalanan toplu sözleşmeye dayandığından ortaya çıkan kamu zararından sorumlu bulunmaktadır. Ayrıca oluşan kamu zararından sözleşmeyi Belediye Başkanı ile birlikte imzalayan Başkan Yardımcıları, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ve Hukuk İşleri Müdürü de sorumludur.

Diğer yandan, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü ile,

“Giderlerin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.

Yine aynı Kanun’un 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmıştır. Harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, mali hizmetler birimi tarafından ön mali kontrole tabi tutulacak mali karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemlerin Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın 10 uncu maddesinde; ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği belirtilmiş, aynı Usul ve Esaslar’ın 12 nci maddesinde ise süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları ifade edilmiştir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıklarının ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu minvalde, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu çerçevede, İlamda oluşan kamu zararı için toplu sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı, Belediye Başkan Yardımcıları, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ve Hukuk İşleri Müdürünün yanı sıra bu sözleşme hükümlerini uygulayan ilgili birimin harcama yetkililerine ve gerçekleştirme görevlilerine de sorumluluk yüklendiği görüldüğünden; sorumluluk yönünden de tazmin hükmünde hukuken bir isabetsizlik görülmemektedir.

Bu itibarla, … Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi ile Kanunla belirlenen sınırlara uyulmaksızın sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden, sorumlu talebinin reddi ile 117 sayılı İlamın 21 inci maddesinde yer alan … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Üye …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçesine karşı) oy çokluğu ile,

6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 11.05.2022 tarih ve 51820 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye …’un karşı oy gerekçesi

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.

Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci ve Geçici 14 üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15 nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Anılan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14 üncü maddesinde geçen,

“ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.

Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, Belediye tarafından yapılan sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.

Belirtilen gerekçelerle, Daire Kararında yer alan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.