Sayıştay 5. Dairesi 470 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 29.06.2021

• Karar No: 470

• İlam No: 119

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge

………. ile ……….. arasında imzalanan ve …….-………. tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmesi ile ........... arasında imzalanan ve ………-………. tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içerdiği, sözleşmelere dayanarak ……… yılında memurlara ödenen sosyal denge ödemelerinde ……… yılında geçerli olan yasal tavan tutarın aşılarak ………. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90’ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Diğer taraftan, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53’üncü maddesi doğrultusunda 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”

denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”

hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme” nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32'nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100'üdür.” denilmekte, 7’nci maddesinde ise; "4688 Sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2019” şeklinde uygulanır”

denilmektedir.

Buna göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme, süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadar ki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların artırılması mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; ………nin …….. tarihinde ……… ile Sosyal Denge Sözleşmesi imzaladığı anlaşılmış olup söz konusu sözleşmenin “Mali Haklar” bölümünün;

Memurlara net aylık …….. TL, müdür, müdür vekilleri, harcama yetkilileri ve muhasebe yetkililerine net aylık …….. TL iyileştirme zammı ödeneceği, memurlara bayramlarda net ……. TL ikramiye verileceği, ilköğretim ve lisede öğrenim gören her bir memur çocuğuna net …….. TL, üniversite ve yükseköğrenimde okuyan her çocuk için ise net aylık ……. TL öğrenim yardımı yapılacağı ve Toplu İş sözleşmesinin ……… tarihinde yürürlüğe girerek ……….. tarihinde sona ereceği şeklinde bağıtlandığı anlaşılmıştır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavanı tutarı ………. yılı için;

• .....-...... tarihleri arasında aylık ...... TL,

• ....-..... tarihleri arasında ise aylık ...... TL olmak zorundadır. Ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sosyal denge sözleşmesinde ünvanlar itibariyle belirlenen ortalama aylık tutarlar, toplu sözleşmede belirlenen tavan sosyal denge tazminat tutarlarından fazla ise 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmedeki ortalama aylık tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir. ………. ile ………. arasında ………. tarihinde imzalanan sözleşmenin unvanlar itibarıyla hesaplanan ortalama aylık tutarları, ………yılı için toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan düşük olduğu için; ………. yılında ………. çalışan personele ödenebilecek en yüksek aylık sosyal denge tazminatında Toplu İş Sözleşmesi dikkate alınması gerekmektedir.

…….. tarihi itibarı ile geçerli olan sözleşmelerdeki ödeme kalemlerine göre yapılan sosyal denge ödemelerinin, tazminatın yasal sınırı olan en yüksek Devlet memuru aylığını aştığı anlaşılmaktadır. Sonuç olarak, ……… ile ………. ve ........... arasında ………. tarihi itibariyle geçerli olan toplu iş sözleşmelerine istinaden ……….. personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesinde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Sorumlular savunmalarında; benzer konunun daha öncede Sayıştay Yargısına konu olduğunu, konu hakkında …….. tarih ve ………. sayılı ilamın tanzim edildiğini ve “ilişilecek husus olmadığına” karar verildiğini ifade etmişlerse de; karar gerekçesine bakıldığında yeni yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda, ………. tarihine kadar idarelerin uygulayacakları sözleşmelerde, ………….. tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan aylık olarak esas alınabileceği yetkisinin verildiği ve bu yetkininde idare tarafından aşılmadığı görülecektir. Sorguya konu olan hususta ise ……… tarihinde uygulanan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tavan tutar Toplu iş sözleşmesinde belirtilen yasal tavan tutardan düşük olduğu için, tavan tutarın ve kamu zararı tutarının hesabında Toplu İş Sözleşmesi hükümlerinin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

Savunmada ödemelerin brüt ya da net olacağı şeklinde bir ayrıma ya da açıklamaya yer verilmediği ve aylık kavramının dar yorumlandığı ifade edilmiş ise de, “4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür.” ifadesinde net kelimesi geçmediğine göre bu tutarın brüt olacağı ve aylık kavramından da gösterge ve ek göstergeden oluştuğunun anlaşılması gerektiği açıktır. Kanunlarda ya da hukuki metinlerde ödemelerin net olacağı şeklinde bir belirleme olmadığı sürece bu ödemelerin brüt olacağı anlaşılmalıdır. Taban veya kıdem aylığı ile diğer unsurları aylık kavramına dahil ederek ortalama aylık tavan tutarı belirlemek mümkün değildir.

Diğer yandan konunun 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Sorumluların iddia ettiği gibi bu maddede kamu zararının sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğu şeklinde bir hükme yer verilmemiştir.

Sorumluluk yönünden yapılan inceleme;

5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37’nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” hükmü yer almaktadır. Harcama Yetkilileri aynı maddenin birinci fıkrasında “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi” olarak tanımlanmıştır. Sözleşmeyi imza edenler, kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama biriminin yöneticisi olmamakla; dolayısıyla da Kanunun yaptığı tanıma göre harcama yetkilisi olmamakla birlikte, 3’üncü fıkrada yer alan düzenleme uyarınca harcama yetkisinden doğan sorumluluğa tabidirler.

Aynı Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“…

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumluluğu bulunmaktadır. Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu yönetmeliğin üçüncü fıkrasında yer alan mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerindedir.

Aynı Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Niteliği” başlıklı 11 inci maddesinde;

“…

Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm 5018 sayılı Kanun ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine verilen sorumluluğu pekiştiren bir düzenlemedir.

Dolayısıyla her ne kadar sözleşmeye bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Ayrıca sorgu metninde sorumlulara sorulan tutar ile rapor metninde tazmini istenen tutar arasındaki …….kuruşluk sehven yapılan hesaplama hatasının denetçi tarafından Raporun sonuç bölümünde düzeltildiği görülmüştür.

Bu itibarla; yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde,

……… ile ………… ve ……….. arasında imzalanan ve ……….-……….. tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmelerine istinaden ………. ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ……….. TL kamu zararının;

………… TL'sinin Sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici ……….. ile Harcama Yetkilisi ………… ve Gerçekleştirme Görevlisi ………..'e ………,

………… TL'sinin Sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici ……….. ile Harcama Yetkilisi ………… ve Gerçekleştirme Görevlisi ……….'e ………..,

………… TL'sinin Sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici ………… ile Harcama Yetkilisi ………….. ve Gerçekleştirme Görevlisi ……….'a ……….. müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.