Sayıştay 5. Dairesi 46305 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 5

• Dosya No: 46305

• Tutanak No: 48574

• Tutanak Tarihi: 23.12.2020

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesi.

2. 181 sayılı İlamın 2 nci maddesiyle, Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere 2016 yılında mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan . . . TL kamu zararının tahsiline ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

İlamda üst yönetici sıfatıyla sorumlu tutulan Belediye Başkanı ... vekili Av. ... tarafından 181 sayılı İlamın 1 ve 2 nci maddeleri için gönderilen ortak temyiz dilekçesi özetine 181 sayılı İlamın 1 inci maddesiyle ilgili olarak yukarıda yer verilmiştir. Dilekçe özetine 181 sayılı İlamın 2 nci maddesiyle ilgili olarak ayrıca yer verilmemektedir.

Başsavcılık mütalaasında:

İlamda üst yönetici sıfatıyla sorumlu tutulan Belediye Başkanı ... vekili Av. ... tarafından gönderilen temyiz dilekçesi üzerine verilen Başsavcılık Mütalaasında:

181 sayılı İlamın 2 nci maddesi özetlendikten sonra,

“Sorumlunun Avukatı tarafından verilen temyiz dilekçesi 181 sayılı İlamın 1 ve 2 nci maddelerini içerecek şekilde tek bir dilekçe halinde verildiği görülmekte olup, sorumlunun açıklamaları 1 inci maddede yer aldığı gibidir.

Yargılamaya esas konu aynı nitelikte olup, Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesidir. Konu hakkında ileri sürülen iddialar ve açıklamalar hem Daire yargılamasında hem de 1 madde çerçevesinde karşılanmış olup, yapılan sosyal denge tazminatı ödemesinin mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, talebin reddedilerek Daire kararının onaylanmasına karar verilmesinin yerinde olacağı düşülmektedir.

Arz olunur.” Denilmektedir.

İlamda harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... tarafından ayrı ayrı gönderilen aynı nitelikteki temyiz dilekçelerinde, yukarıda üst yönetici Belediye Başkanı ... tarafından verilen temyiz dilekçesinde yer alan esasa ilişkin iddialara seçilmiş başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak aynen yer verildiği görülmektedir. Bu iddialara burada ayrıca yer verilmemektedir.

Bununla birlikte sorumluluk konusunda, yukarıda Belediye Başkanı ...’ün temyiz dilekçesinde de yer verildiği üzere, özetle, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalanan sözleşmenin yerindelik denetimi görevini, harcama yetkilisine veya gerçekleştirme görevlisine veren bir yasal düzenlemenin ise bulunmadığı ifade edilerek sorumluluk yönünden de itiraz edilmektedir.

Buna göre, ... ve ... tarafından İlam hükmüne esas ve sorumluluk yönünden itiraz edilerek İlam hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

Başsavcılık mütalaası:

İlamda harcama yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... tarafından gönderilen temyiz dilekçesi üzerine verilen Başsavcılık Mütalaası, ... tarafından 181 sayılı İlamın 2 nci maddesi ile ilgili yapılan temyiz başvurusu üzerine verilen Başsavcılık Mütalaası ile aynıdır. ...’in 181 sayılı İlamın 2 nci maddesiyle ilgili temyiz başvurusu üzerine verilen Başsavcılık Mütalaasına burada ayrıca yer verilmemektedir.

Başsavcılık mütalaası:

İlamda gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ... tarafından gönderilen temyiz dilekçesi üzerine verilen Başsavcılık Mütalaasında,

Karar ve dilekçede yer alan hususlar özetlendikten sonra,

“Sorumlunun temyiz dilekçesinde ileri sürmüş olduğu hususlar Yargılamaya Esas Raporda yer alan açıklamalarından ve iddialarından oluşmakta olup, yargılama sürecinde ileri sürülen açıklamalar ayrıntılı olarak karşılandığı görülmektedir. Savcılığımızın görüşü kısa açıklamalar halinde aşağıda yer verilmiştir.

Anayasa'nın 128 inci maddesinde memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.

53 üncü maddesinde ise; "İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler. Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir" denilerek toplu sözleşmenin de usul ve esaslarının yine Kanunla düzenleneceğine hükmedilmiştir.

98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa'nın 90'ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 53 ve 128 inci maddeleri de birer Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, "Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir?" hükmüne yer verilmiştir.

4688 sayılı Kanununun 2 nci maddesinde; " ?. kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır" hükümleri yer almaktadır. Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlisinden kastedilen, söz konusu idarelerin kadrolu memurları ve ilgili pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personelleridir.

Belediye Başkanları, Belediye idaresinin herhangi bir kadro veya pozisyonunda istihdam edilen kamu görevlisi olmadıklarından dolayı Belediyeler ile sendikalar arasında imzalanacak sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeler ile kendilerine sosyal denge tazminatı ödenmesinin mümkün olmadığı,

Üst Yöneticilerin sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 11 nci maddesinde ve 5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararında açıklanmış olup, İlgili mevzuat hükümleri çerçevesinde kamu zararı olarak tespit edilen fazla ve yersiz ödemelerden Üst Yönetici ile birlikte Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu oldukları, değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, talebin reddedilerek Daire kararının onaylanmasına karar verilmesinin yerinde olacağı düşülmektedir.

Arz olunur. ”Denilmektedir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

181 sayılı İlamın 2 nci maddesiyle, 2016 yılında Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının tahsiline ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Esas Yönünden İnceleme

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun; “Kapsam” kenar başlıklı 2 nci maddesinde;

“Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.” hükmüne yer verilmiş olup,

Aynı Kanunun “Tanımlar” kenar başlıklı 3 üncü maddesinin (a) bendinde ise; “Kamu Görevlisi” teriminin;

“Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini” ifade ettiği belirtilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun, “İstihdam Şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinde, kamu hizmetlerinin memur, sözleşmeli personel, geçici personel (20/11/2017 tarih ve 696 sayılı KHK’nın 17 maddesi ile mülga edilmiştir.) ve işçiler eliyle gördürüleceği ve anılan Kanunun 5’inci maddesinde ise; bu Kanuna tabi kurumların, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramayacakları vurgulanmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanununun “Norm Kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinin 7 nci fıkrasında;

“Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-....000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu ....000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.” denilmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, sosyal denge tazminatı ödenmesine kaynak teşkil eden 375 sayılı KHK ve 4688 sayılı Kanunda bahsi geçen “belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlisi” ifadesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen 4 istihdam şekli içerisinden memur ve sözleşmeli personelin kastedildiği açıktır. Buna göre, başkan yardımcısı olarak görevlendirilen meclis üyelerinin 4688 sayılı Kanunda bahsedilen “kamu görevlisi” kapsamında değerlendirilerek kendilerine sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir. Ayrıca, meclis üyeleri arasından görevlendirilen başkan yardımcılarına görevlerinin başında bulundukları sürece 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi hükmü uyarınca verilen ödenek, aylık olarak değerlendirilemeyeceğinden bu kişilere 657 sayılı Kanun hükümlerinin kıyas yapılmak suretiyle uygulanması ve bu suretle de sosyal denge tazminatı ödenmesi imkânı bulunmamaktadır.

İlama konu olan Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesinde dayanak alınan sözleşme 28.03.2016 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016 – 31.12.2017 tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmedir. Bu sözleşmenin 28 inci maddesi sosyal denge tazminatı ödenecek kişileri ve bunlara ödenecek tutarları düzenlemektedir.

01.01.2016 – 31.12.2017 yürürlük tarihli sözleşmenin 28 inci maddesi aynen aşağıdadır: (İmzalanma tarihi 28.03.2016)

“MADDE 28: İYİLEŞTİRME ZAMMI (SOSYAL DENGE TAZMİNATI)

İş bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde ... Belediyesi Başkanlığında çalışan kamu görevlilerine iyileştirme zammı (Sosyal denge tazminatı) olarak, halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü peşin olarak; 4688 Sayılı Yasanın 32. ve geçici 14. Maddesine ve Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik ve Sosyal Haklara îlişkin 2016-2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmenin 4.bölümünün Yerel Yönetimler Hizmet Koluna İlişkin Bölümünün 7. Maddesine istinaden:

a) …

b) …

c) …

(a,b,c bentlerinde bentte yer alan Sözleşme hükümlerine 181 sayılı İlamın 1 inci maddesiyle ilgili olarak yukarıda yer verilmiştir. Bu ifadelere burada tekrar yer verilmemektedir.)

d) Belediyemizde fiilen görev yapan Belediye Başkanı ve Başkan Yardımcılarına. 01/01/2016 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, ... TL iyileştirme zammı (sosyal denge tazminatı) her ay maaşı ile birlikte sözleşme dönemince değişmeden net olarak ödenecektir. îkinci yıl zammı uygulanmayacaktır.”

Yukarıda yer alan Sözleşmenin 28 inci maddesinin d bendinde belediye başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüştür. Ancak bu ödeme öngörülürken başkan yardımcılarının belediye norm kadrosunda görevli olduğu veya belediye meclis üyeleri arasından başkan yardımcısı olarak görevlendirilenler olduğu ayrımına gidilmemiştir. Sözleşmede hem norm kadroda görevli kamu personeli olan başkan yardımcıları hem de belediye meclis üyeleri arasından görevlendirilecek olan başkan yardımcılarını içerecek şekilde “başkan yardımcıları”na aylık ... TL sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmüştür. 2016 yılında yapılan ödemelere bakıldığında da, Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere Sözleşmenin 28 inci maddesinin d bendi kapsamında yıl boyunca aylık ... TL sosyal denge tazminatı ödendiği görülmektedir.

Bu durumda Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere 2016 yılı içerisinde ödeme emri belgesine bağlanarak yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri 28.03.2016 imzalanma tarihli sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin hükümleri yukarıda açıklanan mevzuata aykırıdır.

5018 sayılı Kanunun “kamu zararı” kenar başlıklı 71 inci maddesinde kamu zararının belirlenmesinde esas alınan haller sayılmıştır. Bunlardan g bendinde mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması belirtilmektedir.

Dolayısıyla, 28.03.2016 imzalanma tarihli sözleşmeye dayanılarak belediye meclis üyeleri arasından görevlendirilecek olan başkan yardımcılarına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucunda bu kapsamda ödenen tutarın tamamının kamu zararı teşkil ettiği değerlendirilmektedir.

ILO sözleşmelerine aykırılık iddiası

Sorumlular tarafından, İlamda 4688 sayılı Kanun 3 üncü maddesinde yer alan kamu görevlisi tanımının esas alınmış olmasının 87 no.lu ILO Sözleşmesine ve 98 no.lu ILO sözleşmesine aykırılık teşkil ettiği iddia edilmektedir. Ancak bu iddia yerinde değildir.

181 sayılı İlamın 2 nci maddesine konu olan Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesi konusunun 87 ve 98 no.lu ILO Sözleşmelerinin dışında olduğu yönünde, 181 sayılı İlamın 1 inci maddesi kapsamında yukarıda yapılan açıklamalar 181 sayılı İlamın 2 nci maddesi için de geçerlidir. Bu açıklamalara 181 sayılı İlamın 2 nci maddesiyle ilgili olarak ayrıca yer verilmemektedir.

Sorumluluk yönünden inceleme

İlamda sorumluluk yönünden, sosyal denge tazminatı sözleşmesini işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna hükmedildiği görülmektedir.

Belediye Başkanının sorumluluğu bulunması

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir:

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 8 inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunda belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da Kanunun ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71 inci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanında sorumluluktan da bahsedilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sorumluluk yönünden incelendiğinde;

Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde yapılan ödemede hukuka aykırı bir husus varsa bundan ancak akdedilecek sözleşmenin içeriği hakkında tasarrufta bulunmaya görev ve yetkisi bulunan ve ayrıca taraf olarak imzaya yetkili olan işveren tarafı temsilcisinin sorumluluğuna hükmedilmesi gerektiği açıktır.

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32 nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ancak ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 32 nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Belediye Kanununun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ 38 inci maddesinin g bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmektedir.

İlama konu uygulamada, 2016 hesap yılı içinde Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilenlere sosyal denge tazminatı ödenmesi ve bunun tutarı, Belediye ile sendika arasında akdedilen sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilenlere sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin hükümleri, yukarıda “esas yönünden inceleme” başlığı altında açıklandığı üzere, mevzuata aykırıdır. Ayrıca Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilenlere sosyal denge tazminatı ödenmesi, bu sözleşmenin doğrudan sonucudur.

Buna göre, Belediye Başkanın tarafından mevzuata aykırı hüküm içeren bir sözleşme akdedilmesi üzerine bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmektedir. Fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71 inci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7 nci maddesinin 3 üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Dolayısıyla, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı ...’ün sorumlu olduğu anlaşılmıştır.

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaması

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal yükümlülük ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanununun 32 ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde:

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, İlama konu uygulamada harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki, görev ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sözleşmenin uygulanmasının sonucu olarak ödeme emri belgeleri üzerinde imzaları bulunması nedeniyle sorumluluğuna hükmedilmesi mevzuata uygun olmayacaktır. Çünkü harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri tarafından, 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33 üncü maddeleri çerçevesinde harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi, sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesi mahiyetindedir. Oluşan kamu zararının sebebi sözleşme hükümleridir, sözleşmeye uygun olarak harcama talimatı verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesi değildir

Buna göre, Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilenlere sosyal denge tazminatı ödenmesini içeren sözleşme hükümlerine uygun olarak harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, mevzuata aykırı sözleşme hükümleri dolayısıyla oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmadığı anlaşılmıştır.

Belediye Başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan diğer beş kişinin sorumluluğu bulunmaması

Hükümde sözleşmeyi imzalayanlardan sadece Belediye Başkanı ...’ün sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla sorumlu tutulduğu, sözleşmede Belediye Başkanı ile birlikte imzası bulunan diğer beş personelin sorumlu tutulmamış olduğu görülmektedir. Hükmün bu yönüyle mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.

28.03.2016 imzalanma tarihli sözleşmeye bakıldığında ... ... Belediyesi adına bu sözleşmeyi imzalayanların altı kişi olduğu görülmektedir: ... (Belediye Başkanı), Av.... (Başkan Yardımcısı), ... (Teftiş Kurulu Müdürü), ... (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü), ... (Mali Hizmetler Müdürü), Av.... (Emlak İstimlak Müdürü).

Sözleşme hükümlerinin uygulanması sonucu oluşan kamu zararından Belediye Başkanının sorumluluğu bulunduğu hususu yukarıda “Belediye Başkanının sorumluluğu bulunması” başlığı altında açıklanmıştı.

İlama konu uygulamada Belediye Başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan diğer beş kişinin sorumlulukları bulunup bulunmadığının incelenmesinde ise, öncelikle bu sözleşmeyi imzalamanın onların görev ve yetkisi dahilinde olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.

4688 sayılı Kanun, sözleşmenin imzalanması aşamasında bu kişilerin bulunduğu makamlara yetki tanımamıştır. 4688 sayılı Kanun kapsamında yetki tanınmamış olması dolayısıyla, bu Kanuna göre sözleşmeyi imzalamak belirtilen beş kişinin görevleri kapsamında değildir. Belirtilen kişilerin bu konuda sorumlulukları bulunmamaktadır.

5393 sayılı Kanunda belediyenin organları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olarak belirlenmiş ve bu Kanunda bu organlara belirli yetkiler tanınmıştır. İlama konu uygulamada Sözleşmeyi imzalayan beş kişinin bulunduğu makamlar belediyenin organları arasında değildir. Bu makamların, belediyenin organları tarafından bir konuda açıkça görevlendirilmedikçe, Belediye adına irade açıklamasında bulunma yetkileri yoktur.

5393 sayılı Kanunun “yetki devri” kenar başlıklı 42 nci maddesinde: “Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir” denilmektedir. 4688 sayılı Kanun kapsamında Sözleşmeyi yapma yetkisi bakımından, İlama konu uygulamada Belediye Başkanı ... tarafından sözleşmede imzası bulunan beş kişinin bulunduğu makamlara yapılmış bir yetki devri bulunmamaktadır. Zaten Belediye Başkanı bu konudaki yetkisini devretmiş olsaydı, sözleşmede Belediye Başkanının imzası bulunmazdı.

Dolayısıyla, İlama konu uygulama Belediye Başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan diğer beş kişi bakımından değerlendirildiğinde, sözleşmeyi imzalamanın bu beş kişinin görev, yetki ve sorumlulukları kapsamında olmadığı değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, İlam hükmünde sözleşmeden doğan kamu zararında, sözleşmede imzası bulunan diğer beş kişinin sorumlu tutulmamış olmasının mevzuata uygun olduğu anlaşılmıştır.

Buna göre, İlama konu uygulamanın sorumluluk yönünden incelenmesi sonucunda, yukarıda açıklanan nedenlerle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler dolayısıyla sebep olunan kamu zararından sözleşmeyi işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı ...’ün münferiden sorumlu olduğu anlaşılmıştır.

Bu itibarla, 181 sayılı İlamın 2 nci maddesine konu olan Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı teşkil ettiği sabit görülmekle birlikte, sorumluluk yönünden harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğa iştirakı bulunmayıp, kamu zararından Belediye Başkanının münferiden sorumlu olduğu gerekçesiyle, 181 sayılı İlamın 2 nci maddesi hükmünün BOZULARAK, yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın DAİRESİNE GÖNDERİLMESİNE, (Sorumluluk yönünden Üyeler ... ve ...’in aşağıda yer alan ilave gerekçesiyle birlikte; Sorumluluk yönünden Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...’ın aşağıda yer alan karşı oy gerekçeleri karşısında; Esas yönünden Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı ...’in aşağıda yazılı karşı oy gerekçesi karşısında),

6085 sayılı Kanunun 26 ncı maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış olması suretiyle,

Karar verildiği 23.12.2020 tarih ve 48574 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(İlave gerekçe

Sorumluluk yönünden Üyeler ... ve ...’in ilave gerekçesi

Sorumluluk yönünden, Belediye başkanının münferiden sorumlu olduğu, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmadığı, sözleşmede imzaları bulunan diğer beş kişinin de sorumlulukları bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Sözleşmede imzaları bulunan diğer beş kişiyle ilgili olarak, bu kişilerin, konuyla ilgili yetki, görev ve sorumlulukları bulunmaması dolayısıyla, imzalamış oldukları sözleşmenin uygulanması sonucu oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmadığı görüşüne ilave olarak, bu beş kişinin imzaları olmasa da sözleşme Belediye adına sadece Belediye Başkanının imzasıyla akdedilmiş olmaktadır. Yani Belediye adına sadece Belediye Başkanının imzasıyla sözleşme kurulmuş olmaktadır; Diğer beş kişinin imzası, sözleşmenin akdedilmesinde kurucu unsur değildir.

Diğer beş kişinin sözleşmedeki imzalarının sözleşmenin kurucu unsuru olmaması yönüyle de, bu beş kişinin kamu zararından sorumlulukları bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Karşı oy gerekçesi

Sorumluluk yönünden Üyeler ..., ..., ..., ..., ... ve ...’ın karşı oy gerekçesi

181 sayılı İlam hükmünde Belediye Başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri sorumlu tutulmuştur.

4688 sayılı Kanun hükmüne aykırı hüküm içeren ve sosyal denge tazminatlarının dayanağını oluşturan sözleşmeyi Belediye adına imzalayan Belediye Başkanının kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.

Daire Kararında yer verildiği üzere, 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesi ile İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 10 ve 11 inci maddeleri gereği harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin de Kararda sabit görülen kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla, 181 sayılı İlam hükmünün Tasdikine karar verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Sorumluluk yönünden Üyeler ... ve ...’ın karşı oy gerekçesi

181 sayılı ilam hükmünde, Belediye Başkanı, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlileri oluşan kamu zararından sorumlu tutulmuş olup, Daire kararı bu yönüyle de yerindedir.

Ancak bahsi geçen sorumlulara ilave olarak, sözleşmede Belediye Başkanıyla birlikte imzası bulunan diğer beş kişinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerekmektedir. Şöyle ki;

Öncelikle üst yönetici konumunda olan Belediye Başkanının, sözleşmenin hazırlanması ve içeriği ile ilgili hukuki ve mali mevzuatı bütün yönleriyle bilmesi gerektiğini, belediye adına tek başına toplu sözleşme görüşmelerine katıldığını, sözleşme taslağının hazırlanmasında tek başına katkı verdiğini düşünmek hayatın olağan akışına aykırıdır.

Uygulamada belediye başkanı, bu konudaki hukuki ve mali mevzuata hakim belediye personeliyle birlikte görüşmeleri yürütmekte, bu personelin katılımıyla hazırlanan sözleşmeyi mevzuata uygun olduğu düşüncesiyle imzalaması üzerine sözleşme yürürlüğe girmektedir.

Rapor konusu sözleşme görüşmelerinde de sürecin bu şekilde işlediği, görüşmelere Başkan Yardımcısı, Teftiş Kurulu Müdürü, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü, Mali Hizmetler Müdürü ve Av. Emlak İstimlak müdürünün de katıldığı, sözleşme taslağının hazırlanması sürecinde görev aldıkları, Belediye Başkanıyla birlikte sözleşmeyi imzalamış olmalarından anlaşılmaktadır.

Söz konusu kişilere baktığımızda, her birinin belediyede harcama yetkilisi pozisyonunda olduğu, görevleri itibariyle sözleşmenin içeriği konusunda mali ve hukuki bilgiye sahip bulundukları görülmektedir. Bununla birlikte sözleşmenin sosyal denge tazminatının hangi personele ödenebileceği dikkate alınmaksızın hazırlanmasında kusurlu oldukları, sosyal denge tazminatı ödenebilecek personel dikkate alınarak sözleşme hazırlansaydı kamu zararının ortaya çıkmayacağının açık olduğu, bu nedenlerle oluşan kamu zararından sözleşmede imzası bulunan beş kişinin de sorumlu tutulması gerektiği düşünülmektedir.

Bu itibarla, 181 sayılı İlam hükmünün sorumluluk yönünden diğer beş kişinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerektiği gerekçesiyle Bozularak, yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın Dairesine Gönderilmesine karar verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Esas yönünden Temyiz Kurulu ve ….Daire Başkanı ...’in karşı oy gerekçesi

Anayasanın 128 inci maddesinde: “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” denilmektedir.

657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilmektedir. Kanunun 5 inci maddesinde ayrıca: “Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar” denilmektedir.

Buna göre Anayasa’da yer alan “kamu görevlisi” ifadesi memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçileri kapsamaktadır.

Bununla birlikte 4688 sayılı Kanunun “tanımlar” kenar başlıklı 3 üncü maddesinde kamu görevlisi; 4688 sayılı Kanun kapsamında yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden, işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri olarak tanımlanmıştır.

Anayasa, 657 sayılı Kanun ve 4688 sayılı Kanun bir arada değerlendirildiğinde, sosyal denge tazminatı bakımından kamu görevlisi; anılan kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini ifade etmektedir.

Özetle, sosyal denge tazminatı ödenebilecek kamu görevlilerinin belirlenmesinde:

• İlgilinin görev yaptığı kurumun 4688 sayılı Kanun kapsamında olması,

• İlgilinin, bu kurumun her hangi bir kadro veya pozisyonunda istihdam ediliyor olması,

• İlgilinin işçi statüsünde çalışmıyor olması,

gerekmektedir.

Yukarıda verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda, İlama konu uygulamada, 5393 sayılı Kanunun “norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesine göre atanan başkan yardımcılarının, 4688 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde tanımlanan kamu görevlisi kapsamında olduğu değerlendirilmektedir.

Buna göre, 181 sayılı İlamın 2 nci maddesine konu olan Belediye Meclisi üyeleri arasından belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirilen kişilere sosyal denge tazminatı ödenmesinin 4688 sayılı Kanuna uygun olduğu ve bu ödemeler sonucunda kamu zararı oluşmadığı gerekçesiyle 181 sayılı İlamın 2 nci maddesi hükmünün Kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.

181 sayılı İlamın 2 nci maddesine konu uygulamada kamu zararı oluşmadığı kanaatinde olunmakla birlikte, Kurul tarafından 181 sayılı İlamın 2 nci maddesine konu uygulamada kamu zararı oluştuğunun sabit görülmesi üzerine, bu kamu zararından sorumluluk konusunda sadece Belediye Başkanının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.)