Sayıştay 5. Dairesi 462 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 08.04.2021

• Karar No: 462

• İlam No: 105

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal denge tazminatı

…. tarihinde ….. Belediyesi ile …. Sendikası (….) arasında imzalanan ve ….- …. tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesinde mevzuatta öngörülen sınırın aşılarak sosyal denge tazminatı ve ikramiye ödenmesi sonucunda …. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasanın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı Yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasanın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.

Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda; 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.

4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir.

Bununla birlikte 25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme” nin yerel yönetim hizmet koluna ait düzenlemeleri içeren dördüncü bölümünün 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (Ek gösterge dahil) %100’üdür.” denilmekte, 7 nci maddesinde ise; “4688 Sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015”ibaresi “31.12.2019” şeklinde uygulanır.” denilmektedir.

…. Belediyesi ile ….. Sendikası (….) arasında …. tarihinde imzalanan ….-…. dönemini kapsayan toplu sözleşmeye ilaveten …. tarihinde imzalanan ek sözleşmeyle öngörülen ödemelerin aylık ortalaması, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın üzerinde olsa bile, sözleşmede öngörülen ödemeler 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi gereği sözleşme sonuna kadar güncellemeler dahil geçerlidir. Aynı madde gereğince, Belediyenin sendika ile …. tarihinde imzaladığı ve …. yılında geçerli olan sözleşmede öngörülen aylık ortalama ödemeler, 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesi hükümleri uyarınca (önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemeler toplamı, toplu sözleşme tavanından yüksek olduğundan) en fazla bir önceki sözleşmede öngörülen ortalama ödemeler kadar olabilir. Diğer bir ifadeyle, Geçici 14 üncü madde uyarınca ….-…. tarihleri arasında geçerli olan sözleşmede, maddenin yürürlüğe girdiği tarihte unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar korunduğundan, cari dönemde imzalanacak sözleşmede ilgili personele yapılacak ortalama aylık ödemeye ilişkin öngörülmesi gereken tavan tutarın hesabında 2012 yılında geçerli olan ortalama aylık tutarlar esas alınabilecektir

Yapılan incelemede, …. Belediye Başkanlığı ile ….. Sendikası (…..) arasında …. tarihinde imzalanan, ….- …. tarihleri arasını kapsayan ve …. tarihinden itibaren geçerli olan toplu iş sözleşmesinin mali hakları düzenleyen altıncı bölümünün …ve …. inci maddelerinde, ikramiye yardımı ve sosyal denge tazminatına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Buna istinaden ….-…. tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde yer alan ödemeler şu şekildedir:

İkramiye Yardımı: Bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde çalışanlara; Emek ve Dayanışma Günü olan 1 Mayıs öncesinde net ….TL, Kurban Bayramı öncesinde net ….TL, 29 Ekim Cumhuriyet Bayramı öncesinde net ….TL ödenir.

Sosyal Denge Tazminatı: Tüm memurlara ve sözleşmeli memurlara, iş bu toplu sözleşmenin birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde aldıkları aylıklara ilaveten net ….TL sosyal denge tazminatı ödenir.

…. tarihinde imzalanan ….-…. dönemini kapsayan toplu sözleşmenin mali hakları düzenleyen beşinci bölümünün … ve … uncu maddelerinde, iyileştirme zammı ve yemek yardımına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. … tarihinde imzalanan ek sözleşmeyle ilk sözleşmede …. uncu maddede yer alan yemek yardımına ilişkin düzenleme yürürlükten kaldırılmış, … inci maddede yer alan iyileştirme zammı yeniden şu şekilde düzenlenmiştir:

“a) iş bu Toplu İş Sözleşmesi kapsamındaki çalışanlara ….- …. dönemi için her ay brüt …. TL,

b) …. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki itfaiye personeline brüt ….TL,

c) …. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki zabıta personeli ile koruma ve güvenlik personeline brüt ….TL,

d) …. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki zabıta personeli ile koruma ve güvenlik personeline ve itfaiye personeli dışında kalan çalışanlara brüt …..TL iyileştirme zammı ödenir.”

…..-…. dönemini kapsayan toplu sözleşmeye ilaveten …. tarihinde imzalanan ek protokolde ise;

“…. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki itfaiye personeline brüt ….TL,

…. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki zabıta personeli ile koruma ve güvenlik personeline brüt ….TL,

…. tarihinden itibaren ana sözleşmedeki süre sonuna kadar iş bu toplu iş sözleşmesi kapsamında ki zabıta personeli ile koruma ve güvenlik personeline ve itfaiye personeli dışında kalan çalışanlara brüt ….TL iyileştirme zammı ödenir.”

hükümlerine yer verilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve …. ve …. yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavan tutarı …. yılı için;

• ….-…. tarihleri arasında aylık …. TL (…..),

• ….-…. tarihleri arasında ise aylık ….TL (….)

olarak tespit edilmiştir.

…. Belediyesi ile ….. Sendikası (…..) arasında imzalanan ve …..- …. dönemini kapsayan sosyal denge sözleşmesinde öngörülen ortalama toplam aylık sosyal denge tazminatı tutarı 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre imzalanan ve ….ve …. yıllarını kapsayan Toplu İş Sözleşmesinde sosyal denge tazminatının tavan tutarından daha düşük olduğundan; yılın ilk altı ayında brüt …. TL, ikinci altı ayında brüt …. TL aylık tavan tutarının esas alınması gerekmektedir.

Sorumlular ortak nitelikli savunmalarında;

-Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası antlaşmaların kanun hükmünde olduğunu ve kanunla çelişme durumunda uluslararası antlaşmaların geçerli olacağını, İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinde, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) 98 sayılı sözleşmesi ve 151 sayılı sözleşmelerinde, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 6 ncı maddesinde, AİHM kararlarında kamu görevlilerinin toplu sözleşme hakkının kullanımının engellenmesine veya kısıtlanmasına yönelik bütün düzenlemelerin kaldırılması gerektiğini belirtmişlerdir.

Ancak sorumluların söylediğinin aksine Kanun koyucu 4688 sayılı Kanun ile sosyal denge sözleşmesinin yapılabilmesini düzenlemiştir. Yani sosyal denge sözleşmesi yapılmasını kısıtlayıcı değil, sosyal denge sözleşmesinin çalışanın hakkı olduğunu ve hangi şartlarda ve usullerde kimler tarafından imzalanarak yapılacağına yönelik çalışanın hakkını koruyamaya dair düzenlemeler içermektedir. Ancak yasa koyucu sosyal denge sözleşmesi yapma konusunda serbesti getirmesinin yanı sıra bölgeler arası ve kurumlar arası eşitsizliği gidermek adına ödenebilecek tutara ilişkin üst sınır getirmiştir. Bu üst sınırı sosyal denge sözleşmesi hakkına müdahale olarak görmek doğru olmayacaktır. Nitekim Konuyla ilgili Sayıştay Daire ve Temyiz Kurulu Kararlarında, Uluslararası Antlaşmalar uyarınca sözleşme yapma hakkına müdahale edilmediği, sadece kanun ile ödenecek toplu sözleşme tutarına bir üst sınır getirildiği ifade edilmektedir.

-Sorumlular tarafından; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun geçici 14 üncü maddesi hükmünde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan toplu sözleşme hükümlerinin sözleşme süresi sonuna kadar devam edeceğine yer verildiği ve daha sonra yapılan çeşitli düzenlemelerle bu sürenin sorgu yılını da kapsayan …. yılına kadar uzatıldığı,

…. Belediye Başkanlığı ile …. Sendikası(….) arasında 15.03.2012 tarihinden önce sözleşme imzalandığı ve sorguya dayanak teşkil eden sözleşmenin Kanunda süresinin uzatıldığı ifade edilen ve 15.03.2012 tarihinde geçerli olan -daha önce imzalanmış- sözleşmenin revize edilerek yenilenmesi niteliğinde olduğunu,

Sayıştay …. Dairesi tarafından ….Belediye Başkanlığına yönelik verilen ….. tarih ve …. sayılı kararda belediyenin 2012 yılında geçerli sözleşmesindeki miktara ÜFE oranlarının uygulanarak güncellendiği ve tavan tutarın bu şekilde bulunduğu bu sebeple …. Belediyesi içinde üfe-tüfe oranları uygulanarak bu rakamın bulunmasının uygun olacağı ve bulunan rakamın ödenen rakamdan yüksek olduğu için tavan tutarın aşılmadığı ifade edilmiştir.

Ancak Belediyenin …. yılından itibaren yaptığı asıl sözleşme ve ek sözleşmeleri incelendiğinde; ….- …. tarihlerini kapsayan sözleşmelerinin olduğu ve savunmada ifade edildiği üzere … tarihinde (15.03.2012 tarihinden önce) ek protokol imzalanarak ödenecek sosyal denge tazminatı miktarlarının arttırıldığı görülmüştür. Ancak sözleşmenin ve ek protokolün maddeleri arasında ödenecek sosyal denge tazminatının her yıl üfe veya tüfe miktarınca veya herhangi bir orana göre arttırılacağına ilişkin hüküm konulmamıştır.

Savunmada yer verilen …. Belediye Başkanlığına yönelik Sayıştay kararında, daire sözleşmede mevcut olan rakamların güncellenmesi gerektiğine yönelik hükmün uygulanması gerektiğini söylemiş, sözleşmede yer almayan bir hükmün uygulanmasına karar vermemiştir. Dolayısı ile 2012 yılı sözleşmesinde brüt ödeneceği belirtilen rakamların güncellenmesine imkan yoktur.

-Sorumlular; unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın belirlenmesinde yalnızca gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamının değil, ayrıca taban ve kıdem aylıklarının da dahil edilmesinin gerektiğini, aylık kavramın dar olarak yorumlandığını, “En yüksek devlet memuru aylığı” nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığını,

…. Belediyesi hakkında Sayıştay …. Dairesinin …. sayılı ilamında Daire üyesi ….’un, karşı oy gerekçesinde “en yüksek devlet memuru aylığı’nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, …. Belediyesi tarafından personele ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilerek çoğunluk görüşüne katılmıyorum.” dediğini ve bu görüşün kendi görüşlerini yansıttığını, ifade etmişlerdir.

Ancak 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesinde; “sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 Kanuna göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere sözleşmede belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Bu hükme istinaden imzalanan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşmenin “sosyal denge tazminatı” başlıklı maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür.” Şeklinde düzenlemeye gidilmiş ve tavan tutarın en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olduğunu ifade etmiş ve aylığa nelerin ilave edileceğini parantez içinde ilave etmiştir. Görüleceği üzere aylığın hesaplanmasında ek göstergenin dahil edileceği belirtildiği halde taban aylık ve kıdem aylıktan bahsedilmemiştir. Nitekim Sayıştay Daire ve Temyiz kurulu kararı istikrar kazanmış şekilde bu yönde verilmekte ve savunmada verilen üye görüşü azınlık görüşü olarak kararda yer almaktadır.

-Sorumlulardan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri; sorguya konu olan ödemenin 4688 sayılı Yasanın 32 nci maddesi hükmüne uygun olarak belediye meclisince kararı alınan ve belediye başkanınca imzalanan bir sözleşmeden kaynaklandığını ve bu sözleşmeye istinaden bütçeye ödenek koyulduğunu, bu sebeple ödemenin Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesi şeklinde harcama yetkilisinin kullanımı şeklinde yerine getirildiği, sorguda belirtilenin aksine sözleşmede belirlenen tutar - bütçede karşılığı bulunuyor ise - zamanında ödenmezse ilgilileri tarafından açılacak dava sonucunda alacağa bağlı doğacak fer’i haklarla kamu zararına neden olunacağı,

Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin inceleme yetkisi dışında kalan sözleşmeye bağlanarak oluşmuş bir idare borcunun belediye meclisinden geçen bir bütçe ile karşılığı ayrılmış olarak ödendiği, ön görülen bir kalemin fazla ödenmesi gibi durumun söz konusu olmadığı, tam olarak belediye bütçesinde karşılığı bulunan miktarın sözleşmede belirtilen şahıslara dağıtımının yapılması talimatının verilmesinin de zorunlu olduğu,

Harcama yetkilisinin veya gerçekleştirme görevlilerinin “sözleşmenin kısmen geçersiz sayılması gerektiğine” ilişkin olarak bir belirleme yapma konusunda yasal bir hakkının bulunmadığı, sözleşmenin feshinin ancak taraflar arasında yapılacak bir uzlaşı ile veya yargısal denetim ile oluşan bir yargı kararı ile olabileceğini ifade etmişlerdir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 inci maddesinde; “… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm uyarınca ödemeye ilişkin hususlarda bütçe ilke esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket edilmiş olunması sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli değildir. Sorumluların mali iş ve işlemlerinde diğer ilgili mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir” denilmekte ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri hüküm altına alınmıştır. Maddenin devam eden fıkrasında ise gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur…

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.

Netice itibariyle her ne kadar sözleşmeye bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, mevzuat hükümlerine aykırı olarak tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Harcama Yetkilileri ….., ….. ve (….. ile Gerçekleştirme Görevlileri ….. ve …..’nun savunmalarında ortak nitelikteki hususlar dışında ayrıca:

• Kendileri için aynı sorgu maddesinde mükerrer şekilde kamu zararı tespitinde bulunulduğunu belirtmiştir.

Sorgunun giriş bölümünde tablo halinde verilen ödeme emirlerinde her sorumlunun hangi ödeme evrakından hangi miktarda ve hangi sıfatta sorumlu tutulduğu ayrı ayrı gösterilmiştir. Bu sebeple mükerrerlik bulunmamaktadır.

-Sorumlular sorgu ile birlikte kendilerine ahiz olarak anılan, yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek kişilerin bilgisine yer verilmediğini, ayrıca fazla ödeme yapılan kişilerin Borçlar Hukuku’na göre sebepsiz zenginleşme yaşadıklarını, ayrıca Sayıştay tarafından tazmin hükmü verilirse ve ilgili tutarlar harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, üst yönetici ve diğer sorumlular üzerinde bırakılırsa bir takım sorunlar çıkacağını, rucü davasında tutarların ilgililerden alınamaması durumunda bütün ödemelerin sorumlulardan tahsil edileceğini ifade etmiştir.

Ahiz listesi çok uzun olduğu ve sorumlu sayısının da fazla olması sebebiyle yapılan hesaplamada ahiz listesine sorgu ekinde yer verilmesi durumunda 50 bin sayfayı aşkın kağıt ortaya çıkacağı için 312 sorumlunun her birine ahiz listesi eklenmemiş ve 2 adet cd ye aktarılarak harcama yetkilisi ve üst yöneticiye bilgi edinilmesi ve sorumlulardan talep eden olması durumunda iletilmesi amacıyla sorgu ekiyle gönderilmiştir.

Bu husus, …. tarihli- ….. sayılı ve İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı …. imzalı yazıda yer almakta olup, içlerinde …. Başkanlığının da yer aldığı Belediye bünyesindeki birimlere gönderilen söz konusu yazıda; sorgu kağıdı ve sosyal denge tazminatı ahiz listelerinin … tarihinde Belediyeye Mali Hizmetler Dairesi Başkanlığının ilgi sayılı yazıları ile bildirildiği, birimlerde görev yapan memur ve sözleşmeli personele ait ahiz listelerinin yazı ekinde gönderildiği belirtilmiştir.

Yine bilindiği üzere mahalli idareler her türlü ödeme evrakı düzenlenmesinde 15.08.2007 tarih 26614 sayılı Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümlerine tabidirler. İlgili Yönetmeliğin “Ödeme belgeleri ve bağlanacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 4 üncü maddesinde: “Ödeme belgesi en az üç nüsha düzenlenir. İlk nüshası bu Yönetmelikte belirtilen eki kanıtlayıcı belgeler ile birlikte istendiğinde Sayıştaya gönderilmek, ikinci nüshası ise saklanmak üzere muhasebe birimine verilir. Üçüncü nüsha da harcama biriminde muhafaza edilir.” denilmektedir.

Görüleceği üzere her bir ödeme evrakından 3 er nüsha düzenlenecek ve 1 nüshası Sayıştaya verildikten sonra diğer nüshalar ilgili harcama biriminde ve muhasebe biriminde muhafaza edilecektir. …. Başkanlığı harcamacı birim olduğu için bir nüsha kendi birimlerinde yer almakta ve sorguda listesi yer alan tarih ve numarası verilen ödeme emirlerinin ekinden kimlere fazla ödeme yapıldığını görebilecektir. Evrakın orijinal bir nüshası kendi birimlerinde muhafaza edilmektedir. Bu sebeple ahiz listesine ulaşamama yönündeki savunmanın geçerliliği yoktur.

Yine yersiz ödeme alanların Borçlar Hukukuna göre sebepsiz zenginleşme yaşadıklarını ve tazmin kararı verilirse rücu edilemeyeceği söylense de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Sayıştay Kanunu ve bu Kanunlara istinaden çıkarılan yönetmeliklerde kimlerin ödemelerden sorumlu tutulacağı belirtilmiş ve kamu zararının 140 kişilerden alacaklara sorumlular nezdinde kaydının yapılması ve tutarın sorumlulardan tahsil edilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Bu sebeple rucü davaları Sayıştay yargısının dışında kalmaktadır.

Diğer yandan, Sayıştay Denetim Yönetmeliğinin “Sorguların Düzenlenmesi” başlıklı 44 üncü maddesinde sorguların nasıl düzenleneceği ve sorgularda yer alacak hususlar hüküm altına alınmış olup, sorguda ahiz listesinin eklenmesine ilişkin yasal bir zorunluluk getirilmemiştir.

Üst Yönetici … savunmasında yer alan ortak nitelikteki hususlar dışında ayrıca:

-Anayasa’da Sayıştaya “kesin hükme bağlama” gibi yargısal bir görev verildiğini, “sorumluların” kim ya da kimler olacaklarının yasama organı tarafından tespit edildiği, Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağını, buna istinaden çıkarılan 5018 sayılı Kanunun ile 5393 sayılı Kanunlarda belediye başkanının sorumluluklarının düzenlendiği ve bu düzenlemelerde mali sorumluluk atfedilmediği,

Sayıştay tarafından alınan 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 Karar No.lu “5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararı”nda üst yöneticilerin kural olarak sorumsuz oldukları belirtildikten sonra, özel kanunlardan doğan sorumlulukları olabileceği gibi münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilebileceği ve bu hususun Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konu olduğu vurgulandığını ancak bu karar için bile net bir Kanun hükmü bulunmadığını, yani mevcut yasal düzenlemelerin hiç birinde üst yöneticiye Kanunla mali sorumluluk getirilmediğini,

5018 sayılı Kanunda üst yönetici olarak büyükşehir belediye başkanının sorumluluğu performans/iyi yönetim sorumluluğu olarak düzenlenerek belediye meclisine karşı sorumlu tutulmuş ve Sayıştay yargılamasında mali sorumlu tutulacağına yönelik bir hüküm bulunmazken başkana sorumluluk atfedilemeyeceği ifade etmektedir.

Ancak 5018 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin birinci fıkrasında, belediyelerde belediye başkanının üst yönetici olduğu belirtildikten sonra ikinci fıkrasında üst yönetici olarak belediye başkanının, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediye meclisine karşı sorumlu oldukları; bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirecekleri kurallaştırılmıştır.

Kanunda açıkça belirtildiği üzere belediye başkanı olan üst yöneticinin sorumluluğu altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesini ve kullanılmasını sağlamalı, kayıp ve kötüye kullanımını önlemesi, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetmesi gerekmektedir. Sorgu konusu husus belediye bünyesinde görev alan memur ve sözleşmeli yaklaşık olarak …. kişiye yapılan ve mevzuatta belirtilen tavan tutarı aşan ödeme yapılmasıdır. Belediye başkanı sorguya dayanak olan sözleşmeyi de bizzat imzalamıştır. Sözleşmeyi geçersiz kılabilecek veya feshedebilecek tek belediye görevlisi de yine üst yöneticidir.

Öte yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. 4688 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde Belediye Kanunu uyarınca Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olan Belediye Başkanı imzaladığı sözleşme ile Belediyeyi yükümlülük altına sokmuştur. Yani Belediye Başkanının imzaladığı sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımaktadır. Bahsedilen nedenlerle, ….- …. tarihlerini kapsayan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmede sözleşmeyi imza eden Belediye Başkanı ….’in de sorumluluğu bulunmaktadır.

Ayrıca konunun 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Sorumluların iddia ettiği gibi bu maddede kamu zararının sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğu şeklinde bir hükme yer verilmemiştir.

Diğer yandan; Gerçekleştirme Görevlisi …..’ın ….. tarih ve ….yevmiye nolu ödeme emri belgesindeki kamu zararı tutarına ilişkin yapmış olduğu sorumluluk itirazı yerinde görülmüş, söz konusu ödeme emri belgesine ait …. TL tutarındaki kamu zararından ….. sorumlu tutulmuştur.

Bu itibarla…. Belediyesi ile ….. Sendikası (….) arasında imzalanan ….- …. tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesinde, memur ve sözleşmeli personele …. yılı boyunca mevzuatın öngördüğü tavan tutardan daha yüksek miktarda sosyal denge zammı ve mevzuatta bulunmayan ek haklar bağlamında ödeme yapılması neticesinde sonucunda oluşan toplam ….. TL kamu zararının;

….. TL’sinin Harcama Yetkilisi ……., Gerçekleştirme Görevlisi …… ve Sözleşmeyi İmzalayan Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) ….’e;

….. TL’sinin Harcama Yetkilisi ….., Gerçekleştirme Görevlisi ….. ve Sözleşmeyi İmzalayan Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …..’e;

….. TL’sinin Harcama Yetkilisi ….., Gerçekleştirme Görevlisi ….. ve Sözleşmeyi İmzalayan Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …..’e;

….

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.