Sayıştay 5. Dairesi 462 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Çeşitli Konular

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 5

• Karar Tarihi: 08.04.2021

• Karar No: 462

• İlam No: 105

• Madde No: 3

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2019

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Nakdi yardım

….. Belediyesi ile ….. Vakfı (…..) arasında belediye tarafından doğrudan nakit aktarımı yapılması öngörülerek ortak hizmet projesi adı altında protokolle kaynak aktarımında bulunulması sonucunda …. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak;

5393 sayılı Belediye Kanununun “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75 inci maddesinde;

“Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda;

…

a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.

c) (Değişik: 12/11/2012-6360/19 md.) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 7/6/2005 tarihli ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir. Diğer dernek ve vakıflar ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması gerekir.(1)

…”

hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden görüleceği üzere belediyeler belediye meclisinin alacağı karar üzerine kamu yararına çalışan dernekler ile doğrudan, diğer dernekler ile mülki amirin onayıyla ortak hizmet projesi yapabileceklerdir.

Belediyeler belirtildiği üzere ortak hizmet projesi yapabilmekle birlikte bu yetkisini sınırsız kullanamayacaktır. 5393 sayılı Kanun’un 75 inci maddesinin (a) ve (c) bendi belediyenin diğer kurum ve kuruluşlarla ortak hizmet projesi yapmasını düzenlemiştir.

Kanunun 75 inci maddesinin (a) bendine göre mahallî idareler ve diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ortak hizmet projesi gerçekleştirilmesinde belediyenin bu kuruluşlara kaynak aktarımı öngörülmektedir. Bu kapsamda belediye bir kaynak aktarımında bulunuyorsa bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılacaktır.

Ancak, Kanunun (c) bendi kapsamında kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler, özürlü dernek ve vakıfları, Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkârlar Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirilmesinde bir kaynak aktarımından bahsedilmemiştir. Kanun’da bu kuruluşlarla ortak hizmet projesi gerçekleştirmek için kaynak aktarımının öngörülmemiş olması, bu projeler için belediyenin harcama yapamayacağı anlamına da gelmemektedir. Belediye ortak hizmet projesi gerçekleştirme protokolü kapsamında gereken her türlü harcamaları kaynak aktarmaksızın kendisi yapacak veya tarafların ortak proje kapsamında ne tür katkılarının olacağı, bunların nasıl finanse edileceği protokolde belirtilecek ve buna göre kaynak kullanılacaktır.

Ancak vakıf ile yapılan ortak projenin içeriği incelendiğinde ortak proje sözleşmesinin “….” başlıklı ….. maddesinde;

“ Belediye festival etkinlikleri için yapılacak harcamalara katkı olmak üzre ….’e …. Festivali için ….TL, ....... festivali için ….TL ödeyecektir.” ifadesine yer verilerek belediyeye hizmet adı altında vakfa nakdi kaynak aktarımı şeklinde bir yükümlülük verildiği görülmüştür.

Yine bir başka husus 5393 sayılı Kanunun 75 inci maddesinin son paragrafıdır. İlgili paragrafa 12.11.2012 tarihinde 6360 sayılı yasanın 19 uncu maddesi ile yapılan ekleme dernek ve vakıflara yapılacak ödemeler için mahalli idareler açısından önemli bir değişiklik getirmiştir.

İlgili madde hükmünde: “5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz.” denilmiştir.

5018 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde; “Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.” hükmüne,

5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; “5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun hükümleri saklı kalmak üzere, dernekler kamu kurum ve kuruluşları ile görev alanlarına giren konularda ortak projeler yürütebilirler. Bu projelerde kamu kurum ve kuruluşları, proje maliyetlerinin en fazla yüzde ellisi oranında aynî veya nakdî katkı sağlayabilirler…” hükmüne yer verilmiştir.

Görüleceği üzere 5018 sayılı Kanun ile Dernekler Kanunu’nda yer alıp da belediyeler açısından uygulanmayacağı ifade edilen hükümler nakdi kaynak aktarımına ilişkindir.

2012 yılı öncesinde 5018 sayılı Kanun mahalli idarelerin derneklere nakdi kaynak aktarımına müsaade etmekteydi. Yine Dernekler Kanunu belediyeler ile derneklerin ortak proje yapmasını ve proje maliyetinin %50’sini aşmamak kaydıyla nakdi yardım yapılabilmesine imkan kılıyordu. Ancak 2012 yılındaki değişiklikle bu hususlar kesin bir şekilde kaldırılmış ve belediyelerin ister proje kapsamında ister doğrudan dernek ve vakıflara aktarım yapması kati suretle engellenmiştir.

Ortak hizmet projeleri isminden de anlaşılacağı üzere, ortak olarak gerçekleştirilecek bir hizmet projesinin varlığını gerektirmektedir. Bu durumda ortak hizmet gerçekleştirmeye karar veren ve bu hususta protokol imzalayan tarafların her birinin söz konusu ortak hizmet projesi kapsamında yapacakları hizmetleri maddi veya gayri maddi olarak belirlemeleri ve protokolde yer almalarını sağlamaları gerekmektedir. Aksi durumda ortak yürütülen bir hizmetten veya projeden bahsetmek mümkün olmayacaktır. Aktarılan kaynağın hangi amaçla kullanıldığı belgelendirilmediğinden, yapılan ödemelerin Vakıf tarafından proje amacına uygun şekilde kullanıldığı hususunda netlik bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Belediyenin taraf olduğu protokol bu haliyle bir projenin gerçekleştirilmesinden çok vakfa protokolle belirlenen tutarda maddi yardım yapılması niteliğinde olmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 inci maddesinde; “… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm uyarınca ödemeye ilişkin hususlarda bütçe ilke esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket edilmiş olunması sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli değildir. Sorumluların mali iş ve işlemlerinde diğer ilgili mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir” denilmekte ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli olan belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri hüküm altına alınmıştır. Maddenin devam eden fıkrasında ise gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.

İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde;

“Ön mali kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.

Ön mali kontrol harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur…

Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemler, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Mali karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır.

5018 sayılı Kanunun ilgili maddeleri ve söz konusu Yönetmelik hükümleri dikkate alındığında; mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin uhdesindedir.

Netice itibariyle her ne kadar protokole bağlanmış olsa ve bütçesinde ödeneği bulunsa da, adı geçen vakfa protokolle belirlenen tutarların ödenmesine ilişkin harcama yetkilileri tarafından verilen harcama talimatı ve bu talimat doğrultusunda ödemeye ilişkin işlemleri gerçekleştiren gerçekleştirme görevlilerinin bu ödemelere ilişkin sorumlulukları bulunmaktadır.

Öte yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde; Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olan Belediye Başkanı imzaladığı protokol ile Belediyeyi yükümlülük altına sokmuştur. Yani Belediye Başkanının imzaladığı protokol, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımaktadır.

…. tarihinde yapılan mahalli idareler seçimlerinde Belediye başkanı …..’ nun görev süresi sona ermiş ve Yeni üst yönetici …. olmuştur. Kamu zararına esas olan …. tarih …. sayılı ….TL tutarındaki ödeme emri belgesi ile yapılan ödeme ….’nun görevinin fiilen bittiği süreye denk geldiği ve ilişkin savunması yerinde görüldüğü için söz konusu tutardan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ….’in sorumluluğu bulunmaktadır.

Neticeten, Ödemeye esas Protokole onay veren …. Belediye meclis kararında imzası bulunan meclis üyelerinin, söz konusu maddi yardımların yapılmasına ilişkin Ödeme Emri Belgelerine ekli Protokolde imzası bulunan üst yöneticinin ve harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlilerinin oluşan kamu zararından birlikte sorumlulukları bulunmaktadır.

Bu itibarla…. Belediyesi ile …. arasında belediye tarafından doğrudan nakit aktarımı yapılması öngörülerek ortak hizmet projesi adı altında ek protokolle kaynak aktarımında bulunulması sonucunda oluşan …. TL kamu zararının;

…..TL’sinin Üst Yönetici …, Harcama Yetkilisi ….., Gerçekleştirme Görevlisi …. ve Diğer Sorumlular; (Meclis Üyesi) …., (Meclis Üyesi) …., (Meclis Üyesi) …., …..’a

….. TL’sinin Üst Yönetici ……, Harcama Yetkilisi ….., Gerçekleştirme Görevlisi …. ve Diğer Sorumlular; (Meclis Üyesi) ….., (Meclis Üyesi) …., (Meclis Üyesi) …., (Meclis Üyesi) ….’ya

müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Daire Başkanı ….. ve Üye ….’in Karşı Oy Gerekçesi:

“5393 sayılı Belediye Kanununun 75 inci maddesine göre belediyeler; kamu yararına çalışan derneklerle ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilirler.

…. Belediyesi ve … arasında düzenlenen Protokolde, …. Projesi kapsamında belirtilen faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için Vakfın bildireceği banka hesabına, protokolün süresi içerisinde Belediye tarafından toplam …TL aktarması kayıt altına alınmıştır.

İlam hükmüyle ilgili çoğunluk görüşü; Belediye tarafından sadece para aktarıldığı, projelerin gerçekleştirilmesinde ortak bir faaliyette bulunulmadığı, aktarılan kaynağın hangi amaçla kullanıldığının belgelendirilmediği gerekçelerine dayanmaktadır.

Ortak proje kapsamında belediyenin para aktarımı dışında herhangi bir etkinlik yapmadığı hususunda bir tespit bulunmamaktadır. Çok sayıda kamu kurumu ortağı bulunan Vakfın, onaylı protokol kapsamında üstlendikleri görevlerle ilgili bir araştırma yapılmamıştır. … ilinin sosyal, kültürel, sanatsal, tanıtım maksatlı yapılan harcamaların bir kısmının (gerek organizasyon gerekse de nakit harcama bakımından) …. Belediyesi dışındaki kurumlar tarafından üstlenilmiş olması da mümkündür. Bu durumun belediye bütçesinden yapılacak harcamaları azaltacağı açıktır. Esasen savunma ekinde harcama belgeleri de ibraz edilmiştir. 6360 Sayılı Kanunun 19 uncu maddesi ile 12.11.2012 tarihinde 5393 sayılı Belediye Kanununun 75 inci maddesine eklenen ek fıkra ile “5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz” hükmü getirilmiştir. Bunun bir sonucu da, Belediyelerin 5018 sayılı Kanunun 29 uncu maddesine dayalı olarak çıkarılan Derneklere Yardım Yönetmeliği kapsamından çıkarılması ve aktarılan kaynaklara ait harcama belgelerinin ibrazının belediyeler için zorunlu olmasının ortadan kalkması olmuştur. Buna karşılık aktarılan kaynaklara ilişkin belgeler savunma ekinde ibraz edilmiştir.

Sonuç olarak, ortak hizmet projesi kapsamında yapılan işler olduğu ortadadır. Bu kapsamda yapılan çalışmalarda belediyenin kaynak aktarımı dışında hiçbir işlemin yapılmadığı kabulüne dayalı olarak kamu zararına neden olunduğuna karar verilmesi doğru değildir. Belediyenin vakfa kaynak aktarmadan, protokol kapsamındaki işleri doğrudan yapması mümkündür. Buna karşılık ortak hizmet projesi kapsamında harcama yapması da mümkündür. İki halde de belediye bütçesinden harcama yapılacaktır. Uygulama önceki yıllarda da bu şekilde yapılmıştır. Tüm bu nedenlerle yapılan harcamalarla ilgili olarak mevzuata uygun olduğu kararı verilmesi gerekir.”