Sayıştay 5. Dairesi 45486 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2016

• Daire: 5

• Dosya No: 45486

• Tutanak No: 49898

• Tutanak Tarihi: 07.07.2021

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Sosyal Denge Tazminatı

172 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle; … Belediyesi tarafından Belediye ile … Sendikası (…) arasında imzalanan ve 01.01.2016 tarihinden itibaren geçerli olan sözleşme ile mevzuatın öngördüğü tutardan fazla sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

172 sayılı ilamın 1’inci maddesi ile; … Belediyesi ile … Sendikası (…) arasında imzalanan 01.01.2016-31.12.2017 yürürlük tarihli Toplu İş Sözleşmesi ile Belediyede çalışan müdür, memur ve sözleşmeli personele, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Ek Geçici 14’üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak tavan tutarın üstünde sosyal denge tazminatı ödenmesi neticesinde oluşan kamu zararının; sözleşmeyi İdare tarafını temsilen imza eden Belediye Başkanına ve ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinden tazminine hükmedilmiştir.

Bu defa sorumlular tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde konuya hem esas hem de sorumluluk yönüyle itiraz edilmiştir.

Konunun esası ile ilgili olarak;

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde; “…Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.

Anayasanın bu hükmüne istinaden mahalli idarelerde çalışan kamu personeline ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin yapılan kanuni düzenlemeler ise şu şekildedir:

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 11.04.2012 tarihinde 6289 sayılı Kanunla eklenen Ek Madde 15’de; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında ise; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” hükmüne yer verilmiştir.

4688 sayılı Kanunun 28-32’nci maddelerine dayanılarak Kamu İşveren Heyeti ile Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti arasında akdedilen ve 2016-2017 yıllarını kapsayan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 3. Dönem Toplu Sözleşme” 23.08.2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bahsi geçen Sözleşmenin 4’üncü Bölümünde yer alan “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” Denilerek, mahalli idarelerin kadro ve pozisyonlarında çalışan personele ödenecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı belirlenmiştir. Bu tutar 2016 yılının ilk altı ayı için ... TL (9...*0,088817), ikinci altı ayı için ise ... TL (9...*093259) olarak gerçekleşmiş olup, normal şartlarda sözleşme uyarınca yapılacak aylık ödemelerin tutarının, söz konusu tavan tutarları geçmemesi gerekmektedir.

Ancak yine 6289 sayılı Kanunla yapılan değişiklik sonrası 11.04.2012 tarihinde yürürlüğe giren 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde; “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükmüne yer verilmiştir.

Buradaki düzenleme ile İdarelere, mevzuatla belirlenen tavan tutarın daha önceki sözleşmeler ile sağlanan aylık ödemenin altında kaldığı durumlarda 31.12.2015 tarihine kadar (bu süre Toplu Sözleşme ile 31.12.2017 tarihine kadar uzatılmıştır.) uygulayacakları sözleşmelerde, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmeye göre ödenen ortalama aylık tutarın tavan tutar olarak esas alınabileceği yetkisi verilmiştir. Başka bir deyişle, 31.12.2017 tarihine kadarki dönemde, mevzuatla belirlenmiş sosyal denge ödemelerinin aylık tavan tutarı, 11.04.2012 tarihinde geçerli olan sözleşmede öngörülen ortalama kazançtan daha düşük ise, önceki sözleşme ile unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen meblağın altına inilmeden ödeme yapma konusunda İdarelere takdir hakkı tanınmıştır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, yerel yönetimlerin 11.04.2012 tarihi itibariyle yürürlükte olan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmeleri, 31.12.2017 tarihinden önce sona ermekte ise ve söz konusu sözleşmelerdeki aylık ortalama sosyal denge tazminatı ödemeleri, genel toplu sözleşmede belirtilen tazminat tavanından yüksek ise önceki sözleşmedeki ödemelere devam edilebilecektir. Bununla birlikte, sözleşmelerin 31.12.2017 tarihinden önce sona ermesi, karşılıklı olarak feshedilmesi veya hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde, yeni sözleşmede (önceki sözleşmede, toplu sözleşme tavanından daha yüksek ödemeler öngörüldüğü halde) bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin (yeni hükümler ihdas edilmek suretiyle) artırılması mümkün değildir.

… Belediyesi ile … arasında 18.11.2011 tarihinde imzalanan sözleşmenin yürürlük maddesine göre sözleşmenin sona erme tarihi 31.12.2013’tür. Dolayısıyla 11.04.2012 tarihinde uygulamada olan sözleşme bu sözleşmedir.

Anılan sözleşmenin;

“İyileştirme Zammı” başlıklı 20’nci maddesinde;

“a)657 sayılı D.M.Kanun’una tabi kadrolu Başkan Yardımcısına, Meclis üyelerinden seçilen Başkan Yardımcısının aldığı ücretle kendi maaş arasındaki fark kadar toplu sözleşme ek ödemesi yapılır.

b)Belediye çalışanlarına (memur, sözleşmeli personel) brüt ... TL, müdürlere brüt ... TL iyileştirme zammı ödenir.

…

e)01.01.2013 tarihinden itibaren 2. yıl zammı Bakanlar Kurulunca açıklanacak memur maaşlarına verilen zam oranında artırılır.” hükmü,

“İkramiye” başlıklı 21’inci maddesinde; “Bir yıl içinde Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı ve 29 Ekim Cumhuriyet Bayramında (3 kez) brüt ... TL ikramiye ödenir.”

Sözleşmedeki mali hükümleri içeren bu iki madde birlikte değerlendirildiğinde; 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle alınan ortalama aylık tutarlar şu şekildedir;

Müdürler için; ... TL (iyileştirme zammı)+[(... TL*3)/12-ikramiye]=... TL

Başkan Yardımcısı için; 2012 yılında memur başkan yardımcısı için sosyal denge tazminatı adı altında yapılan ödemelerin tamamı tabloda yer almaktadır.

Ocak … Mayıs … Eylül …

Şubat … Haziran … Ekim …

Mart … Temmuz … Kasım …

Nisan … Ağustos … Aralık …

TOPLAM … TL ORTALAMA ... TL

Buna göre memur başkan yardımcısı, meclis üyesi başkan yardımcısının maaşı ile kendi maaşının farkı olarak ayda ortalama ... TL sosyal denge tazminatı almıştır.

Diğer personele 2012 yılında yapılan ortalama aylık ödemeler ise, 2016 yılı için mevzuatla belirlenen tavan tutarın (en yüksek devlet memuru maaşı) altında kalmıştır.

Bu halde; … Belediyesi özelinde 31.12.2017 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmeler kapsamında ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarları aşağıdaki şekilde olmaktadır.

Başkan yardımcısına brüt: ... TL

Müdürlere brüt: ... TL

Diğer Personele (memur, işçi, iç denetçi, müfettiş, sözleşmeli personel vb.): 2016 yılının ilk 6 ayı için brüt ... TL, ikinci 6 ayı için ... TL (2012 yılında yapılan aylık ortalama ödemeler, 2016 yılı için Üçüncü Dönem Toplu Sözleşme ile en yüksek devlet memuru maaşı tutarı şeklinde belirlenen tavan tutarın altında kaldığı için)

Ancak … Belediyesi tarafından 01.01.2016-31.12.2017 tarihinde geçerli olmak üzere imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin “İyileştirme Zammı” başlıklı 26’ncı maddesinde ise;

“…a)657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi kadrolu veya Başkanlık Oluru doğrultusunda fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına kendi brüt maaşı ile meclis üyesi başkan yardımcısının brüt ücreti arasındaki fark her ay ödenir.

b)Kadrolu veya Başkanlık Oluruyla Müdürlük görevini yürütenler ile statü ve unvan bakımından müdür seviyesinde sayılan (iç denetçi, müfettiş) brüt ... TL sosyal denge tazminatı ödenir. Müdürün yerine kesintisiz bir aydan fazla bu görevi yürütenlere yürüttüğü sürece bu sosyal denge tazminatından yararlanır.

c)Tüm memurları ve 5393 sayılı Belediye Kanunu 49’uncu maddesi uyarınca kadro karşılığı çalışan sözleşmeli personele brüt ... TL sosyal denge tazminatı verilir.

…” denilerek yeni imzalanan sözleşmede ödeme kalemleri artırılmış ve mevzuatta öngörüldüğü şekilde yukarıda hesaplanan aylık tavan tutarlar aşılmak suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesinde bulunulmuştur.

Sorumluların itirazlarında; Anayasa’nın 90’ıncı maddesine ve ilgili ILO sözleşmelerine atıf yaparak, sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olan toplu iş sözleşmesi hakkının kullanımına yönelik kısıtlama getiren kanun hükümlerinin, ILO sözleşmelerine ve bu sözleşmelere dayalı olarak verilen ILO denetim organları kararlarına aykırı olduğu, milletlerarası sözleşmelerle güvence altına alınan haklar konusunda, iç hukuktaki hükümlerin uygulanmasının Anayasaya aykırı olduğu ifade edilmiş ise de;

Anayasa; normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almakta olup, Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasada 65’inci madde hükmü ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı söz konusu maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” denilmiştir. Buna göre sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı, Anayasanın 65’inci maddesi ile belirlenmiş olup, 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar uygulaması da kaynağını buradan almaktadır. Bu anlamda toplu sözleşme hakkı sınırsız bir hak gibi düşünülemeyeceğinden, Anayasa hükmü gereği Kanunla getirilen tavan tutar uygulamasının uluslararası antlaşmalara ve dolayısıyla da Anayasaya aykırı olduğu söylenemez.

Hülasa, … Belediye Başkanlığı ile … Sendikası (…) arasında imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olan toplu iş sözleşmesine istinaden mevzuatta öngörülmüş tavan tutarlar aşılarak personele sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu 5018 sayılı Kanun’un 71(g)’inci maddesi uyarınca İlamda hesaplandığı üzere … TL tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.

Sorumluluk hususu ile ilgili olarak;

İlamda, “üst yönetici (Belediye Başkanı), harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi” kamu zararından müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmuştur.

İtiraz dilekçelerinde; Üst Yönetici (Belediye Başkanı) açısından; 4688 sayılı Yasa ile Belediye Meclisince Belediye Başkanına söz konusu toplu sözleşmeyi yapma yetkisinin verildiği ve aynı zamanda toplu sözleşmenin maddi tutarı olan miktarın bütçe harcamaları içerisinde değerlendirildiği ve bütçenin Belediye Meclisince onaylandığı, Belediye Başkanının 5393 sayılı Kanunun 38’inci maddesine göre bütçeyi uygulamakla görevli olduğu, ayrıca Belediye Başkanının, 5018 sayılı Kanunun 11’inci maddesine göre görevlerini yerine getirilmesinden sadece meclislerine karşı sorumlu olduğu, bu yüzden kendisine sorumluluk yüklenemeyeceği,

Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi açısından ise; harcama yetkilisinin sorumluluğunun, 5393 sayılı Kanununun 63’üncü maddesine göre bütçe ile kendisine tahsis edilen ödenek ile sınırlı olduğu, üst yöneticinin sevk ve idaresinin dışına çıkamayacağı, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı ile imzalanan sözleşmeye istinaden bütçeye konulmuş bir ödeneğin kullanımı ile ilgili olarak harcama yetkilisinin mevzuata aykırı davranışı belirtilmeden harcama yetkilisine sorumluluk yüklenemeyeceği, belirtilmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Üst yöneticiler” başlıklı 11 inci maddesinde:

“…. belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden …; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” Denilmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’inci maddesinde; Belediye Başkanının, Belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu belirtilmiş olup, aynı Kanunun 38’inci maddesinde; Belediye Başkanı, Belediye bütçesinin hazırlanmasından sorumlu tutularak, 61’inci maddesinde; Belediye Başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevlilerin, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu oldukları ifade edilmiştir.

Bu hükümlere göre Belediye Başkanı, Belediye bütçesinin stratejik amaçlar doğrultusunda hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan ve 5018 sayılı Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır. Dolayısıyla verdiği karar ve talimatlar, doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan Belediye Başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır.

Ancak burada yasal tavan tutarın üstünde sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle ortaya çıkan kamu zararı, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesi gereği doğrudan Belediye Başkanınca imzalanan sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme hükümlerinden kaynaklanmaktadır. Savunmalarda sözü edilen Belediye Meclis Kararı sadece sözleşme yapma hususunda Belediye Başkanına yetki verilmesinden ibaret olup, ödeme tutarlarına ilişkin herhangi bir hüküm içermemektedir. Dolayısıyla somut olaydaki kamu zararından Belediye Başkanının mali sorumluğu bulunmaktadır.

Bununla birlikte; tavan tutarı aşan miktarda sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili olarak harcama yetkilileri ile gerçekleştirme görevlilerinin de sorumluluğa iştiraki bulunmaktadır.

Şöyle ki; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”, denilmiş olup, yine 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 61’inci maddesinde; “Belediye başkanı ve harcama yetkilileri, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu tutulmuştur.

5018 sayılı Kanunun “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” Denilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usul ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemlerin Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10’uncu maddesinde ön mali kontrol görevinin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin, harcama birimleri tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği, aynı Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de harcama birimlerinde süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde bu şekilde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Sayıştay Genel Kurulu’nun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde ise, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği ifade edilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; harcama yetkililerinin, harcama talimatının kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından ve kendilerine tahsis edilen bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde kullanılmasından açıkça sorumlu tutulduğu, bununla birlikte; harcamanın gerçekleşmesinde görev alanların süreç kontrolü çerçevesinde yaptıkları işlemden önceki işlemleri de mevzuat hükümlerine uygun olup olmadığı yönüyle ön mali kontrole tabi tutarak kontrol etmekten sorumlu olduğu, anlaşılmaktadır.

Dolayısıyla 5018 sayılı Kanun hükümleri ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırılık teşkil ediyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.

Bu çerçevede; Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de kamu zararından sözleşmeyi imzalayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ile birlikte sorumluluğu bulunmaktadır.

Sonuç olarak İlamda oluşan kamu zararı ile ilgili olarak toplu sözleşmeyi imzalayan Üst Yöneticinin yanı sıra bu sözleşme hükümlerini uygulayan birimin Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine de sorumluluk yüklendiği görüldüğünden; madde hükmünde sorumluluk ile ilgili bir isabetsizlik bulunmadığı anlaşılmıştır.

Bu itibarla; dilekçilerin konunun esas ve sorumluluk yönüyle öne sürdükleri tüm itirazların reddi ile, 172 sayılı İlamın 1’inci maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE,

(Üye …, Üye …, Üye …, Üye … ile Üye …’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,

6085 sayılı Kanunun 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,

Karar verildiği 07.07.2021 tarih ve 49898 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Üye … ile Üye …’ın azınlık görüşü:

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde, belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince sosyal denge tazminatının ödenmesine karar verilmesi halinde, toplu sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın temsilcisi ile belediye başkanı arasında sözleşme yapılabileceği belirtilmiş olup, bu çerçevede 01.01.2016-31.12.2017 tarihleri arasında geçerli olacak şekilde … Belediyesini temsilen Belediye Başkanı ile Sendika yetkilileri arasında Toplu İş Sözleşmesi imzalanarak ilgili personelin mali hakları düzenlenmiş ve ödemelerde bulunulmuştur.

4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesi, belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince sosyal denge tazminatının ödenmesine karar verilmesi halinde söz konusu sosyal denge tazminatının ödenmesini ön gören sözleşmenin imzalanması için Belediye Başkanına yetki vermektedir. Şu halde sosyal denge tazminatının ödenebilmesi için;

a)Belediye Başkanının bu yönde bir teklifinin olması,

b)Belediye meclisince sosyal denge tazminatının ödenmesine karar verilmesi,

c)Belediye Başkanı tarafından, çerçevesi yine yasalarla çizilmiş olan sosyal denge tazminatının ödenmesi için gerekli sözleşmenin imzalanmış olması, gerekmektedir.

Bu durumda, 4688 sayılı Kanunun 32’nci maddesi, Belediye Başkanını bahsi geçen sözleşmenin yapılabilmesi konusunda yetkilendirmekte ancak sözleşme Belediye Başkanı tarafından imzalanmak suretiyle hukuken geçerlilik kazanmaktadır. Diğer bir ifade ile sosyal denge tazminatının ödenmesi konusunda taraflara hak ve borçlar yükleyen hukuki işlem Belediye Başkanı ile yetkili sendika temsilcisi tarafından imzalanan sözleşme olmaktadır. Sözleşme kapsamında bulunan personele ödenecek sosyal denge tazminatının talep temelini işte bu sözleme oluşturmaktadır. Sözleşmenin içeriğinin yasal çerçeve sınırlarında kalıp kalmadığının gözetilmesi de bu bağlamda sözleşmeyi belediye adına imzalayan belediye başkanının yetki ve sorumluluğunda bulunmaktadır.

5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesine göre kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda meydana gelmektedir. Uyuşmazlık konusu olayda, ilgililere yapılan sosyal denge tazminatı ödemesinde, bu tazminat için yasalarla belirlenen tavan tutarın aşılması nedeniyle bir kamu zararına sebebiyet verilmiş olması söz konusudur. Ancak bu eylem Belediye başkanı tarafından imzalanan sözleşme ile nedeniyle gerçekleşmiştir. Dolayısıyla sözleşmenin Belediye Başkanı tarafından imzalanarak sözleşmeye hukuken geçerlilik kazandırılması, bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemelere ait belgeleri imzalayan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin eylemleri ile kamu zararının oluşması sonucu arasındaki illiyet bağını kesmektedir. Zira bahsi geçen sorumluların ödemeye dayanak teşkil eden sözleşmenin hukuken geçerlilik kazanmasında bir dahli mevcut değildir.

Açıklanan nedenlerle, söz konusu kamu zararından sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının tek başına sorumlu tutulması gerekmekte olup Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin 5018 ve 6085 sayılı Kanunlarla belirlenen sorumluluğu bulunmamaktadır.

Bu itibarla, sadece Belediye Başkanına sözleşmeyi imzalamasından ötürü sorumluluk yüklenmesini teminen, 172 sayılı İlamın 1’inci maddesinin sorumluluk yönünden bozulmasına ve yeniden hüküm tesisi için Dairesine gönderilmesine karar verilmesi gerekir.

Üye …, Üye … ve Üye …’ın azınlık görüşü:

172 sayılı İlam hükmünde, mevzuatın belirlediği üst sınırı aşarak sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle oluşan kamu zararından sosyal denge sözleşmesini imzalayan Belediye Başkanı ile Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri sorumlu tutulmuş olup, Daire kararının bu yönüyle yerinde olduğu görülmektedir.

Ancak bahsi geçen sorumlulara ilave olarak, sözleşmede Belediye Başkanıyla birlikte imzası bulunan diğer beş kişinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerekmektedir. Şöyle ki;

Öncelikle üst yönetici konumunda olan Belediye Başkanının, sözleşmenin hazırlanması ve içeriği ile ilgili hukuki ve mali mevzuatı bütün yönleriyle bilmesi gerektiğini, belediye adına tek başına toplu sözleşme görüşmelerine katıldığını, sözleşme taslağının hazırlanmasında tek başına katkı verdiğini düşünmek hayatın olağan akışına aykırıdır.

Uygulamada belediye başkanı, bu konudaki hukuki ve mali mevzuata hakim belediye personeliyle birlikte görüşmeleri yürütmekte, bu personelin katılımıyla hazırlanan sözleşmeyi mevzuata uygun olduğu düşüncesiyle imzalaması üzerine sözleşme yürürlüğe girmektedir.

Rapor konusu sözleşme görüşmelerinde de sürecin bu şekilde işlediği, görüşmelere Başkan Yardımcıları, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü, Mali Hizmetler Müdürü ve Hukuk İşleri Müdürünün de katıldığı, bu kişilerin sözleşme taslağının hazırlanması sürecinde görev aldığı, Belediye Başkanıyla birlikte sözleşmeyi imzalamış olmalarından anlaşılmaktadır.

Söz konusu kişilere baktığımızda, her birinin belediyede harcama yetkilisi pozisyonunda olduğu, görevleri itibariyle sözleşmenin içeriği konusunda mali ve hukuki bilgiye sahip bulundukları görülmektedir. Dolayısıyla mevzuatla belirlenmiş tavan tutar dikkate alınmaksızın sözleşme hazırlanmasında, İlamda sorumlu tutulan görevlilerle birlikte sözleşmede imzası bulunan görevlilerin de kusurlu olduğu değerlendirildiğinden, kamu zararından sözleşmede imzası bulunan beş kişinin de sorumlu tutulması gerektiği düşünülmektedir.

Bu itibarla, 172 sayılı İlamın 1’nci maddesi hükmünün sadece sorumluluk yönünden sözleşmede imzası bulunan diğer beş kişinin de sorumluluğa dahil edilmesi gerektiği gerekçesiyle bozularak, yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın Dairesine Gönderilmesine karar verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.