Sayıştay 5. Dairesi 45348 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2017

• Daire: 5

• Dosya No: 45348

• Tutanak No: 48823

• Tutanak Tarihi: 03.02.2021

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Sosyal denge.

141 sayılı ilamın 1. Maddesi ile; ... Belediyesi ile ... Sen arasında imzalanan 01.01.2016 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak fazla ödeme yapılması sonucunda oluşan toplam ... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Harcama yetkilisi olarak sorumluluğuna hükmedilen ... ve ...tarafından sunulan temyiz dilekçesinde özetle

... Belediye Başkanlığı ile ...Sen arasında akdedilen Memur Sosyal Denge Sözleşmesi 13.04.2011 tarihinde imzalanan sözleşmenin 7 nci maddesinde, “Taraflar, uygulama esnasında oluşabilecek sorunları tespit ettikleri durumlarda, ilgili maddelerde ortak karar alma şartı ile derişiklik hakkına sahiptirler ” hükmüne dayanılarak uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları/eksiklikleri gidermeye yönelik bazı düzenlemeler içeren sözleşme değişikliği/revizyonu yoluyla var olan sözleşmenin uzatılması cihetine gidildiği, 01.01.2016 tarihinde, önceki sözleşmelerin devamı niteliğinde bir sözleşme imzalandığı, söz konusu Geçici 14 üncü maddenin son bölümünün, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklanması olarak değerlendirilemeyeceği; maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi ile toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir üst sınır getirilmediği, Geçici 14 üncü maddesi ile de 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihine kadar yenileyebilmesine imkân tanındığı,

2017 yılı ödemelerine ilişkin olarak sabit bir tutar belirlenmesi zarureti ortaya çıktığı kabul edilse de, bu durumda 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil, uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları gidermeye yönelik çeşitli düzenlemeleri içeren 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının mevzuatın lafzı ve ruhuyla daha tutarlı olacağı, 4688 sayılı Kanunun veya bu kanun uyarınca yapılmış olan toplu sözleşmelerde öngörülen hükümlerin uluslararası antlaşmalar ve uluslararası mahkemelerin kararları çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği, bunların iç hukukla çelişmesi halinde ise Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 90/5 inci maddesi uyarınca uygulamanın uluslararası antlaşmalar ve uluslararası mahkeme kararları doğrultusunda yürütülmesinin gerekliliği belirtilmekte,

Ayrıca, Anayasa Mahkemesi kararları ile Sayıştay’ın yargısal faaliyet icra ettiği ve kararlarının yargı kararı niteliğinde olduğu Anayasanın 141. maddesi Uyarınca ve AİHM’e göre mahkeme kararlarının gerekçeli olma zorunluluğu bulunduğu gerekçeli karar hakkının ihlalinin Anayasanın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkının ihlal edilmesine sebep olduğu belirtilmekte olup, Tüm bu hususlar nazara alındığında, temyize konu ilamın yeterince inceleme yapılmaksızın tesis edildiği, maddi ve hukuki unsurların özet ve yüzeysel biçimde açıklandığı, gerekçenin tartışılarak oluşturulmadığı, Sayıştay ilamında adı geçen sorumluların savunmalarının tam olarak dikkate alınmadığı, böylelikle usul ve yasaya aykırı tazmin hükmü içerdiği ifade edildikten sonra

Tüm bu sebeplerle delilden bulguya ve akabinde tazmin hükmüne gidilmesi gerekirken, bu yönde bir bulgu ve/veya delil ortaya konulmaksızın kurulan tazmin hükmünün usul ve yasaya aykırı olduğundan bahisle ilgili hükmün kaldırılması talep edilmektedir.

Belediyenin üst yönetici olarak sorumluluğuna hükmedilen Belediye Başkanı ... tarafından sunulan temyiz dilekçesinde özetle;

4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklanması olarak değerlendirilmeyeceği, maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği ve 15.03.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2015 tarihine kadar yenilenebilmesine imkân tanıdığından bahisle söz konusu ödemenin kamu zararına sebebiyet vermediği ifade edilmek suretiyle tazmin hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

Başsavcılık Mütalaası

Dilekçilerce sunulan temyiz dilekçelerine istinaden verilen Başsavcılık Mütalaasında aynen;

“4688 sayılı Kanunun Geçici 14'üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınması gerekmektedir. Bu itibarla, 31.12.2017 tarihinde sona eren bu sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren hükümlerin uygulanması mümkün değildir.

Buna göre, sosyal denge tazminatı ödemeleri için kanun koyucu tarafından bir tavan uygulamasının getirilmiş olduğu açıktır. Ancak kanun koyucu mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarını korumak maksadıyla bir geçiş uygulaması oluşturmayı amaçlamıştır.

Ancak, bu hüküm Belediye idaresi ve yerel yönetim sendikası tarafından hatalı yorumlanmaktadır. Şöyle ki 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memur aylığının %100 nü aşacak istisnai bir hükme yer verilmiştir. Tavan tutarı aşacak bu istisnai hükmün iki şartı vardır. Bunlardan birincisi imzalanan sosyal denge sözleşmesi tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve ikincisi bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödenmesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tutarının tavan tutarı olan en yüksek Devlet memur aylığının %100'ünün üzerinde yer almasıdır.

... Belediyesi ile ...Sen arasında imzalanan 01.01.2016 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde; 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan,

İç Denetçi, Zabıta Amiri, Şef, Zabıta Komiserleri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi uyarınca en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100 ünden fazla ödenmesi de mümkün değildir.

5018 sayılı Kanunun 71 nci maddesinde; "Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

...

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır." hükmü yer almaktadır.

Mevzuata aykırı olarak yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kanunun 71 nci maddesi hükmüne göre kamu zararını oluşturduğu ve toplam; ... TL tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği, değerlendirilmektedir.

Bu itibarla, talebin reddedilerek Daire kararının onaylanmasına karar verilmesinin yerinde olacağı düşülmektedir.”

Denilmektedir.

Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde;

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

141 sayılı ilamın 2’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün esası,

07.09.2015 tarih ve 90 no’lu Meclis Kararı ile bir adet 141 sayılı ilamın 1. Maddesi ile ... Belediyesi ile ... Sen arasında imzalanan 01.01.2016 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak fazla ödeme yapılması sonucunda oluşan toplam ... TL kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmiştir.

İlam hükmü esas ve sorumluluk yönünden incelenecektir.

Esas Yönünden İnceleme

Sosyal Denge Sözleşmesi gereğince ödenecek sosyal denge ödemesine ilişkin yasal mevzuat şu şekildedir;

Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun Geçici 14 üncü maddesinde;

“(Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilmektedir.

Bununla beraber 23.06.2015 tarihinde imzalanan Yerel Yönetim Hizmet Kollarına İlişkin 2015-2016 yıllarını kapsayan 3 üncü dönem Toplu Sözleşme metninin 7 nci maddesi ile 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesindeki “31.12.2015” ifadesi “31.12.2017” şeklinde değiştirilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükmü gereği 15.03.2012 tarihinden önce belediyeler ve sendikalar arasında imzalanmış olan sözleşmelerin (sosyal denge, toplu iş sözleşmesi vb.) uygulanmasına söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir. Ayrıca 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olan bu sözleşmelerde belediye personeline ödenen ortalama sosyal denge tutarı, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi uyarınca toplu sözleşmede öngörülen tavan tutardan fazla olması durumunda söz konusu ortalama sosyal denge tutarına ilave artış yapılmamak şartı ile 31.12.2017 tarihine kadar olmak üzere düzenlenen sözleşmelerde uygulanabilecektir.

Ayrıca 4688 sayılı Kanunun, 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 30 uncu maddesiyle eklenen Geçici 14 üncü maddesinin son bölümünün 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen hakların üzerinde bir ödeme yapılmasının yasaklamak olarak değerlendirilemeyeceği; maddenin bahsedilen kısmının yeni sözleşme yapılması durumunda ilgililerin hak kaybına uğramamasına yönelik koruyucu bir hüküm getirdiği, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesi ile toplu sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir üst sınır getirilmediği, 2017 yılı ödemelerine ilişkin olarak sabit bir tutar belirlenmesi zarureti ortaya çıktığı kabul edilse de, bu durumda 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil uygulamada ortaya çıkan bir kısım sorunları gidermeye yönelik çeşitli düzenlemeleri içeren 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiştir.

375 sayılı KHK nın Ek 15 inci maddesinde; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyeceği belirtilmiştir. Sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının hesabında, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarım Kapsayan Üçüncü Dönem Toplu Sözleşmenin, ‘Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin 1’inci maddesinde belirlenen en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ünün esas alınması gerektiği tespit edilmiştir. 4688 sayılı Kanunun Geçici 14’üncü maddesi ile tavan tutar açısından tamamen bir serbestlik tanınmamış olup 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan bir sözleşmenin varlığı halinde eğer bu sözleşmede personele ödenen ortalama aylık tutar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise tavan tutar olarak sözleşmede belirlenen ortalama aylık tutarın esas alınması gerektiği aşikârdır. Bu itibarla 31.12.2017 tarihi itibari ile sona eren bu sözleşmenin hangi şekilde olursa olsun yeni mali hükümler getirilmek suretiyle yenilenmesi veya güncellenmesi halinde yeni sözleşmede bir önceki sözleşmedeki aylık ortalama ödemelerin artırılmasına mahal veren hükümlerin uygulanması mümkün değildir.

Buna göre, sosyal denge tazminatı ödemeleri için kanun koyucu tarafından bir tavan uygulamasının getirilmiş olduğu açıktır. Ancak kanun koyucu mevcut sözleşmeleri gereği daha sonra toplu sözleşmeler ile belirlenecek tavan tutardan daha fazla tutarlarda sosyal denge ödemesi almakta olan Belediye personelinin o anki mevcut ekonomik durumlarını korumak maksadıyla bir geçiş uygulaması oluşturmayı amaçlamıştır. Ancak bu hüküm Belediye idaresi ve yerel yönetim sendikası tarafından hatalı yorumlanmaktadır. Şöyle ki 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde sosyal denge tazminatı üst sınırı olan en yüksek devlet memur aylığının %100 nü aşacak istisnai bir hükme yer verilmiştir. Tavan tutarı aşacak bu istisnai hükmün iki şartı vardır. Bunlardan birincisi imzalanan sosyal denge sözleşmesi tarihinin 15.03.2012 tarihinden önce olması ve ikincisi bu tarihten önce imzalanan sözleşmede ödenmesi kararlaştırılan sosyal denge tazminatı tutarının tavan tutarı olan en yüksek devlet memur aylığının %100’ünün üzerinde yer almasıdır. Ayrıca Savunmada ifade edilen 13.04.2011 tarihli sözleşmenin değil 31.03.2014 tarihli sözleşmenin esas alınmasının gerektiği belirtilmiş olsa açıklanan nedenlerle ancak 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerin geçerli olabileceği açıktır.

Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda ... Belediyesi ile ...Sen arasında imzalanan 01.01.2016 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinde yapılan düzenlemeye aykırı olarak Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan ve İç Denetçi, Zabıta Amiri, Şef, Zabıta Komiserleri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi uyarınca en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100 ünden fazla ödenmesinin mümkün olmadığı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

Yapılan incelemede, ... Belediyesi ile ...Sen arasında imzalanan 01.01.2016 tarihli Memur Toplu Sözleşmesinde Başkan Yardımcısı, Müdür, Uzman Tabip, Birim Yetkilileri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 13.04.2011 tarihli sözleşmedeki aylık ortalama tavan tutardan ve İç Denetçi, Zabıta Amiri, Şef, Zabıta Komiserleri için 01.01.2016 tarihli sözleşmede belirlenen sosyal denge ödemesinin 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi uyarınca en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100'ünden fazla ödenmesi nedeniyle ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

Tavan tutar uygulamasının Anayasa ve uluslararası sözleşmelere aykırılık iddiası;

Dilekçiler tarafından dilekçelerinde, toplu sözleşmelere sınır getirilmesinin uluslararası sözleşmelere ve Anayasa’ya aykırı olduğu iddia edilmektedir. Öncelikle, Anayasa normlar hiyerarşisinde kanunlar ve uluslararası sözleşmelerin üzerinde, tek başına en tepede yer almaktadır. Devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin sınırı Anayasa madde 65 ile belirlenmiştir. Anayasanın “Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında yer alan toplu sözleşme hakkı (AY md.53) kapsamında Devletin görevlerinin sınırı kaynağını Anayasa md. 65’ten almaktadır. Bu kapsamda 4688 sayılı Kanunla sosyal denge ödemelerine getirilen tavan tutar düzenlemesinin sınırı Anayasanın 65’inci madde hükmüdür. Kanunla getirilen bu sınır kaynağını Anayasa’dan almaktadır.

Dilekçilerce ayrıca Türkiye’nin da taraf olduğu uluslararası sözleşmeler kapsamında –ülkemiz açısından- her belediyenin özerk bir kuruluş olduğu ve kendi bütçe olanakları içerisinde toplu sözleşme yapma olanağına sahip olduğunun ifade edilmişse de bu iddia yerinde görülmemektedir. Usulüne göre uygulamaya konulmuş uluslararası sözleşmeler kanun hükmünde olmakla birlikte, Anayasa hükümleri kanunların ve uluslararası sözleşmelerin üzerindedir. Konuyla ilgili Anayasa hükümleri şu şekildedir:

“İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği

Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.”

Buna göre, yerinden yönetim kuruluşları olan belediyeler de kuruluş ve görevleriyle bir bütün olan idarenin kapsamındadır. Belediyeler ayrı kamu tüzel kişilikleri olmakla birlikte, ülke idaresinden tümüyle özerk, bütçesini ve politikalarını belirlerken ülke idaresinden ayrı, kendi başına değildir.

İlama konu uygulamayla ilgili olarak, belediyeler sosyal denge tazminatını kanunda bu konuda belirlenmiş koşulları sağlayarak ve kanunda belirlenmiş usule riayet ederek yerine getirmelidirler.

Sorumluluk Yönünden İnceleme

İlgili ilam hükmü ile ilişikli ödeme emirlerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzası bulunan kişilerinin sorumluluğuna hükmedildiği anlaşılmaktadır.

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sözleşmeye idare tarafı olarak imza atan Belediye Başkanı ile Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi sorumluluğu bağlamında incelendiğinde;

5018 sayılı Kanunun “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11. maddesinde;

“Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. (Mülga ikinci cümle: 3/10/2016-KHK-676/69 md.)

Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.

Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler” denilmekte, 5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu, 38’inci maddesinde, belediyenin hak ve menfaatlerini korumanın belediye başkanının görev ve yetkisinde olduğu, 61’inci maddesinde, Belediye başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevlilerin, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu olduğu belirtilmektedir.

Bu hükümlerden hareketle Belediye Başkanının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren protokolleri imzalayan Üst Yönetici Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.

Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Yine, aynı Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmaktadır.

Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10 uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği, Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Ayrıca, Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmektedir.

5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olduğu, yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumunda oldukları, dolayısıyla Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerine istinaden yapılan harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla; Sayıştay 5. Dairesince 141 sayılı ilamın 1’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE(…. Daire Başkanı …, .... Daire Başkanı …, Üye …, …, …, …, …’ın Daire kararının sorumluluk yönünden bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğuyla;

Karar verildiği 03.02.2021 tarih ve 48823 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçesi;

(…. Daire Başkanı …, .... Daire Başkanı …, Üye …, …, …, …, …’ın karşı oy gerekçesi;

Karara esas yönünden iştirak edilmekle birlikte sorumluluk yönünden yapılan inceleme neticesinde;

İlgili ilam hükmü ile yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri gereği kamu görevlilerine yapılan ödemenin 2017 yılında mevzuatın öngördüğü tavan tutardan fazla olduğuna ve bu fazla ödeme suretiyle sebep olunan kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği,

Bu hükümde sorumluluk tesisi, ilgili sözleşmeyi işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı ile ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin müşterek ve müteselsil sorumluluğuna hükmedildiği anlaşılmaktadır.

Hesap yargısında sorumluluğun yasal çerçevesi şu şekildedir;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci madde hükmü ile her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, yetkili kılınmış mercilere hesap verme zorunluluğu belirtilmekte,

Hesap yargısı çerçevesinde sorumluluğun belirlenmesinde ise, 6085 sayılı Kanunun ‘Sorumlular ve sorumluluk halleri’ başlıklı 7’nci madde hükmünde, 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk hallerinin esas alınacağı hükme bağlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’da belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımlanmakta ve ilgili görev ve yetkiler belirli sorumluluklarla ilişkilendirilmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu da bu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.

Dolayısıyla, 6085 sayılı Kanun ile sorumluluk halinin belirlenmesi için yönlendirilen 5018 sayılı Kanunda, yetkiden bahsedilirken hemen yanına sorumluluk da iliştirilerek, yetki ve sorumluluk dengesi kurulmaktadır.

Bu esaslar çerçevesinde, temyize konu hukuki uyuşmazlık, sorumluluk yönünden incelendiğinde;

Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceği 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesinde, ödenecek tazminatın aylık tutarına ilişkin tavan tutar ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesinde belirtilmektedir.

4688 sayılı Kanunun 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunla değişik 32’nci maddesinde: “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü ile sosyal denge sözleşmesinin işveren tarafının imzaya yetkili kişisinin ancak ilgili belediyenin Belediye Başkanı olabileceği ifade edilmektedir.

4688 sayılı Kanun’un 32’nci madde hükmü yanında, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ‘Belediye başkanının görev ve yetkileri’ 38’inci maddesinin ‘g' bendinde, “Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak...” hükmü ile belediye idaresinin tarafı olduğu sözleşmelerde belediyeyi temsil yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmektedir.

Somut olayda, 2017 hesap yılı içinde belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatı tutarı, Belediye ile sendikalar arasında akdedilen sözleşmeye uygun olmakla birlikte, bu sözleşmenin personele ödenecek sosyal denge tazminatına ilişkin hükümleri 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde belirtilen tavan tutarın üzerinde olduğu anlaşılmaktadır. Taraflarca akdedilen sözleşme metni ise sözleşmeye yasal olarak taraf olabilecek işveren tarafını temsilen Belediye Başkanı ile ilgili sendika yetkililerince belirlenmektedir. Dolayısıyla, hukuki uyuşmazlık konusu olan, Belediye tarafından personele yapılan sosyal denge ödemelerinin, mevzuatta belirlenen tavan tutarın üzerinde olması bu sözleşmelerin doğrudan sonucudur.

Tüm bu sebeplerle, Belediye Başkanınca mevzuata aykırı hükmüler içeren bir sözleşme akdedilme işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verilmekte, fiil ve netice arasında 5018 sayılı Kanunun 71’nci madde hükmü ile 6085 sayılı Kanunun 7’nci maddesinin 3’üncü bendinde kamu zararı neticesinde sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı mevcuttur. Netice itibariyle, ilgili sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödemeler suretiyle sebep olunan kamu zararından Sözleşmeye işveren tarafı olarak imzalayan Belediye Başkanı’nın sorumlu olacağı açıktır.

Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi bağlamında sorumluluk incelemesi;

Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.

Bu hükümler bağlamında, somut olayda harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki Sosyal Denge Sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. 4688 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır.

Netice itibariyle, hukuki uyuşmazlık konusuna esas sosyal denge sözleşmesinin akdedilme aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğu bulunmayan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, sadece ilişkili ödeme emri belgeleri üzerinde imzası bulunması hasebiyle sorumluluğuna hükmedilmesi mümkün değildir. Çünkü ilgili kamu görevlilerince, 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddeleri çerçevesinde, icra edilen fiiller ile kamu zararına sebebiyet veren sözleşme hükümlerindeki mevzuat hükümlerine aykırılık arasında uygun illiyet bağı bulunmamaktadır.

bu sebeple daire kararının sorumluluk yönünden bozularak, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren daireye gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.